ความเสี่ยงการคลัง (2): งบประจำบาน 93% เป็น ‘รายจ่ายที่ยากแก่การตัดทอน’ กินพื้นที่การคลัง 68% แบกภาระทั้ง “คน-หนี้-สวัสดิการ” ทะลุ 2.5 ล้านล้านบาท
ถ้าเปรียบประเทศเป็น “ครอบครัวใหญ่” ครอบครัวหนึ่ง วันนี้บ้านของเรากำลังเจอปัญหาใหญ่ที่น่ากังวลแบบ “กลืนไม่เข้าคายไม่ออก” เพราะหันไปทางไหนก็เจอแต่รายจ่ายที่ตัดทอนไม่ได้ เงินออมก็ไม่มี แถมเงินที่จะเอามาใช้จ่ายต้องใช้วิธี “กู้เขามา” แทบทั้งสิ้น
นี่ไม่ใช่เรื่องเล่นๆ เพราะถ้าสถานการณ์คลังของประเทศตึงตัวต่อไปแบบนี้เรื่อยๆ โดยไม่มีแผนปรับสมดุลที่ชัดเจน เครดิตเรตติ้งประเทศ มีความเสี่ยงถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือลง ซึ่งถ้าวันนั้นมาถึง ต้นทุนการกู้ยืมเงินทั้งของภาครัฐและเอกชนจะพุ่งสูงขี้นเป็นเงาตามตัว และฉุดความเชื่อมั่น ขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศให้ดิ่งลงทันที
เพื่อไม่ให้เกิดภาพฝันร้ายนั้น กระทรวงการคลังเลยต้องรีบจัดทำ “แผนการคลังระยะปานกลาง (MTFF) ปีงบประมาณ 2570–2573” ขึ้นมา เพื่อส่งสัญญาณให้นักลงทุนอุ่นใจว่า “เรากำลังจะปรับสมดุลนะ”
ในแผนนี้เล่าให้ฟังคราวก่อน[ความเสี่ยงการคลัง (1): ขึ้น VAT ปั๊ม 2.3 แสนล้าน] คือ การเตรียมปรับโครงสร้างภาษีเพื่อหาเงินเข้าบ้าน โดยเฉพาะการทยอยขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) 2 ระลอก ครั้งละ 1.5% ครั้งแรกเริ่มในปีงบประมาณ 2571 และครั้งที่สองปี 2573 รวมเป็น 3% ซึ่งคาดว่าจะปั๊มเงินเข้ากระเป๋ารัฐได้ราวๆ 230,000 ล้านบาท
แต่ลำพังแค่ “หาเงินเพิ่ม” อย่างเดียวคงไม่พอ มันต้อง “คุมรายจ่าย” ควบคู่กันไปด้วย รัฐบาลเลยตั้งเป้าจะรัดเข็มขัด คุมการเติบโตของงบรายจ่ายประจำปีให้โตเฉลี่ยไม่เกิน 1% ต่อปี เพื่อกดสัดส่วนงบประมาณรายจ่ายต่อ GDP ให้ค่อยๆ ลดลง จากปีงบประมาณ 2568 ที่เคยสูงถึง 19.98% ให้เหลือ 19.67% ในปีงบประมาณ 2569 และเหลือ 19.05% ในปี 2570 ก่อนจะลดต่ำลงกว่า 18% ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2571 เป็นต้นไป
ทั้งหมดนี้ก็เพื่อเป้าหมายใหญ่ในการกด “ยอดขาดดุลการคลังต่อ GDP” ที่เคยพุ่งเกิน 4% ในปีงบประมาณ 2567 ให้ลงมาสวยๆ อยู่ที่ 3% ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2572 และคุมหนี้สาธารณะไม่ให้เกินเพดาน 70% ของ GDP ตามที่กฎหมายวินัยการเงินการคลังกำหนด
ฟังดูเหมือนง่าย ตัวเลขในกระดาษเขียนอย่างไรก็สวย แต่ในโลกความเป็นจริง โดยเฉพาะในทาง “การเมือง”… เรื่องนี้ยาก แค่คิดจะตัดสิทธิบัตรสวัสดิการแห่งรัฐของพ่อแม่ ในกรณีที่บุตรใช้สิทธิหักลดหย่อนภาษี ก็ยังต้องถอยเลย
หากมาดูโครงสร้างงบประมาณรายจ่ายประจำปีกันชัดๆ ปัจจุบันนี้ “รายจ่ายประจำ” หรือ “งบประจำ” ก็กินเข้าไปกว่า 70% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีทั้งหมดแล้ว และถ้านำมารวมกับงบชำระต้นเงินกู้ หรืองบชดใช้เงินคงคลัง สัดส่วนจะพุ่งกระฉูดไปเกือบ 80% ซึ่งตัวเลขนี้ใกล้เคียงกับ “ประมาณการรายได้” ที่รัฐบาลหามาได้พอดีเป๊ะ
ความหมายก็คือ รัฐบาลแทบไม่มีรายได้เหลือพอไปจัดทำ “งบลงทุน” เพื่อทำโครงสร้างพื้นฐาน อาทิ ถนน รถไฟฟ้า หรือพัฒนาแหล่งน้ำ เป็นต้น แต่ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 20 กำหนดไว้ว่า “จัดทำงบประมาณแต่ละปี ต้องตั้งงบลงทุนไม่น้อยกว่า 20% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี”
เมื่อรายได้ที่เก็บได้ เอาไปจ่ายงบประจำหมดแล้ว แต่งบลงทุน ถูกบังคับให้ต้องมี 20% ทางออกเดียวของรัฐบาลในระยะหลังๆ ก็คือ “การกู้เงินมาโปะ” หากเจาะลึกที่วงเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในแต่ละปี จะมีตัวเลขใกล้เคียงกับงบลงทุน พูดภาษาชาวบ้านก็คือ “กู้เงินมาลงทุน 100%” นั่นเอง
แต่ความจริงที่น่าตกใจกว่านั้นซ่อนอยู่ในรายงานความเสี่ยงทางการคลัง ประจำปีงบประมาณ 2568 ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) โดยในรายงานระบุว่า งบประมาณปี 2566–2568 มี “รายจ่ายที่ยากแก่การตัดทอน” ซุกอยู่ งบก้อนนี้คิดเป็นสัดส่วน 67-69% ของงบประมาณรายจ่ายสุทธิ แต่ถ้าเปรียบเทียบเฉพาะในหมวดรายจ่ายประจำ หรือ “งบประจำ” งบก้อนนี้มีสัดส่วนสูงถึง 89-92%
แม้สัดส่วนคิดเป็นเปอร์เซ็นต์จะดูเหมือนลดลงบ้างในบางปี แต่ใน “เชิงมูลค่า” แล้ว รายจ่ายที่ยากแก่การตัดทอนเพิ่มขึ้นทุกปีอย่างปี 2568 งบตัดยากก้อนนี้มีวงเงินสูงถึง 2,428,177 ล้านบาท มาจาก
- งบบุคลากรภาครัฐและสวัสดิการข้าราชการ ก้อนใหญ่ที่สุดในปีงบประมาณ 2568 เป็นเงินเดือนและค่าตอบแทนของข้าราชการ ลูกจ้าง พนักงานของรัฐอยู่ที่ 863,311 ล้านบาท เมื่อนำมารวมกับค่าสวัสดิการอย่างค่ารักษาพยาบาล เบี้ยหวัด และบำเหน็จบำนาญอีก 531,890 ล้านบาท ยอดรวมพุ่งไปถึง 1,395,201 ล้านบาท แม้สัดส่วนต่อวงเงินงบประมาณจะดูลดลงเล็กน้อยจากปี 2566 แต่ตัวเลขเม็ดเงินจริงโตขึ้นทุกปี และนี่คือส่วนที่ “แตะต้องยากที่สุด” เพราะมีกฎหมายคุ้มครองสิทธิอยู่
- งบชำระหนี้และภาระผูกพัน รายการนี้น่าจับตา เพราะโตกระโดดจาก 408,256 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2566 มาเป็น 482,613 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2568 ซึ่งเป็นผลพวงจากการที่เรากู้เงินมาขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องยาวนานหลายทศวรรษ คิดเป็นสัดส่วน 75-80% ของยอดหนี้สาธารณะคงค้างในปัจจุบัน
- งบสวัสดิการประชาชน ขยับจาก 475,810 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2566 ขึ้นมาเป็น 550,363 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2568 หลักๆ คือเงินอุดหนุนกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (บัตรทอง), เงินสมทบประกันสังคม และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งโตตามโครงสร้างประชากรที่แก่ตัวลงเรื่อยๆ
เมื่อ สศค. วิเคราะห์ “ค่าเฉลี่ยการขยายตัว” ของงบตัดยากหมวดนี้ โดยแบ่งออกเป็น 3 ช่วงเวลา คือ ช่วงปีงบประมาณ 2561–2564, ช่วงปีงบประมาณ 2565–2568 และช่วงปีงบประมาณ 2569–2573 สิ่งที่พบคืออัตราการเติบโตรายปีอาจจะดู “ลดลง” แต่สัดส่วนของงบตัดยากหมวดนี้เทียบกับวงเงินงบประมาณรวม กลับ “เพิ่มขึ้น” อย่างน่าตกใจ
- ช่วงปีงบประมาณ 2561–2564 สัดส่วนอยู่ที่ 64.4%
- ช่วงปีงบประมาณ 2565–2568 ขยับเพิ่มเป็น 69.0%
- ช่วงปีงบประมาณ 2569–2573 คาดว่าจะพุ่งไปถึง 69.3%
ความหมายคือ งบประมาณมากกว่า 2 ใน 3 ของประเทศ ถูกมัดไว้กับรายจ่ายประจำที่ตัดไม่ได้ ส่งผลให้งบประมาณรวมในช่วงปี 2569–2573 โตต่ำเฉลี่ยแค่ 0.8% ต่อปีเท่านั้น (เทียบกับช่วงปีงบประมาณก่อนๆ ที่โต 3.0% และ 3.6%)
เมื่อเงินไม่พอใช้ สิ่งที่เกิดขึ้นตามมาคือ ภาวะ “ตั้งงบขาด” จนรัฐบาลต้องไปควัก “เงินคงคลัง” ออกมาใช้แก้ปัญหาเฉพาะหน้าเฉลี่ยปีละ 70,000–100,000 ล้านบาท ซึ่งตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ กำหนดว่า ในปีถัดไปก็ต้องตั้งงบประมาณมาคืน “ชดใช้เงินคงคลัง” ทำให้งบที่จะเอาไปใช้พัฒนาประเทศหรืองบลงทุนยิ่งเหลือน้อยลงไปอีก
ตัวอย่างเห็นชัดๆ ในปีงบประมาณ 2568 รัฐบาลเบิกเงินคงคลังไปจ่ายรายการที่ตั้งงบไว้ไม่พอถึง 7 รายการ รวมเป็นเงิน 71,038 ล้านบาท เช่น เอาไปใช้หนี้ 2.6 หมื่นล้านบาท, แก้ปัญหาตั้งงบบุคลากรขาด 2.5 หมื่นล้านบาท, ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ 1.2 หมื่นล้าน ฯลฯ) ซึ่งเงินก้อนนี้กลายมาเป็นภาระผูกพันที่ต้องตั้งงบมาชดใช้คืนในปีงบประมาณ 2570
หากกล่าวโดยสรุปจากที่กล่าวมาข้างต้นจะเห็นว่าช่องว่างการจัดทำงบประมาณรายจ่ายเพื่อตอบโจทย์การแก้ปัญหาของประเทศเหลือน้อย ทั้งนี้มาจากข้อจำกัดที่ว่ารายจ่ายต้องขยายได้ไม่เกิน 1% ในขณะที่รายได้ต่ำกว่าเป้า ประกอบกับการรักษาวินัยการคลังที่การขาดดุลงบประมาณต่อจีดีพีต้องไม่เกิน 3% ทำให้สถานการณ์ทางการคลังตึงตัวมาก ทำให้การจัดงบประมาณรายจ่ายไม่สามารถตั้งงบประมาณได้เต็มจำนวนตามที่ต้องการของแต่ละหน่วยงาน จึงเป็นที่มาของการตั้งงบขาดในหลายรายการ ขณะที่งบกลางที่ตั้งไว้ก็ไม่เพียงพอที่มาแก้ปัญหาดังกล่าวได้ จึงต้องไปเบิกเงินคงคลังมาใช้
ดังนั้นรัฐบาลต้องมุ่งการจัดสรรงบกลาง ซึ่งเป็นงบสำหรับใช้สำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น สำหรับรายจ่ายที่ตั้งงบประมาณไว้ไม่เพียงพออย่างเคร่งครัด รวมถึงพิจารณาจัดลำดับความสำคัญโครงการ ลดความซ้ำซ้อน รวมถึงปรับลดวงเงินรายจ่ายที่ไม่จำเป็นหรือไม่คุ้มค่าลงตามความเหมาะสมด้วย ขณะที่รายจ่ายสวัสดิการบุคลากรภาครัฐในช่วงปีงบประมาณ 2569–2573 มีอัตราการขยายตัวลดลงจากช่วงปีงบประมาณก่อนหน้า จากสัดส่วน 8.5% ลดลงเหลือ 4 % แต่ก็ยังเป็นอัตราที่สูงกว่าการขยายตัวของวงเงินงบประมาณโดยรวมที่ 0.8% ถึง 5 เท่าตัว ส่วนรายจ่ายสวัสดิการประชาชน มีอัตราการขยายตัวเฉลี่ยที่ 3.2% ซึ่งสอดคล้องกับแนวโน้มการขยายตัวของจำนวนคนที่มีอายุเกิน 6 ปี ขึ้นไป หรือ ‘ผู้สูงอายุ’ เพิ่มขึ้น 3.0%
ถามว่าทำไมรายจ่ายพวกนี้ตัดไม่ได้ หากดู “โครงสร้างประชากร” หรือ “Demographic Shift” จากฐานข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ประมวลผลโดยสำนักงบประมาณของรัฐสภา ชี้ให้เห็นภาพว่า ประเทศไทยได้ก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุโดยสมบูรณ์แล้ว จากเดิมในปี 2566 โครงสร้างประชากรเรายังเป็นรูปสามเหลี่ยมฐานกว้าง (เด็กและคนทำงานเยอะ) แต่คาดว่าในปี 2593 มันจะกลายเป็นรูปทรงที่คนแก่ล้นเมือง วัยทำงาน (15–59 ปี) จะลดลงจาก 68% ในปี 2548 เหลือเพียง 52% ในปี 2593 ในทางกลับกัน สัดส่วนผู้สูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) จะพุ่งจาก 10% เป็น 36% หรือเพิ่มขึ้นถึง 3.6 เท่า!
ตัวเลขคนแก่ที่เพิ่มขึ้นจะมีความสัมพันธ์โดยตรงกับ “เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ” โดยในปี 2564 มีผู้สูงอายุ 12.2 ล้านคน รัฐจ่ายงบเบี้ยยังชีพคนชรา 80,774 ล้านบาท พอปี 2569 ผู้สูงอายุเพิ่มเป็น 14.5 ล้านคน รัฐต้องจ่ายเพิ่มเป็น 101,540 ล้านบาท นี่แหละครับคือคำจำกัดความของคำว่า “รายจ่ายที่ยากแก่การตัดทอน” เพราะมันคือสวัสดิการขั้นพื้นฐานของประชาชนที่รัฐมีภาระผูกพัน ต้องจ่ายเพิ่มขึ้นทุกปีตามจำนวนคนที่มีอายุยืนยาวขึ้น เป็นปัจจัยหลักที่ผลักดันให้รายจ่ายภาครัฐขยายตัวอย่างที่หลีกเลี่ยงไม่ได้
หากดูเฉพาะปีงบประมาณ 2570 รายจ่ายที่ยากแก่การตัดทอนในเบื้องต้นพุ่งสูงถึง 2,598,018 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 68.59% ของงบประมาณทั้งหมด ลองมาไล่เรียง 5 อันดับแรกที่เป็นเสมือน “โซ่ตรวน” ตรึงงบประมาณไทยเอาไว้
อันดับ 1 รายจ่ายบุคลากรภาครัฐ มีวงเงินรวม 1,435,555 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 37.90% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายปี 2570 ทั้งหมด แบ่งเป็นเงินเดือนและค่าตอบแทน 852,671 ล้านบาท และงบสวัสดิการ/บำเหน็จบำนาญ/เงินนำส่ง กบข. อีก 572,620 ล้านบาท แม้อัตราการโตของงบนี้ในช่วงปี 2569–2573 จะชะลอลงเหลือ 4.0% (จากเดิม 8.5%) แต่ก็ยังโตเร็วกว่าภาพรวมงบประมาณในปีนี้ที่โตแค่ 0.8% ถึง 5 เท่าตัว!
อันดับ 2 รายจ่ายสวัสดิการประชาชน วงเงินรวม 612,064 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 16.16% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายทั้งหมดในปีนี้ สอดคล้องกับจำนวนผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้น ประกอบด้วย กองทุนหลักประกันสุขภาพห่างชาติ (บัตรทอง) 214,144 ล้านบาท, เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ 107,366 ล้านบาท, งบเรียนฟรี 15 ปี 88,615 ล้านบาท, เงินสมทบประกันสังคม 65,904 ล้านบาท, กองทุนประชารัฐ (บัตรคนจน) 42,000 ล้านบาท และโครงการอาหารกลางวันเด็ก 29,128 ล้านบาท
อันดับ 3 รายจ่ายชำระหนี้ภาครัฐ วงเงิน 462,470 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 12.20% ของวงเงินงบประมาณทั้งหมดในปีนี้ ที่น่าสนใจในงบชำระหนี้ก้อนนี้ เป็น “งบจ่ายดอกเบี้ย” ไปแล้วถึง 310,950 ล้านบาท ขณะที่เป็นงบ “ชำระคืนเงินต้น” แค่ 151,200 ล้านบาท ดอกเบี้ยสูงกว่าเงินต้นมากกว่า 2 เท่าตัว! นี่คือหนี้ที่สะสมมาต่อเนื่อง
อันดับ 4 รายจ่ายชดใช้เงินคงคลัง วงเงิน 71,038 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 1.88% ของวงเงินงบประมาณทั้งหมดในปีนี้ คือเงินที่รัฐต้องตามล้าง จากการตั้งงบประมาณไว้ไม่พอจ่ายในอดีต (โดยเฉพาะค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ และดอกเบี้ย) ซึ่งต้องจ่ายคืนคลังตามกฎหมาย
อันดับที่ 5 รายจ่ายเพื่อชดเชยค่าใช้จ่าย หรือการสูญเสียรายได้ให้กับหน่วยงานของรัฐ จากการที่รัฐบาลใช้ให้ไปดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือ โครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ 2561 มีวงเงินรวมทั้งสิ้น 44,040 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 1.16% ของวงเงินงบประมาณทั้งหมดในปีนี้ เป็นเงินที่รัฐบาลไป “ไหว้วาน” ให้หน่วยงานของรัฐหรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ไปดำเนินมาตรการหรือโครงการตามนโยบาย โดยให้หน่วยงานเหล่านี้ออกเงินแทนไปก่อน แล้วสัญญาว่าจะตั้งงบมาชดเชยรายได้ที่สูญเสียไปในภายหลัง ปีนี้รัฐต้องจ่ายคืนให้ ธ.ก.ส. มากที่สุดถึง 35,983 ล้านบาท ตามด้วย บสย. 3,188 ล้านบาท, ธนาคารออมสิน 1,928 ล้านบาท, รฟท. 1,156 ล้านบาท และ ขสมก. 1,020 ล้านบาท เป็นต้น
จากข้อมูลตัวเลขทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่า งบประมาณแผ่นดินของประเทศไทยกำลังติดอยู่ใน “กับดักรายจ่ายประจำที่ตัดไม่ได้” โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับคน หนี้ และสวัสดิการ ที่ปรับตัวสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง
อนาคตรัฐบาลจะไม่เหลือช่องว่างในงบประมาณปกติ สุดท้ายต้องใช้วิธีออก “กฎหมายพิเศษ” มากู้เงินนอกงบประมาณเอามาใช้มาแก้ขัดเป็นคราวๆ ไป
นี่คือความเสี่ยงทางการคลังของไทย ที่นับวันจะเสี่ยงมากขึ้นเรื่อยๆ แม้รัฐบาลจะประกาศรักษาวินัยการคลังของประเทศอย่างเคร่งครัด โดยการทำแผนการคลังระยะปานกลาง ประจำปีงบประมาณ 2570-2573 ก็ตาม แต่จะทำได้หรือไม่ก็ต้องติดตามกัน
