เมื่อความมั่นคงระบบไฟฟ้าสั่นคลอน (2) : จากกรณีคำสั่งแยกศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้า(System Operator :SO) โยกอำนาจการสั่งการ มาตั้งเป็นหน่วยงานอิสระจากกฟผ.โดยอ้างความโปร่งใส เป็นธรรม รองรับการบริหารกิจการไฟฟ้าที่ซับซ้อนในอนาคต พนักงานตั้งคำถาม “บิ๊กพลังงาน” ทำไมต้องแยก SO ออกจาก กฟผ.ภายใน 6 เดือน ระบุที่ผ่านมาบริหารงานผิดพลาดอะไร ศูนย์ที่จัดตั้งใหม่มีความเป็นอิสระได้จริงหรือไม่?
จากเหตุการณ์ฟ้าฝ่าสายส่งไฟฟ้าแรงสูงโรงไฟฟ้าหงสาลิกไนต์ สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว ช่วงกลางปี 2561 ทำให้ไฟฟ้าในประเทศไทยหายไปจากระบบทันที 1,300 เมกะวัตต์ และขยายเพิ่มเป็น 3,300 เมกะวัตต์ ตามมาอย่างรวดเร็ว เนื่องจากโรงไฟฟ้าขนาดเล็ก หรือ “SPP” จำนวน 23 ราย เกรงว่าเครื่องผลิตไฟฟ้าจะพัง และส่งผลกระทบไปถึงลูกค้าที่สั่งซื้อไฟโดยตรง จึงตัดสินใจสับสวิตซ์ ปลดเครื่องเดินไฟออกจากระบบ ทำให้ไฟฟ้าดับไปครึ่งค่อนประเทศ กว่าจะกู้ระบบกลับคืนมาได้ทั้งหมดใช้เวลาเกือบ 1 ชั่วโมง
เหตุการณ์ครั้งนั้น เป็นบทเรียนที่ทำให้คนในการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) รู้ว่า เมื่อเกิดเหตุการณ์คับขัน มีแต่กฟผ.เท่านั้นที่ต้องยืนหยัดเพื่อความมั่นคงระบบไฟฟ้าของประเทศ เพราะโรงไฟฟ้าเอกชนไม่ได้มีหน้าที่ดูแลความมั่นคงของระบบ ยอมจ่ายค่าปรับตามสัญญาฯ แล้วดีดตัวเองออกจากระบบ เหลือแต่ กฟผ. เท่านั้นที่จะต้องทำหน้าที่ดูแลความมั่นคง ดังนั้น เรื่องการดำรงสัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าของ กฟผ. เพื่อดูแลความมั่นคงของระบบไฟฟ้า โดยเฉพาะช่วงเกิดภาวะวิกฤติ ควรมีสัดส่วนเท่าไหร่ จึงเป็นประเด็นที่มีความสำคัญมาก
นอกเหนือจากกำลังการผลิตไฟฟ้าสำรอง สัดส่วนที่ กฟผ. ควรมี เพื่อดูแลความมั่นคงของระบบไฟฟ้าที่ได้กล่าวเมื่อตอนที่แล้ว ยังมีเรื่องที่คนใน กฟผ. เป็นห่วงกันมาก คือ มติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) เมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2566 เห็นชอบแนวทางในการกำกับดูแลการผลิตไฟฟ้าของ กฟผ. 4 แนวทาง โดยมอบหมายให้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) เข้าไปกำกับดูแลให้เป็นไปตามมติ กพช. มีรายละเอียดดังนี้
-
1) ให้ กฟผ. แบ่งแยกบัญชีของกิจการผลิตไฟฟ้า (generation) กิจการระบบส่งไฟฟ้า (transmission) และกิจการศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้า (system operator) พร้อมทั้งแยกบัญชีของโรงไฟฟ้าแต่ละแห่งออกจากกันอย่างชัดเจน โดยให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้ และเกิดการแข่งขันที่เท่าเทียมในกิจการผลิตไฟฟ้า
2) ให้ กฟผ. ไปจัดทำสัญญาการซื้อขายไฟฟ้า (internal PPA) ทั้งสายงานการผลิตไฟฟ้า, สายงานระบบส่งไฟฟ้า, โรงไฟฟ้าเก่าและโรงไฟฟ้าใหม่ของ กฟผ. โดยให้กำหนดหน้าที่และความรับผิดชอบของโรงไฟฟ้า ตั้งแต่การพัฒนาโครงการไปจนถึงจ่ายไฟฟ้าเชิงพาณิชย์ และจ่ายค่าปรับกรณีผิดสัญญาเช่นเดียวกับสัญญาการซื้อขายไฟฟ้าของเอกชน โดยให้ กกพ. นำค่าปรับที่เกิดขึ้นไปลดค่าไฟฟ้าผันแปรอัตโนมัติ หรือ “ค่า Ft” ที่จะเรียกเก็บจากผู้ใช้ไฟฟ้า
3) ให้ กฟผ. จัดทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนเช่นเดียวกับโรงไฟฟ้าเอกชน โดยให้กำหนดเงื่อนไขสำคัญต่างๆ ตั้งแต่การพัฒนา และดำเนินโครงการโรงไฟฟ้า ให้สะท้อนต้นทุนในการผลิตไฟฟ้า ประสิทธิภาพการผลิตไฟฟ้า หรือปริมาณพลังงานไฟฟ้าที่ผลิต และจ่ายไฟฟ้าเข้าระบบได้จริง รวมทั้งให้กำหนดอัตราผลตอบแทนที่เหมาะสม เนื่องจากในปัจจุบันโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนของ กฟผ. ได้รับเงินลงทุนบวกผลกำไรคืนในอัตราส่วนผลตอบแทนต่อเงินลงทุน (return on invested capital — ROIC) ตามที่ภาครัฐกำหนด ไม่ว่าจะผลิตไฟฟ้าได้หรือไม่ กฟผ. จะได้รับประกับผลตอบแทนโดยที่ไม่มีความเสี่ยงด้านเชื้อเพลิงใดๆ
4) ให้ กฟผ. แยกศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้า (system operator) หรือ “SO” ออกมาตั้งเป็นนิติบุคคลใหม่ที่มีความเป็นอิสระจากกิจการผลิตไฟฟ้า โดยศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้านี้จะทำหน้าที่สั่งการให้โรงไฟฟ้าเดินเครื่องผลิตและจ่ายไฟฟ้าเข้าระบบโครงข่ายของประเทศ ภายใต้หลักการประสิทธิภาพ ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าและดูแลความมั่นคงของระบบไฟฟ้า
การแยก SO ออกมาตั้งเป็นหน่วยงานงานอิสระครั้งนี้ กระทรวงพลังงานให้เหตุผลที่สวยงามว่า…
“เพื่อให้เกิดความโปร่งใส เป็นธรรม รองรับการบริหารจัดการระบบไฟฟ้าในอนาคตที่มีแนวโน้มซับซ้อนมากยิ่งขึ้นได้ และเป็นโครงสร้างสากลที่เป็นที่ยอมรับทั่วโลก รวมทั้งไม่ได้ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของระบบไฟฟ้าแต่อย่างใด”
ทั้งนี้ ที่ประชุม กพช. ได้มอบหมายให้ กกพ. กำกับดูแลการดำเนินการตามแนวทางดังกล่าว ตั้งแต่ข้อ 1 ถึงข้อ 4 ให้แล้วเสร็จภายใน 6 เดือน
ประเด็นสุดท้ายนี้ ทำให้คนใน กฟผ. ตั้งคำถามค้างคาใจว่า “ที่ผ่านมาศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าบริหารงานผิดพลาดอะไร ทำไมต้องเร่งแยกศูนย์ SO ออกกิจการระบบไฟฟ้าของ กฟผ. มาตั้งเป็นหน่วยงานอิสระ และเมื่อแยกออกมาแล้วจะมีความเป็นอิสระได้จริงตามนโยบายของรัฐบาลหรือไม่ เพราะในวันนี้มีตัวอย่างของ “ความอิสระ” ที่ชัดเจนในหลาย ๆ เรื่อง และเป็นที่ประจักษ์ว่ามี “บิ๊กพลังงาน” มีส่วนเกี่ยวข้อง สั่งการโดยมี “คนและเครือข่าย” แทรกอยู่ในหน่วยงานต่างๆ อย่างกรณีล่าสุด ผลการคัดเลือกผู้ประกอบการโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน ปรากฏว่ากลุ่มโรงไฟฟ้ารายเก่าๆ หน้าเดิมๆ ไม่กี่ราย คว้าสัมปทานขายไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนให้กับกฟผ.ไปในสัดส่วน 70% ของปริมาณไฟฟ้าที่รับซื้อทั้งหมด
“การสั่งการเร่งให้แยกศูนย์ SO ออกกิจการระบบไฟฟ้าของ กฟผ. ยิ่งทำให้คน กฟผ. อดคิดไม่ได้ว่า นโยบายที่ออกมาสวยหรู แท้ที่จริงแล้วเป็นเพียง “นโยบายกระดาษหรือไม่?”
เพราะนโยบายเขียนให้สวยๆ อย่างไรก็ได้ แต่การปฏิบัติจริง ลงมือทำจริง กลับตรงกันข้าม เพราะวันนี้มีคนของ “บิ๊กพลังงาน” นั่งเป็นกรรมการ เป็นผู้บริหาร แทรกซึมอยู่ทั้งหน่วยงานกำกับ หน่วยงานนโยบาย และสามารถสั่งการผู้บริหารในหน่วยงานนั้นๆได้ด้วย
ในภาวะปกติ การบริหารจัดการงานในศูนย์ SO คือบทบาทสำคัญในการบริหารความเสี่ยงในกรณีเกิดวิกฤติไฟฟ้า เป็นการมอนิเตอร์ทั้งระบบ หากมีกรณีฉุกเฉินสามารถกดปุ่มสั่งการให้โรงไฟฟ้าจ่ายไฟเข้าระบบ บริหารด้านอุปทานให้เพียงพอกับอุปสงค์ตามความต้องการของผู้ใช้ไฟฟ้า ดังนั้นการบริหารความเสี่ยงในภาวะวิกฤติ จำเป็นต้องใช้ผู้มีประสบการณ์หรือความเชี่ยวชาญพิเศษ อย่างเช่น เหตุการณ์ฟ้าฝ่าสายไฟแรงสูง จนโรงไฟฟ้า SPP จำนวน 23 โรงดีดตัวเองออกจากระบบไฟหายไป 3,300 เมกะวัตต์ ทำให้ไฟฟ้าดับไปครึ่งค่อนประเทศ ตามที่กล่าวข้างต้น
กรณีแบบนี้ต้องใช้ “เซียน” หรือมืออาชีพที่ประสบการณ์และความชำนาญพิเศษ มีความรู้ความเข้าใจการทำงานของระบบไฟฟ้าเป็นอย่างดี สามารถตัดสินใจสั่งการได้อย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะระหว่างที่ยังเร่งเครื่องเดินไฟเข้าไปเลี้ยงระบบไม่ทัน ก็ต้องตัดโหลดออกก่อน จากนั้นก็มาเริ่มสร้างบาลานซ์ หรือสร้างสมดุลขึ้นมาใหม่ ภายใต้กำลังการผลิตไฟฟ้าที่ กฟผ. เหลืออยู่ประมาณ 30%
ดังนั้น เรื่องของ SO จึงจำเป็นต้องใช้ “มืออาชีพ” ที่สั่งสมประสบการณ์ความชำนาญพิเศษมาบริหารความมั่นคงด้านพลังงานไฟฟ้า รองรับกรณีเกิดเหตุฉุกเฉิน ที่สำคัญ…ไม่ใช่ใครก็ทำได้ และการที่ศูนย์ SO อยู่ภายใต้กิจการระบบไฟฟ้าของ กฟผ. มีข้อดีเพราะโครงสร้าง กฟผ. มีหน่วยงานหลายฝ่ายครอบคลุมตั้งแต่กิจการผลิตจนถึงกิจการส่งไฟฟ้า เปรียบเสมือนโรงเรียนหลายโรงเรียนมาตั้งอยู่ภายใน กฟผ. พนักงานของ กฟผ. ถูกโยกย้ายหมุนเวียนเข้าไปทำงานกันในหน่วยงานต่าง ๆ จนมีความเข้าใจในเนื้องานของการไฟฟ้าทั้งระบบ
จากนั้นมีคัดเลือกบุคลกรที่มีประสบการณ์และความสามารถ เข้าไปทำงานในศูนย์ SO ซึ่งมันไม่ใช่แค่ทฤษฎี แต่ต้องเข้าใจถึงบริบทและความสัมพันธ์ต่างๆ ผสมผสานกัน
“จากนโยบายล่าสุดการแยกศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าออกมาตั้งเป็นหน่วยงานอิสระ ช่วงแรกก็ใช้วิธีการโอนย้ายพนักงานของ กฟผ. เข้าไปทำงานในศูนย์ SO แห่งใหม่ที่จัดตั้งขึ้น แต่ในอนาคตเมื่อคนรุ่นเก่าที่เกษียณ ถามว่าเราจะคัดเลือกเด็กรุ่นใหม่เหล่านี้มาจากไหน จะเป็นเด็กจบใหม่หรือมีประสบการณ์มาจากโรงไฟฟ้าเอกชน เคยผ่านการฝึกอบรมด้านนี้มาอย่างไร คุณอาจกดปุ่มสั่งการให้โรงไฟฟ้าเดินเครื่องจ่ายไฟเข้าระบบได้ แต่ความมั่นคงของระบบไฟฟ้าของประเทศ เราจะให้อยู่ในการดูแลของใคร นี่เป็นโจทย์ที่ต้องถามดังๆ” แหล่งข่าวในแวดวงพลังงานไฟฟ้ากล่าว
อย่างไรก็ตามประเด็นที่คนใน กฟผ. เป็นห่วงกันมาก คือ เรื่องความเป็นอิสระของศูนย์ควบคุมคุมระบบไฟฟ้า ที่ผ่านมา SO อยู่ภายใต้กิจการระบบไฟฟ้าของ กฟผ. การทำงานของศูนย์ SO เป็นอิสระ แม้กระทั่งโรงไฟฟ้าของ กฟผ. เอง ก็ไม่เคยได้รับสิทธิพิเศษใดๆ จากศูนย์ SO ทั้งนี้ เนื่องจากศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงาน 2550 ระเบียบและหลักเกณฑ์การสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าอย่างเคร่งครัด โดยมี กกพ. เป็นผู้กำกับและตรวจสอบความโปร่งใสอยู่ตลอดเวลา
ในการพิจารณาสั่งการให้โรงไฟฟ้าโรงไหนจ่ายไฟเข้าระบบ ตามหลักเกณฑ์ของศูนย์ SO ไม่ได้พิจารณาแค่โรงไฟฟ้าโรงไหนผลิตไฟฟ้าขายในราคาถูกที่สุดเพียงอย่างเดียว หรือที่เรียกว่า “merit order” ต้องคำนึงถึงข้อจำกัดของระบบไฟฟ้า และความจำเป็นที่จะต้องเดินเครื่องเพื่อรักษาความมั่นคงของระบบไฟฟ้าเป็นสำคัญ และถ้าหากไม่สั่งให้โรงไฟฟ้าบางแห่งเดินเครื่องผลิตไฟฟ้าแล้ว อาจเกิดปัญหาไฟฟ้าดับตามมาได้ กรณีอย่างนี้เรียกว่า “must run” เพราะบางพื้นที่มีความสามารถในการรองรับของสายส่งไฟฟ้าไม่เท่ากัน หรือโรงไฟฟ้าบางพื้นที่อยู่ระหว่างการซ่อมบำรุงสายส่ง ก็ต้องเลือกโรงไฟฟ้าอื่นที่อยู่ใกล้สายส่งมากที่สุด ถ้าไม่สั่งให้เดินเครื่องไฟก็ดับ เป็นต้น
ประเด็นนี้มีคำถามต่อว่าการพิจารณาเงื่อนไขของสัญญาซื้อขายไฟฟ้า หรือที่เรียกว่า “must take” เช่น สัญญา PPA ที่ทำไว้กับโรงไฟฟ้าบางประเภท หากศูนย์ SO ไม่สั่งให้เดินไฟ ก็ต้องจ่ายเงินค่าซื้อไฟฟ้า หรือค่าก๊าซธรรมชาติขั้นต่ำให้กับโรงไฟฟ้าเอกชนแบบกินเปล่าโดยที่ กฟผ. ไม่ได้รับพลังงานไฟฟ้า (EP) และสุดท้ายถึงจะไปพิจารณากันที่ merit order เปรียบเทียบระหว่างโรงไฟฟ้าของ กฟผ., IPP และ SPP เพื่อดูว่าโรงไฟฟ้าโรงไหนต้นทุนต่ำที่สุด ซึ่งที่ผ่านมา กฟผ. ไม่เคยมีปัญหาเรื่องเอื้อประโยชน์ให้กับโรงไฟฟ้าของตนเอง หรือโรงไฟฟ้าเอกชนรายหนึ่งรายใด เพราะศูนย์ SO ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย และหลักเกณฑ์การสั่งเดินเครื่องผลิตไฟฟ้าตามที่กล่าวข้างต้นอย่างเคร่งครัด และต้องทำรายงานข้อมูลทั้งหมดส่งให้ กกพ. ตรวจสอบอยู่ตลอดเวลา
ปมนี้เป็นปมที่หวั่นว่า หาก SO แยกออมาแล้ว จะมีการเลือกปฏิบัติ เอื้อประโยชน์ให้ใครหรือไม่?
“ถึงแม้ศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าจะอยู่ภายใต้ กฟผ. แต่ในอดีตที่ผ่านมาก็ไม่เคยมีปัญหาแต่ประการใด การบริหารจัดการระบบไฟฟ้าของประเทศ คำนึงถึงเสถียรภาพความมั่นคงของระบบไฟฟ้า และประโยชน์สูงสุดของประเทศเป็นหลักการสำคัญ ไม่มีการเลือกปฏิบัติต่อโรงไฟฟ้าเอกชนรายใดรายหนึ่ง รวมทั้งโรงไฟฟ้าของ กฟผ. ด้วย จนเป็นที่ยอมรับของสากลถึงเรื่องความเป็นกลางและความโปร่งใส”
คำถามดังๆว่าทำไมต้องมาเร่งแยกศูนย์ SO ออกมาเป็นอิสระกันตอนนี้ ทั้ง ๆ ที่มันไม่ได้มีปัญหา ปัญหาอื่นที่ยังไม่ได้แก้ไขมีมากมาย เช่น ปัญหาโครงสร้างกิจการไฟฟ้า กำลังไฟฟ้าสำรองของประเทศล้น รวมไปถึงค่าความพร้อมจ่าย (availability payment — AP) ที่สังคมตั้งคำถาม ศูนย์ SO จะสั่งให้โรงไฟฟ้าใดเดินเครื่องผลิตไฟฟ้าหรือไม่สั่ง ก็ต้องจ่ายค่า AP ตามสัญญา PPA
แต่ถ้าศูนย์ SO สั่งให้โรงไฟฟ้ารายใด (ซึ่งสามารถทำได้และที่หวั่น ๆ คือเลือกตามคำสั่ง “บิ๊กพลังงาน”) เดินเครื่องผลิตไฟฟ้า โรงไฟฟ้าแห่งนั้นก็จะได้รับค่าพลังงานไฟฟ้า (energy payment — EP) เพิ่มขึ้นมาอีก
ดังนั้น เรื่องความเป็นอิสระของศูนย์จึงเป็นประเด็นที่มีความสำคัญมาก หากตาชั่งไม่ตรง อาจจะทำให้เกิดประโยชน์กับใครก็ได้ เช่น โรงไฟฟ้าโรงนั้นทำไมได้เดินเครื่องผลิตไฟฟ้ามากกว่าโรงนี้ เป็นต้น ซึ่งการบริหารงานของศูนย์ SO ในช่วงที่ผ่านมา ก็ไม่พบว่ามีปัญหาใดๆ แล้วทำไมต้องมาเร่งแยกศูนย์ SO ออกไปเสี่ยงกับปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต นี่คือคำถามว่า ทำไม!!
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
