รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เว็บไซต์ bbc.com รายงานข่าวว่า จีนกำลังถูกวิพากษ์วิจารณ์นโยบายการปล่อยเงินกู้ให้แก่ประเทศยากจน ทำให้ประเทศเหล่านี้ต้องดิ้นรนชำระคืนเงินกู้ และเป็นจุดอ่อนที่จะถูกกดดันจากจีน แต่จีนเองก็ปฏิเสธข้อกล่าวหาดังกล่าวว่า “ไม่มีประเทศไหนที่ติดอยู่ในสิ่งที่เรียกว่า “กับดักหนี้สิน” เพราะเงินกู้ยืมจากจีน”
การทูต “กับดักหนี้สิน”
รายงานของ bbc.com กล่าวว่า ในช่วง 2010-2020 เงินกู้ของจีนให้แก่ประเทศรายได้ต่ำและปานกลางเพิ่มขึ้น 3 เท่าตัว ในปี 2020 มีมูลค่า 170 พันล้านดอลลาร์ แต่ตัวเลขแท้จริงจะสูงกว่านี้ เพราะรายงานของ AidData หน่วยงานวิจัยของ William & Mary University ในสหรัฐฯ ระบุว่า กว่า 50% ของเงินกู้ที่จีนให้แก่ชาติกำลังพัฒนา ไม่ได้บันทึกไว้ในสถิติเงินกู้เป็นทางการของจีน แต่เงินกู้ดังกล่าวไปบันทึกอยู่ในบัญชีของบริษัทรัฐวิสาหกิจจีน ธนาคารของจีน การร่วมทุน และธุรกิจเอกชน
AidData ระบุว่า “เงินกู้แฝง” ที่ไม่ระบุเป็นทางการนี้ ทำให้มีประเทศรายได้ต่ำและปานกลางกว่า 40 ประเทศ ที่มีหนี้สินกับจีน มากกว่า 10% ของ GDP
ส่วนจิบูตี (Djibouti) ลาว แซมเบีย และคีร์กีซสถาน (Kyrgyzstan) มีหนี้สินกับจีนอย่างน้อยเท่ากับ 20% ของ GDP เงินกู้ส่วนใหญ่เป็นการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ถนน รางรถไฟ และท่าเรือ ที่เป็นส่วนหนึ่งของโครงการ หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง
นักวิเคราะห์ที่กล่าวหาจีนว่าใช้การทูตแบบกับดักหนี้สิน มักจะยกตัวอย่างกรณีศรีลังกา ที่จีนให้เงินกู้การลงทุนที่ท่าเรือ Hambantota เมื่อเปิดปัญหาความเป็นไปได้ในการดำเนินงานจากลงทุนมหาศาล ในปี 2017 ศรีลังกาตกลงให้บริษัทของรัฐบาลจีนเข้ามาถือหุ้นใหญ่ในบริษัท ที่ได้สัญญาเช่าการบริหารท่าเรือ Hambantota นาน 99 ปี
นิทานเรื่อง “กับดักหนี้สิน”
แต่ Deborah Brautigam จากมหาวิทยาลัย Johns Hopkins และ Meg Rithmire จาก Harvard Business School เขียนบทความชื่อ The Chinese ‘Debt Trap’ Is a Myth ลงใน theatlantic.com ว่า เรามักได้รับการบอกเล่าว่า จีนใช้กลยุทธ์ชักจูงให้ประเทศยากจนกู้ยืมเงินจากจีน เพื่อมาลงทนในโครงสร้างพื้นฐาน ที่มีการลงทุนสูง ทั้งๆ ที่ให้ผลตอบแทนน้อย และในที่สุดโครงการเหล่านี้ต้องปล่อยให้จีนเข้ามาบริหารสินทรัพย์ เพราะลูกหนี้มีปัญหาการชำระเงินกู้
จากทัศนะดังกล่าว นโยบายต่างประเทศของจีน อย่างเช่นโครงการหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง จึงมีเป้าหมายเพื่อขยายอิทธิพลจีนทางด้านภูมิรัฐศาสตร์ โครงการดังกล่าวจึงเป็นอาวุธอย่างหนึ่งของจีน เมื่อประเทศประเทศหนึ่งเป็นทาสเงินกู้ของจีน แบบเดียวกับนักพนัน ที่กู้ยืมเงินจากพวกมาเฟีย ประเทศลูกหนี้เหล่านี้ ก็กลายเป็นหุ่นเชิดของจีน และเสี่ยงที่จะล้มละลาย
ตัวอย่างที่มักนำมาสนับสนุนคนที่มีทัศนะมองจีนดังกล่าวคือ กรณีท่าเรือ Hambantota ของศรีลังกา เรื่องราวมีอยู่ว่า จีนผลักดันให้ศรีลังกากู้เงินจากธนาคารของจีน เพื่อมาใช้ในโครงการสร้างท่าเรือแห่งนี้ ทั้งๆ ที่ไม่มีลู่ทางที่จะประสบความความสำเร็จทางพาณิชย์ เงื่อนไขเงินกู้ที่เอาเปรียบ และรายได้ที่ไม่พอเพียงของท่าเรือ ทำให้ในที่สุดศรีลังกาไม่สามารถจ่ายชำระเงินกู้ จีนจึงเรียกร้องให้ท่าเรือเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันเงินกู้ และกดดันให้รัฐบาลศรีลังกายอมให้บริษัทจีนเข้ามาบริหารท่าเรือ
รัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ ยกเอากรณีท่าเรือ Hambantota มาเตือนประเทศต่างๆ ให้ระวังเรื่องที่จีนจะใช้หนี้สินเป็นอาวุธ รองประธานาธิบดี Mike Pence เรียกวิธีการของจีนว่า “การทูตกับดักหนี้สิน” (debt-trap diplomacy)
แต่บทความ The Chinese ‘Debt Trap’ Is a Myth บอกว่า เรื่องราวกับดักหนี้สินคือนิทานโกหก (Myth) และเป็นการโกหกที่มีพลังมาก Michael Ondaatje นักประวัติศาสตร์มีชื่อของศรีลังกา เคยพูดไว้ว่า “ในศรีลังกา การโกหกที่บอกเล่าอย่างดีมีค่าเท่ากับข้อเท็จจริงนับพัน”
โครงการท่าเรือ Hambantota
จากการวิจัยของผู้เขียนบทความทั้งสองคนพบว่า ธนาคารของจีนเต็มใจที่จะปรับปรุงเงื่อนไขเงินกู้ที่มีอยู่กับประเทศต่างๆ สถาบันการเงินของจีนก็ไม่เคยเข้าไปยึดหลักทรัพย์จากประเทศไหนๆ สี่งนี้ยิ่งเป็นความจริงในกรณีท่าเรือ Hambantota
เมือง Hambantota ตั้งอยู่ทางตอนใต้ของเกาะศรีลังกา ห่างไม่กี่ไมล์จากเส้นทางเดินเรือในมหาสมุทรอินเดีย ที่มีสัดส่วนครอบคลุมการค้าแทบทั้งหมดระหว่างยุโรป-เอเชีย บริษัทจีนได้สัญญาการสร้างท่าเรือเมือง Hambantota ก็มาจากการแข่งขันกับบริษัทคู่แข่งตะวันตก แต่มีบริษัทอเมริกันรายหนึ่งที่ถอนตัวไป
องค์กรพัฒนาระหว่างประเทศของแคนาดาชื่อ Canadian International Development Agency (CIDA) เป็นฝ่ายให้เงินทุนแก่บริษัทแคนาดาชื่อ SNC-Lavalin ทำการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการท่าเรือ Hambantota การศึกษาเสร็จในปี 2003 ยืนยันความเป็นไปได้ของโครงการท่าเรือ ทาง SNC-Lavalin เสนอให้เป็นการดำเนินงานแบบร่วมกิจการ (joint-venture) ระหว่างการท่าเรือศรีลังกา (SLPA) กับกลุ่มเอกชน
โครงการของแคนาดาไม่สามารถเดินหน้าต่อไปได้ เพราะเกิดการเปลี่ยนแปลงการเมืองในศรีลังกา โครงการสร้างท่าเรือ Hambantota มาได้รับการสนับสนุนจริงจังในรัฐบาลประธานาธิบดี Mahinda Rajapaksa ที่ครองอำนาจในช่วงปี 2005-2015 หลังจากประสบภัยจากสึนามิในปี 2004 เศรษฐกิจศรีลังกาต้องการแรงขับเคลื่อน โดยเฉพาะเรือบรรทุกขนาดใหญ่ ที่จะเข้ามาแวะที่ท่าเรือศรีลังกา
ปี 2006 บริษัทวิศวกรรมเดนมาร์กชื่อ Ramboll ทำการศึกษาความเป็นไปได้ครั้งที่สอง มีข้อเสนอแนะคล้ายกับการศึกษาของบริษัทแคนาดา SNC-Lavalin แต่แนะนำว่า ในช่วงแรกของโครงการท่าเรือ ให้บริการขนส่งทางเรือที่ไม่ใช่ตู้คอนเทนเนอร์ เช่น การขนส่งน้ำมัน รถยนต์ และสินค้าเกษตร เพื่อให้ท่าเรือมีรายได้ ก่อนที่จะสามารถไปจัดการการขนส่งสินค้าด้วยคอนเทนเนอร์
นอกจากนี้ ท่าเรือที่เมืองโคลอมโบอยู่ใจกลางเมือง จึงไม่สามารถขยายตัวได้อีก แต่บริเวณท่าเรือ Hambantota เป็นพื้นที่ห่างไกลติดชายทะเล จึงขยายตัวได้ไม่จำกัด เพื่อรองรับการขนส่งสินค้าทางเรือจากจีน ที่จะสนองความต้องการของคนชั้นกลางในอินเดียหรือแอฟริกา หรือประเทศอย่างเวียดนามก็มีเศรษฐกิจขยายตัวมาก จึงต้องการวัตถุดิบธรรมชาติ
สหรัฐฯ และอินเดียปฏิเสธโครงการ
รัฐบาลศรีลังกาอาศัยรายงานการศึกษาของเดนมาร์ก เพื่อเสนอการสนับสนุนจากสหรัฐฯ กับอินเดีย แต่ทั้งสองประเทศปฏิเสธ บริษัทก่อสร้างของจีนชื่อ China Harbor Group เข้าใจถึงความต้องการของรัฐบาลศรีลังกา จึงเสนอตัวทำโครงการ โดยธนาคาร Eximbank ของจีนเห็นชอบให้การสนับสนุทางการเงิน ในที่สุด China Harbor Group ก็ได้สัญญาก่อสร้างโครงการนี้
บทความ The Chinese ‘Debt Trap’ Is a Myth กล่าวว่า บริษัทจีนชนะสัญญาก่อสร้างท่าเรือ Hambantota ในปี 2007 หรือ 6 ปีก่อนที่สี จิ้นผิง จะประกาศโครงการหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง ศรีลังกาเองอยู่ในช่วงปลายสงครามกลางเมือง และโลกอยู่ก่อนเกิดวิกฤติการเงิน Eximbank ของจีนเสนอเงินกู้ 307 ล้านดอลลาร์ ระยะเวลา 15 ปี 4 ปีแรกเป็นระยะเว้นการชำระหนี้ อัตราดอกเบี้ยขึ้นกับที่ศรีลังกาจะเลือก คือ อัตราตายตัว 6.3% หรือขึ้นลงตามอัตรา LIBOR ศรีลังกาเลือกอัตราดอกเบี้ย 6.3% เฟสแรกของโครงการก่อสร้างเสร็จใน 3 ปี
ศรีลังกาเป็นประเทศที่อยู่ท่ามกลางสงครามกลางเมือง รัฐบาลมีปัญหารายได้จากการเก็บภาษี เงื่อนไขเงินกู้จากจีน จึงสมเหตุสมผล และก็ไม่ใช่เรื่อง่ายที่ประเทศในภาวะสงครามจะกู้เงินถึง 300 ล้านดอลลาร์ ในปี 2009 สงครามกลางเมืองสิ้นสุดลง ชัยชนะครั้งนี้ทำให้รัฐบาลกู้เงินมาลงทุนโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ มากขึ้น
ส่วนท่าเรือ Hambantota รัฐบาลขยายโครงการเข้าสู่เฟส 2 เลย ให้เป็นท่าเรือตู้คอนเทนเนอร์ โดยไม่รอให้มีรายได้จากเฟส 1 ในปี 2012 ศรีลังกากู้เงินจาก Eximbank ของจีนอีก 757 ล้านดอลลาร์ ครั้งนี้อัตราดอกเบี้ยที่ 2% เพราะเป็นดอกเบี้ยหลังวิกฤติการเงิน
ปี 2014 การดำเนินงานของท่าเรือ Hambantota ขาดทุน การท่าเรือศรีลังกาทำสัญญากับ China Harbor และ China Merchant Group ให้เข้ามาพัฒนาและบริหารท่าเรือ Hambantota เป็นเวลา 35 ปี กลุ่ม China Merchant ได้บริหารท่าเรือ Colombo อยู่แล้ว ส่วน China Harbor ก็ได้ลงทุนอสังหาริมทรัพย์เรียกว่า Colombo Port City ถึง 1.4 พันล้านดอลลาร์
ต้นปี 2015 ศรีลังกาได้รัฐบาลใหม่จากพรรคฝ่ายค้าน รัฐบาลใหม่เผชิญปัญหาหนี้ต่างประเทศทันที แต่ในเวลานั้น ศรีลังกาเป็นหนี้กับญี่ปุ่น ธนาคารโลก และธนาคารพัฒนาเอเชีย มากกว่าเป็นหนี้จีน การชำระหนี้ต่างประเทศในส่วนที่กู้ให้กับท่าเรือ Hambantota มีสัดส่วนเพียง 5% ของทั้งหมด
ศรีลังกาไม่ได้ประสบปัญหาล้มละลาย แต่ศรีลังกาทำความตกลงกับ IMF และหารายได้โดยการให้บริษัทที่มีประสบการณ์มาเช่าท่าเรือ Hambantota เหมือนกับรายงานศึกษาความเป็นไปได้ของแคนาดาแนะนำไว้ มี 2 บริษัทเสนอตัวเขามา คือ China Merchant และ China Harbor ศรีลังกาเลือก China Merchant เป็นผู้เช่าระยะเวลา 99 ปี และนำเงินที่ได้ 1.1 พันล้านดอลลาร์จากการให้เช่า มาเป็นเงินทุนสำรองของประเทศ
บทความ The Chinese ‘Debt Trap’ Is a Myth บอกว่า ความคิด “การทูตกับดักหนี้สิน” มองจีนว่าเป็นเจ้าหนี้ที่มีเล่ห์เหลี่ยม ส่วนศรีลังกาคือลูกหนี้ที่ถูกหลอกลวงได้ง่าย แต่เมื่อศึกษาโดยละเอียด เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นมีความซับซ้อน การก้าวสู่โลกภายนอกของจีน ก็เหมือนการพัฒนาภายในประเทศของจีนเอง เป็นกระบวนการเรียนรู้ ลองผิดลองถูก และก็มีการปรับปรุงแก้ไขหลายครั้ง
หลังจากโครงการก่อสร้างท่าเรือ Hambantota บริษัทและธนาคารของจีนได้เรียนรู้ว่า เมื่อผู้นำที่มีอำนาจสูงสุดในต่างประเทศล้มพังลง พวกเขาต้องมียุทธศาสตร์ที่จะรับมือกับความเสี่ยงทางการเมือง เข้าใจมากขึ้นในเรื่องลู่ธุรกิจ และถอนตัวออกมา หากไม่มีโอกาสชนะ แต่ผู้นำสหรัฐฯ และชาติตะวันตกยังคงพูดเรื่องที่ว่า จีนคือลัทธิอาณานิคมสมัยใหม่
บทความ The Chinese ‘Debt Trap’ Is a Myth สรุปว่า เหตุการณ์ที่ทำให้จีนเข้าไปบริหารท่าเรือในศรีลังกา ช่วยเปิดเผยให้เห็นว่า โลกเราเปลี่ยนแปลงไปแล้วอย่างไร เป็นเรื่องที่น่าอับอาย หากสหรัฐฯ ไม่ได้เรียนรู้ในสิ่งที่เกิดขึ้นนี้
เอกสารประกอบ
China: Is it burdening poor countries with unsustainable debt? January 06,2022, bbc.com
The Chinese ‘Debt Trap’ Is a Myth, Deborah Brautigam and Meg Rithmire, theatlantic.com
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
