‘งบกลาง’ ไม่ใช่แค่งบฉุกเฉินอีกต่อไป แต่เป็นถุงยังชีพของทุกรัฐบาล ชี้ 82% เป็น ‘ท่อน้ำเลี้ยง’ สวัสดิการ ขรก. – สังคมสูงวัย! ระบุ 10 ปี ซุกงบ บำเหน็จ-บำนาญ- งบรักษาพยาบาลบานเบอะ ชี้ลามจาก ‘งบฉุกเฉิน’ สู่ท่อน้ำเลี้ยงสู่ ‘งบประชานิยม’ กับคำถาม ‘ขัด กม.วินัยการคลัง?’
เวลาเราพูดถึงคำว่า “งบกลาง” เราก็มักนึกถึงเงินสำรองก้อนใหญ่อีกก้อนที่รัฐบาลเก็บไว้ใช้จ่ายในยามฉุกเฉิน
แต่เมื่อเปิดดูตัวเลขงบกลางตั้งแต่ปีงบประมาณ 2561-2570 แล้ว พบว่ามันไม่ได้เป็นเพียง “เงินสำรองที่เตรียมไว้ใช้ในยามฉุกเฉินจำเป็น” เช่น การแก้ปัญหาน้ำท่วม ภัยแล้ง โรคระบาด แผ่นดินไหว อย่างที่หลายคนเข้าใจ เท่านั้น แต่มันยังถูกนำไปใช้เป็นหลักประกันสวัสดิการของข้าราชการ ยิ่งในระยะหลังนำมาใช้ขับเคลื่อนนโยบายเร่งด่วน เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ อย่างนโยบายแจกเงินหมื่น การแก้ปัญหาวิกฤติพลังงาน ‘งบกลาง’ จึงเป็นอีกเครื่องมือหรือถุงยังชีพที่ช่วยต่อเวลาในการรับมือกับความผันผวนให้รัฐบาล
จากการวิเคราะห์ข้อมูลแนวโน้มของงบกลางในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (2561 – 2570) ที่ประมวลผลโดยสำนักงบประมาณของรัฐสภา หรือ “PBO” พบแนวโน้มที่น่าสนใจและสะท้อนถึงความท้าทายเชิงโครงสร้างทางการคลังของประเทศอย่างมาก
หากลองดูย้อนกลับไปในปีงบประมาณ 2561 งบกลางเริ่มต้นที่วงเงิน 420,183 ล้านบาท แต่เวลาผ่านไปเพียง 10 ปี ในปีงงบประมาณ 2570 ตัวเลขนี้พุ่งขึ้นมาอยู่ที่ 693,880 ล้านบาท โดยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมานี้งบกลางมีวงเงินเฉลี่ยต่อปีสูงถึง 610,977 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ย 18% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือ คิดเป็นสัดส่วน 3.4 ของ GDP
ไม่ได้เป็นแค่งบฉุกเฉิน – ซุก 82% เป็น ‘ท่อน้ำเลี้ยง’ สวัสดิการ ขรก.
คำถามที่น่าสนใจไม่ใช่ “ไม่ใช่งบเพิ่มขึ้นเท่าไหร่” แต่คือ “เงินที่เพิ่มขึ้นมานั้นเอาไปใช้อะไร”
เมื่อดูรายละเอียดพบว่า งบกลางก้อนใหญ่ที่สุด ยังคงเป็น ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับบุคลากรภาครัฐ หรือ “งบบุคลากรภาครัฐ” เช่น บำเหน็จบำนาญ ค่ารักษาพยาบาล และเงินสำรอง เงินสมทบและเงินชดเชยของข้าราชการ ซึ่งถือเป็นส่วนประกอบหลักที่ใหญ่ที่สุดในงบกลาง โดยในปีงบประมาณ 2561 งบบุคลากรภาครัฐที่บรรจุอยู่ในงบกลางอยู่ที่ 317,759.7 ล้านบาท คิดเป็น 75.6% ของวงเงินงบกลางทั้งหมด และในปีงบประมาณ 2570 ตัวเลขนี้ขยับขึ้นไปถึง 572,620.0 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 82.6% ของวงเงินงบกลางทั้งหมด ตลอด 10 ปีที่ผ่านมา งบบุคลากรในงบกลางเพิ่มสูงขึ้น 7% เมื่อเทียบกับปีงบประมาณ 2561
ผลการเบิกจ่ายงบประมาณรายการค่าใช้จ่ายบุคลากรภาครัฐในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 – 2568 มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและสูงกว่ากรอบวงเงินที่ได้รับจัดสรร ตาม พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยมีปัจจัยหลักจากเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ที่ขยายตัวตามจำนวนผู้รับสิทธิสะสม และการปรับปรุงกฎระเบียบเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตบุคลากรให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจ และรายการค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ ที่ปรับตัวสูงขึ้นตามโครงสร้างประชากรวัยเกษียณ และต้นทุนเทคโนโลยีทางการแพทย์สมัยใหม่ เป็นการตอกย้ำ ประเด็นที่หลายคนเข้าใจว่า “งบกลาง” เป็นเงินสำรองฉุกเฉิน แต่แท้จริงแล้วกว่า 8 ใน 10 ส่วนถูกนำไปใช้เป็นรายจ่ายประจำด้านบุคลากร และสวัสดิการของข้าราชการที่ขยายตัวอย่างต่อเนื่อง จนเป็นรายจ่ายที่ยากแก่การตัดทอน โดยเฉพาะงบบุคลากรภาครัฐที่ตั้งไว้ในงบกลาง
ช่วง 10 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้รับการจัดสรรงบบุคลากรภาครัฐมาไว้ในงบกลาง 465,869 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ย 76.8% ของวงเงินงบกลางทั้งหมด หรือ คิดเป็นสัดส่วน 13.8% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี เฉพาะในงบประมาณ 2570 รัฐบาลได้ตั้งงบบุคลากรภาครัฐมาไว้ในงบกลาง 572,620 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 82.5% ของวงเงินงบกลางทั้งหมดในปีนี้ เพิ่มขึ้นจากปีก่อน 71,111 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นจากปีก่อน 14.2% โดยมีปัจจัยหลังมาจากรายการเงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการที่เพิ่มขึ้น 46,540.0 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้น 187.2% เพื่อให้เป็นไปตามเงื่อนไขของ พ.ร.บ.กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ 2539 มาตรา 72 และรายการเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ที่เพิ่มขึ้น 24,801.3 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้น 6.8%
10 ปี เบิกงบค่าใช้จ่ายบุคลากรทะลุกรอบวงเงินตามกฎหมายทุกปี
และถ้าไปดูผลการเบิกจ่ายงบบุคลากรภาครัฐในงบกลางจากระบบ New GFMIS Thai ของกรมบัญชีกลาง (กราฟขวามือ) พบว่า ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (ปีงบประมาณ 2561 – 2568) มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและสูงกว่ากรอบวงเงินที่ได้รับจัดสรรตาม พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีทุกปี โดยมีปัจจัยหลักจากรายการเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ที่ขยายตัวตามจำนวนผู้รับสิทธิสะสมและการปรับปรุงกฎระเบียบ เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตบุคลากรให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจ และรายการค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการฯ ที่ปรับตัวสูงขึ้นตามโครงสร้างประชากรวัยเกษียณและต้นทุนเทคโนโลยีทางการแพทย์สมัยใหม่
10ปี ‘บำเหน็จ-บำนาญ’ พุ่งเท่าตัว-งบรักษาพยาบาลบาน 50%
และหากมองลึกลงไปอีกจะพบว่าภายในหมวดงบบุคลากรภาครัฐนี้ มีรายการที่ได้รับงบประมาณสูงสุด 3 อันดับแรก ได้แก่ รายการเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ , ค่าการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ และเงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ ตามลำดับ โดยรายการเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ เป็นค่าใช้จ่ายที่มีวงเงินสูงสุดและมีอัตราการเติบโตแบบก้าวกระโดด จาก 191,223 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2561 เพิ่มสูงขึ้นเป็น 389,090 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2570 ช่วง 10 ปีที่ผ่านมามีอัตราการเติบโตเฉลี่ย 103.5% หรือมากกว่า 1 เท่าตัว ซึ่งเป็นผลโดยตรงจากสังคมสูงวัยและจำนวนข้าราชการเกษียณที่มีจำนวนสะสมเพิ่มมากขึ้น
ขณะที่ค่ารักษาพยาบาลก็ไม่น้อยหน้า ขยับจาก 63,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2561 มาเป็น 94,200 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2570 เพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณ 2561 ถึง 49.5% ซึ่งมีแนวโน้มสูงขึ้นต่อเนื่องจนงบประมาณที่ตั้งไว้มักไม่เพียงพอ โดยปัจจัยสำคัญที่ทำให้ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นมีดังนี้
- สังคมผู้สูงอายุ : ทำให้จำนวนข้าราชการเกษียณมีจำนวนสะสมมาขึ้น
- ต้นทุนการรักษา : ด้วยเทคโนโลยีทางการแพทย์ที่ทันสมัย ทำให้ค่าหมอและค่ายาในปัจจุบันมีราคาแพงขึ้น
- ช่องโหว่ของระบบเบิกจ่ายตรง : เปิดช่องให้ผู้รับสิทธิเข้าถึงบริการได้ไม่จำกัด โดยที่ภาครัฐยังขาดกลไกการควบคุมต้นทุน และการตรวจสอบความจำเป็นในการรักษาที่มีประสิทธิภาพ
สำหรับรายการเงินสำรอง เงินสมทบและเงินชดเชยของข้าราชการ ก็มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเช่นกัน จาก 47,623 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2561 เพิ่มขึ้นเป็น 71,400 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2570 หรือเพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณ 2561 เกือบ 50% เช่นกัน ที่น่าสังเกตรายการเงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยฯ ในปีงบประมาณ 2569 ลดลงมาเหลือ 24,860 ล้านบาท ก่อนจะดีดตัวสูงขึ้นอีกครั้งในปีงบประมาณ 2570 เนื่องจากต้องนำส่งเงินเข้าบัญชีสำรอง กบข.ตามกฎหมาย ซึ่งเรื่องนี้ก็ไม่ใช่เรื่องที่ผิดอะไร สำหรับคนที่ทำงานมาตลอดชีวิต ก็ควรได้รับการดูแล แต่สิ่งที่ตัวเลขกำลังสะท้อน ก็คือ ประเทศไทยกำลังเดินเข้าสู่สังคมสูงวัยมากขึ้น และภาระค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรในอดีต กำลังจะกลายเป็นภาระทางการคลังในอนาคต
จากงบ ‘ฉุกเฉิน’ สู่ ‘ประชานิยม’ ขัด กม.วินัยการคลัง?
ส่วนการใช้จ่ายเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉิน หรือจำเป็น ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ได้รับจัดสรรงบประมาณเฉลี่ย 96,188 ล้านบาทต่อปี คิดเป็นสัดส่วน 16.3% ของวงเงินงบงบกลางทั้งหมด หรือคิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ย 2.9% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี นอกจากนี้ ในการบริหารงบประมาณรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ได้รับโอนงบประมาณเพิ่มเติมมาจาก พ.ร.บ.โอนงบประมาณในปีงบประมาณ 2561 , ปีงบประมาณ 2563 และ ปีงบประมาณ 2569 เพื่อนำงบประมาณที่รับโอนมาตั้งไว้ในรายการเงินสำรองจ่ายฉุกเฉินและจำเป็นเพิ่มอีก 10,328 ล้านบาท ทำให้งบประมาณหลังโอนเปลี่ยนแปลงรายการมีสัดส่วนเพิ่มสูงขึ้น สำหรับปีงบประมาณ 2570 ตั้งงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายฉุกเฉินและจำเป็นไว้ที่ 100,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 14.4% ของวงเงินงบกลางทั้งหมดในปีนี้ หรือ คิดเป็นสัดส่วน 2.6% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพิ่มขึ้นจากปีก่อน 1,000 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นจากปีก่อน 1%
โดยหลักการแล้ว “เงินสำรองจ่ายฉุกเฉินฯ” ถูกออกแบบมา เพื่อใช้ในการรับมือกับภัยพิบัติหรือเหตุไม่คาดฝัน แต่ในช่วง 10 ที่ผ่านมา พบว่าคณะรัฐมนตรีได้มีการอนุมัติงบในส่วนนี้ไปใช้ในการดำเนินโครงการตามนโยบายรัฐบาล เช่น เติมเงินบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ , กระตุ้นเศรษฐกิจฐานราก , ส่งเสริมการท่องเที่ยว ซึ่งตามมาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องรักษาวินัยในกิจการที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินอย่างเคร่งครัด และต้องไม่บริหารราชการแผ่นดินโดยมุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ และประชาชนในระยะยาว นอกจากนี้ยังมีการนำงบสำรองจ่ายฉุกเฉินฯไปใช้ในภารกิจประจำของหน่วยงาน ทั้งที่ควรจะมีการวางแผน และตั้งงบประมาณไว้ล่วงหน้าตามปกติ
นอกจากนี้ยังมีการตั้งงบรายการพิเศษ และงบกระตุ้นเศรษฐกิจเข้ามาอยู่ในงบกลาง เพื่อใช้ในการแก้ปัญหาเฉพาะ อย่างในปีงบประมาณ 2564 มีการตั้งงบแก้ปัญหา ฟื้นฟู เยียวยาผลกระทบโควิด – 19 ระบาด 40,326 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2565 ตั้งงบโควิดฯ 16,362 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2566 ตั้งงบโควิดฯอีก 3,000 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2567 ตั้งงบกระตุ้นเศรษฐกิจและสร้างความเข้มแข็งของระบบเศรษฐกิจเข้ามาอยู่ในงบกลาง 122,000 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2568 ตั้งงบกระตุ้นเศรษฐกิจในงบกลาง 187,700 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2569 ตั้งงบกระตุ้นเศรษฐกิจในงบกลาง 25,000 ล้านบาท และล่าสุดในปีงบประมาณ 2570 มีการตั้งงบ “แก้ไขปัญหาฟื้นฟูเศรษฐกิจสังคม” อีก 12,000 ล้านบาท เพื่อรองรับผลกระทบจากความผันผวนของราคาพลังงาน
สรุปบทบาทของงบกลาง ตลอด 10 ปีที่ผ่านมา ไม่ได้ทำหน้าเป็นแค่ “เบาะรองรับแรงกระแทก” อีกแล้ว แต่มันได้กลายเป็น “ท่อน้ำเลี้ยงหลัก” สำหรับรายจ่ายบุคลากรภาครัฐ ที่เติบโตอย่างต่อเนื่องจนไปเบียดบังพื้นที่การคลังให้เล็กลงเรื่อย ๆ หากเราไม่รีบสร้างผลิตภาพ หรือ “Productivity” ใหม่ ๆ ให้ประเทศ วันหนึ่ง “เบาะ” ที่เรา เคยใช้รับแรงกระแทกจากเหตุการที่เราไม่คาดฝัน ก็อาจกลายเป็น “ภาระ” ทำให้ประเทศเผชิญวิกฤติตามมา
