ภายใต้ “นโยบายการคลัง” แบบขยายตัว เกือบ 20 ปีติดต่อกันตั้งแต่ปี 2540 ผ่านการ “ขาดดุลงบประมาณ” ไม่ว่าจะจากมาตรการเพิ่มงบประมาณรายจ่ายหรือลดภาษี เพื่อช่วยพยุงและกระตุ้นเศรษฐกิจไทยในช่วงที่เศรษฐกิจทั่วโลกต่างซบเซา โดยเฉพาะภายหลังวิกฤติการเงินในปี 2551 ที่ “โครงสร้างเศรษฐกิจการค้าโลก” เปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง
ขณะที่เศรษฐกิจไทยไม่มีท่าทีจะกลับมาเติบโตในระดับเดิมได้อีกแล้ว คาดว่าความปกติใหม่จะอยู่ที่ระดับประมาณ 3 % เนื่องจากการขาดดุลงบประมาณติดต่อกันยาวนานเริ่มออกอาการว่าจะไม่สามารถเดินแบบนี้ได้อีกต่อไป ไม่ว่าจะเป็นการเก็บภาษีหลุดเป้ามา 4 ปีติดต่อกันกว่า 500,000 ล้านบาท หรือการพยายามเบ่งงบประมาณรายจ่ายผ่าน “ประมาณการรายได้” ให้สูงกว่าความเป็นจริง ต่างเริ่มสะท้อนความเสี่ยงด้านการคลังของรัฐบาลไทยชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ อย่างไม่สามารถมองข้ามไปได้
อีกด้านหนึ่ง นอกจาก “นโยบายการคลัง” ดังกล่าว ภาครัฐไทยยังมี “นโยบายกึ่งการคลัง” ซึ่งส่วนหนึ่งใช้จ่ายผ่านไปยัง “สถาบันการเงินเฉพาะกิจ” หรือ SFI (Specialized Financial Institutions) โดยไม่ปรากฏอยู่ในงบประมาณอย่างชัดแจ้ง
ทั้งนี้ รายงานความเสี่ยงทางการคลังประจำปีงบประมาณ 2558 โดยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) แบ่งความเสี่ยงทางการคลังของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ณ สิ้นไตรมาส 3 ของปี 2558 ออกเป็น 3 ประเด็น คือ 1) ความเสี่ยงจากการดำเนินโครงการตามนโยบายรัฐ 2) หนี้คงค้างของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ทั้งที่รัฐบาลค้ำประกันและไม่ค้ำประกัน 3) การเพิ่มทุนและจัดสรรเงินอุดหนุนให้กับสถาบันการเงินเฉพาะกิจ
ยอดคงค้าง “สินเชื่อตามโครงการรัฐบาล” เฉียด 800,000 ล้านบาท
เริ่มต้นจากการดำเนินโครงการตามนโยบายของรัฐบาล ณ สิ้นไตรมาส 3 ของปี 2558 มียอดสินเชื่อคงค้าง 789,736.76 ล้านบาท โดยเป็นหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ หรือหนี้เอ็นพีแอล 1.33% เป็นผลจากโครงการสินเชื่อชะลอการขายข้าวเปลือกนาปี ปี 2557/58 ของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เพิ่มเข้ามาอีก 1,242.65 ล้านบาท
ทั้งนี้ การดำเนินโครงการตามนโยบายของรัฐบาลโดยทั่วไปจะมีการประมาณการความเสียหายและขอรับเงินชดเชยจากรัฐบาล โดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจจะต้องแยกบัญชีระหว่างบัญชีที่ดำเนินธุรกิจตามปกติของสถาบันการเงินและบัญชีที่ดำเนินธุรกรรมตามโครงการนโยบายรัฐ (Public Service Account: PSA)
โดยรวม ณ สิ้นสุดไตรมาส 3 ของปี 2558 ประมาณการภาระทางการคลังจากโครงการนโยบายรัฐของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ขอรับการชดเชยจากรัฐบาลตั้งแต่เริ่มต้นจนถึงสิ้นสุดโครงการ มีจำนวนทั้งสิ้น 133,193.72 ล้านบาท และเป็นภาระทางการคลังที่ “รอการชดเชย” จากรัฐบาลจำนวน 43,217.43 ล้านบาท
ทั้งนี้ สัดส่วนภาระทางการคลังยังคงเหลือรอการชดเชยจากรัฐบาลต่อประมาณการภาระทางการคลังจากโครงการที่มีการแยกบัญชี PSA ทั้งหมด คิดเป็น 32.45% เพิ่มขึ้นจากไตรมาสที่ผ่านมา เนื่องจากธนาคารออมสินมีโครงการสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำสนับสนุนผู้ประกอบการ SMEs ปี 2558 วงเงิน 100,000 ล้านบาท เข้ามาเพิ่มเติมและได้มีการขยายโครงการอีก 50,000 ล้านบาท ซึ่งโครงการดังกล่าวยังไม่ได้รับเงินชดเชยจากรัฐบาล(คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)
“เอสเอ็มอีแบงก์” เอ็นพีแอล 7,000 ล้านบาท 31%
หากแยกรายสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พบว่าสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่มียอดคงค้างสินเชื่อมากที่สุดคือ ธ.ก.ส. จำนวน 706,668.11 ล้านบาท รองลงมาคือ ธนาคารออมสิน มียอดสินเชื่อคงค้างจำนวน 43,877.72 ล้านบาท อย่างไรก็ตาม สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่มี “สัดส่วนหนี้เอ็นพีแอล” มากที่สุดกลับเป็นธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย หรือไอแบงก์ และเอสเอ็มอีแบงก์ ที่ 52.63% และ 31.27%ตามลาดับ
แต่หากคิดเป็น “ยอดคงค้างที่เป็นหนี้เอ็นพีแอล” เอสเอ็มอีแบงก์กลับมียอดคงค้างมากที่สุดที่ 7,041.39 ล้านบาท สวนทางกับไอแบงก์ที่แม้จะมีสัดส่วนเอ็นพีแอลสูงกว่าแต่ยอดคงค้างกลับต่ำกว่า โดยยอดคงค้างที่สูงของเอสเอ็มอีแบงก์มีสาเหตุหลักมาจาก 1) โครงการสินเชื่อ SME Power เพื่อวันใหม่ (ระยะที่ 1 และระยะที่ 2) โครงการสินเชื่อ SME Power เพื่อผู้ประสบอุทกภัย ปี 2553 และ 3) โครงการสินเชื่อเพื่อพัฒนากระบวนการผลิตภายใต้สินเชื่อพัฒนาผลิตภาพการผลิต
สำหรับการชดเชยตามบัญชี PSA พบว่า ธ.ก.ส. มีประมาณการภาระทางการคลังทั้งหมดมากที่สุด จำนวน 86,327.86 ล้านบาท รองลงมาคือธนาคารออมสิน จำนวน 37,250.56 ล้านบาท สำหรับประมาณการภาระทางการคลังคงเหลือ “รอการชดเชย” จากรัฐบาลพบว่า ธนาคารออมสินมีประมาณการภาระทางการคลังคงเหลือมากที่สุด จำนวน 32,918.89 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนภาระการคลังคงเหลือต่อภาระการคลังทั้งหมดของธนาคารออมสิน 88.37% (คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)
หนี้คงค้าง SFI 3 ปี โตเกือบ 4 เท่า
ในประเด็นที่สอง หนี้คงค้างของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่รัฐบาลค้ำและไม่ค้ำประกันระหว่างปี 2554 – ณ สิ้นไตรมาสที่ 3 ปี 2558 พบว่าสถาบันการเงินเฉพาะกิจมีหนี้คงค้างเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงปีงบประมาณ 2554–2557 โดยเพิ่มสูงขึ้นจาก 176,050 ล้านบาทในปี 2554 เป็น 646,310 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2557 และชะลอลงเล็กน้อยเป็น 602,690 ล้านบาท ณ สิ้นไตรมาสที่ 3 ปี 2558 หรือเติบโตขึ้น 3.6 เท่าภายในเวลา 3 ปีเท่านั้น
ส่งผลให้ “สัดส่วนหนี้คงค้างของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่รัฐบาลค้ำประกันต่อหนี้สาธารณะรวม” เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 4 ปีที่ผ่านมา โดยเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 3.31% ในปี 2554 เป็น 10.40% ในปี 2557 และเพิ่มขึ้นอีกเล็กน้อยเป็น 10.42% ณ สิ้นไตรมาสที่ 3 ปี 2558
เช่นเดียวกับสัดส่วนหนี้คงค้างของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่รัฐบาลค้ำประกันต่อ GDP ที่เพิ่มขึ้นจาก 1.41% ในปี 2554 เป็น 4.84% ในปีงบประมาณ 2557 และปรับตัวลดลงเป็น 4.48% ณ สิ้นไตรมาสที่ 3 ปี 2558 ซึ่งการเพิ่มขึ้นของหนี้คงค้างของสถาบันการเงินเฉพาะกิจถือเป็นความเสี่ยงทางการคลังที่รัฐบาลอาจจะต้องรับภาระได้ในอนาคต(คลิกที่ภาพเพื่อขยาย)
อุดหนุนปี 2559 เกิน 70,000 ล้านบาท – ธ.ก.ส. กว่า 95%
สำหรับเงินอุดหนุนที่รัฐบาลให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจประจำปี 2559 ทั้งสิ้น 70,376.9 ล้านบาท แต่หากย้อนไปในอดีตจะพบว่าเงินอุดหนุนฯ มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเพิ่มจาก 2% ของงบประมาณประจำปี 2555 เป็น 3.4% ของปีงบประมาณประจำปี 2558 และลดลงเล็กน้อยในปีงบประมาณ 2559 เหลือเพียง 2.59% โดยเป็นผลมาจากการลดลงของงบประมาณอุดหนุนที่ได้จัดสรรให้กับ ธ.ก.ส. ซึ่ง ธ.ก.ส. เป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนอย่างต่อเนื่องและเป็นจำนวนมากที่สุดมาโดยตลอด โดยในปีงบประมาณ 2559 ได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนจำนวน 66,835.4 ล้านบาท หรือคิดเป็น 95% ของเงินอุดหนุนทั้งหมด
นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาการเพิ่มทุนพบว่ารัฐบาลมีการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจแตกต่างกันในแต่ละปี ทั้งนี้ จะมีเกณฑ์พิจารณาอนุมัติวงเงินเพิ่มทุนจากผลการดำเนินงานของแต่ละสถาบันการเงินเฉพาะกิจรวมถึงการดำเนินโครงการต่างๆ ตามนโยบายรัฐ
โดยในปีงบประมาณ 2555 มีจำนวน 600 ล้านบาท แก่เอสเอ็มอีแบงก์ ต่อมาในปีงบประมาณ 2556 มีการเพิ่มทุนจำนวนทั้งสิ้น 1,755 ล้านบาท ให้แก่ ธ.ก.ส. 750 ล้านบาท, เอสเอ็มอีแบงก์ 555 ล้านบาท และไอแบงก์ 450 ล้านบาท และในปีงบประมาณ 2557 รัฐบาลมีการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจเพิ่มขึ้นเป็นจำนวน 4,630 ล้านบาท ซึ่งเป็นการเพิ่มทุนเพื่อแก้ปัญหาหนี้เอ็นพีแอลภายใต้แผนการฟื้นฟูของสถาบันการเงินเฉพาะกิจจำนวน 2 แห่ง คือ เอสเอ็มอีแบงก์และไอแบงก์ จำนวน 2,000 และ 2,500 ล้านบาท ตามลำดับ นอกจากนี้ ยังเพิ่มทุนเพื่อเพิ่มศักยภาพในการดำเนินงานให้แก่บรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัยอีก 130 ล้านบาท ในขณะที่ปีงบประมาณ 2558 ไม่ได้มีการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ
โดยสรุป รัฐบาลมีความเสี่ยงการคลัง ณ สิ้นสุดไตรมาส 3 ของปี 2558 จำนวน 716,288 ล้านบาท แบ่งเป็น 1) ภาระโดยตรงและชัดแจ้ง จากเงินอุดหนุนและเพิ่มทุนในปี 2559 จำนวน 70,376.9 ล้านบาท และภาระทางการคลังคงเหลือ 43,217.43 ล้านบาท 2) ภาระโดยตรงและเป็นภาระผูกพัน คือ หนี้คงค้างของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่รัฐบาลค้ำประกันไว้ จำนวน 539,942 ล้านบาท และ 3) ภาระโดยนัยและเป็นภาระผูกพัน คือ หนี้คงค้างของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่รัฐบาลไม่ค้ำประกัน จำนวน 62,752 ล้านบาท
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
