อัปเดต! หนี้ มาตรา 28 ‘รูดก่อน-จ่ายทีหลัง’ รัฐบาลค้างจ่าย ธ.ก.ส. ล่าสุด 8.26 แสนล้านบาท
เวลาพูดถึง “หนี้สาธารณะ” ทุกรัฐบาลมักบอกว่า “ยังอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลัง และไม่เกินเพดานที่กฎหมายกำหนด” แต่ในความเป็นจริง ในโลกของบัญชีและการเมือง จะมี “ประตูลับ” อีกบานหนึ่งที่ถูกเปิดใช้อยู่เป็นประจำ
ประตูลับบานนั้นก็คือ การใช้ช่องทางการดำเนินนโยบาย หรือ “มาตรการกึ่งการคลัง” โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐ มาตรา 28
กลไกก็ไม่มีอะไรซับซ้อน… เวลาที่รัฐบาลต้องการทำโครงการประชานิยม แจกเงิน อุดหนุนราคาพืชผลเกษตร จำนำข้าว เยียวยาผู้ประสบภัยแล้ง แต่ “เงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี” มีไม่พอ หรือถ้าจะกู้เพิ่มตรงๆ หนี้สาธารณะก็จะบานทะลุเพดาน ถูกวิพากษ์วิจารณ์ตามมา
ทางออกที่ง่ายที่สุดและแยบยลที่สุด ก็คือ การเดินไปบอกให้ธนาคารรัฐ (SFIs) อย่าง ธ.ก.ส., ออมสิน, ธอส. ว่า…“ช่วยสำรองจ่ายไปก่อน รัฐบาลจะจัดสรรงบปีถัดๆ ไปมาคืนให้” คือ “จ่ายให้ก่อน ผ่อนทีหลัง”
สิ่งที่น่าสนใจอยู่ตรงนี้! มีนักวิชาการด้านกฎหมายบอกว่า เงินที่สั่งให้แบงก์รัฐควักออกไปจ่ายก่อนนั้น “ไม่ถูกนับเป็นหนี้สาธารณะ” ในทางกฎหมาย! เพราะกระทรวงการคลังไม่ได้มีการเซ็นสัญญาเงินกู้กับแบงก์รัฐ จึงกลายเป็น “หนี้ล่องหน” ที่ซุกไว้ใต้พรมของแบงก์รัฐ แต่ในทางบัญชีของแบงก์จะบันทึกไว้ด้วยประโยคสวยๆ ว่า “รายการลูกหนี้รอการชดเชยจากรัฐบาล”
ลองมาดูตัวเลขล่าสุด ณ วันที่ 31 มีนาคม 2569 รัฐบาลมีภาระหนี้มาตรา 28 ค้างจ่ายสถาบันการเงินของรัฐทั้งหมดพุ่งสูงถึง 1,133,751 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 30.21% ของวงงบประมาณรายจ่ายในปี 2568 ซึ่งเกือบจะชนเพดานกฎหมายที่ตั้งไว้ไม่เกิน 32%
และถ้าถามว่า ในบรรดาแบงก์รัฐทั้งหมด ใครคือ “เจ้าหนี้รายใหญ่ที่สุด” ของรัฐบาล
นั่นก็คือ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) แบกภาระหนี้มาตรา 28 อยู่รายเดียวถึง 826,862 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนถึง 78% ของหนี้มาตรา 28 ทั้งหมดที่รัฐบาลค้างแบงก์รัฐ! เรียกได้ว่า ธ.ก.ส. กลายเป็น “ตู้เอทีเอ็มส่วนตัว” ของเกือบทุกรัฐบาลอย่างแท้จริง เมื่อเราผ่าดูไส้ในของเงิน 826,862 ล้านบาท ที่รัฐบาลค้าง ธ.ก.ส. อยู่ ณ สิ้นเดือนมีนาคม 2569 เราจะพบการแบ่งโครงสร้างออกเป็น 2 กลุ่มที่น่าจับตามองมาก
- กลุ่มที่ 1: เงินทุนของ ธ.ก.ส. เอง (Self-funded) เป็นเงินที่ ธ.ก.ส. สำรองจ่ายเงินเพื่อช่วยเหลือเยียวยาเกษตรกรแทนรัฐบาลไปก่อน เช่น โครงการจำนำผลิตผลทางการเกษตร มันสำปะหลัง ยางพารา หรือแจกเงินไร่ละ 1,000 บาท เป็นต้น โดย ธ.ก.ส. จะขอรับการจัดสรรเงินจากสำนักงบประมาณทุกๆ ปี เพื่อนำเงินมาใช้คืนต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย ค่าบริหารจัดการ และต้นทุนทางการเงินภายหลัง ณ สิ้นเดือนมีนาคม 2569 ยอดคงค้างอยู่ที่ 749,654 ล้านบาท
- กลุ่มที่ 2 แหล่งเงินกู้ที่กระทรวงการคลังจัดหา และค้ำประกัน เป็นโครงการนโยบายรัฐที่ได้รับมอบหมายตามมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) โดยให้ สบน. (สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ) เป็นผู้จัดหาแหล่งเงินกู้ให้กับ ธ.ก.ส. และกระทรวงการคลังค้ำประกันเงินกู้ให้ กล่าวคือ “ไม่ได้ใช้แหล่งเงินจาก ธ.ก.ส. แต่ให้ ธ.ก.ส. ไปกู้เงินจากสถาบันการเงินต่างๆ มาดำเนินการในโครงการประชานิยมของรัฐบาลนั่นเอง” อย่างเช่น โครงการรับจำนำผลิตผลทางการเกษตร ปีการผลิต 2554/2555 ตามมติ ครม. วันที่ 22 พฤศจิกายน 2554, โครงการรับจำนำผลิตผลทางการเกษตร ปีการผลิต 2555/2556 ตามมติ ครม. วันที่ 10 มิถุนายน 2556 และโครงการรับจำนำผลิตผลทางการเกษตร ปีการผลิต 2556/2557 ตามมติ คสช. (คณะรักษาความสงบแห่งชาติ) วันที่ 24 พฤษภาคม 2557 ณ วันที่ 31 มีนาคม 2569 มียอดคงค้างอยู่ที่ 107,208 ล้านบาท
จากข้อมูลที่นำมาแสดงจะเห็นว่า หนี้มาตรา 28 ในส่วนที่ ธ.ก.ส. ควักเงินทุนของตัวเองสำรองจ่ายไปก่อนมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จาก 576,466 ล้านบาทในปีบัญชี 2564 (สิ้นสุด ณ 31 มีนาคม 2565) ซึ่งคิดเป็นสัดส่วน 73.5% ของหนี้มาตรา 28 ที่รัฐบาลค้างจ่าย ธ.ก.ส. ทะยานสู่ 719,654 ล้านบาทในปีบัญชี 2568 (สิ้นสุด ณ 31 มีนาคม 2569) สะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง และแนวโน้มการให้แบงก์รัฐสำรองจ่ายเงิน เพื่อไปดำเนินการตามนโยบายรัฐยังคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง
ขณะที่หนี้มาตรา 28 ในส่วนที่รัฐบาลให้ ธ.ก.ส. ไปกู้เงินจากสถาบันการเงินต่างๆ มาทำโครงการประชานิยมมียอดคงค้างลดลงเกือบครึ่ง จากวงเงิน 2.07 แสนล้านบาทในปีบัญชี 2564 (สิ้นสุด ณ 31 มีนาคม 2565) คิดเป็นสัดส่วน 26.5% ของหนี้มาตรา 28 ที่รัฐบาลค้างจ่าย ธ.ก.ส. ลดลงเหลือ 1.07 แสนล้านบาท ในปีบัญชี 2568 (สิ้นสุด ณ 31 มีนาคม 2565) คิดเป็นสัดส่วน 13%
คำถามคือ… ทำไมถึงเป็นแบบนี้
คำตอบคือ หนี้ก้อนนี้มีกระทรวงการคลังเป็นผู้จัดหาและค้ำประกันเงินกู้ด้วย จึง “นับรวมอยู่ในหนี้สาธารณะ” ทำให้รัฐบาลต้องรีบจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีในแต่ละปีมาโปะหนี้ก้อนนี้ก่อน เพื่อแต่งตัวเลขหนี้สาธารณะของประเทศให้ดูสวยงามนั่นเอง!
ส่วนหนี้ที่สั่งให้ ธ.ก.ส. เอาเงินสภาพคล่องตัวเองจ่ายไปก่อนนั้น เนื่องจาก “ไม่ถูกนับเป็นหนี้สาธารณะ” รัฐบาลจึงตั้งงบประมาณมาคืนให้เพียงเล็กน้อย พอเป็นพิธี ไม่เพียงพอที่จะตัดลดเงินต้นลงได้ ผลลัพธ์ก็คือ ภาระทั้งหมดจึงถูกผลักทิ้งไว้ในงบดุลของ ธ.ก.ส. แบบเต็มๆ!
ดังนั้น การสั่งให้สถาบันการเงินของรัฐสำรองจ่ายเงินไปก่อน อาจเป็นเครื่องมือที่สะดวกและง่ายสำหรับนักการเมืองและรัฐบาลในการสร้างผลงานประชานิยมอย่างรวดเร็ว โดยไม่ต้องกู้เงินให้เห็นในบัญชีหนี้สาธารณะ
แต่ในทางเศรษฐศาสตร์ ไม่มีของฟรีในโลกนี้!
เมื่อ ธ.ก.ส. ต้องเอาเงินทุนและสภาพคล่องของตัวเองไปจมอยู่กับ “ลูกหนี้รอการชดเชยจากรัฐบาล” มากถึง 7-8 แสนล้านบาท ย่อมส่งผลกระทบต่อต้นทุนทางการเงิน สภาพคล่อง และศักยภาพ ในการนำเงินไปพัฒนาหรือช่วยเหลือเกษตรกรในระยะยาว
เหมือนเราเอาขยะก้อนใหญ่ซุกไว้ใต้พรมวันแล้ววันเล่า… วันนี้ขยะก้อนนั้นมันใหญ่จนพรมเริ่มลอยขึ้นมาให้เห็นแล้ว
… การรักษาวินัยการเงินการคลังที่แท้จริง อาจไม่ใช่แค่การทำให้ตัวเลข “หนี้สาธารณะ” ในกระดาษดูสวยงาม แต่การยอมรับความจริงและจัดสรรงบประมาณมาคืนเงินต้นให้สถาบันการเงินของรัฐอย่างเป็นรูปธรรม ก่อนที่ตู้ ATM ใบนี้จะไม่เหลือเงินให้กดอีกต่อไป…
