วิษณุ อรรถวานิช [email protected] มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
สุพริศร์ สุวรรณิก [email protected] สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
นาทีนี้ไม่ว่าคุณจะเป็นใคร อยู่พื้นที่ไหนของประเทศไทย คงไม่มีใครไม่รู้จักฝุ่น “PM2.5” หรือที่เรียกอย่างเป็นทางการว่า “ฝุ่นละอองขนาดเล็กมากไม่เกิน 2.5 ไมครอน” ล่าสุด แม้กาลเวลาจะล่วงเข้าเดือนเมษายนแล้ว แต่สถานการณ์ฝุ่นพิษก็ยังไม่มีท่าทีคลี่คลายลง สะท้อนจากค่าดัชนีคุณภาพอากาศที่ยังคงอยู่ในระดับอันตรายต่อสุขภาพในหลายภูมิภาคของประเทศ โดยเฉพาะภาคเหนือที่ตอนนี้สถานการณ์รุนแรงมาก
บทความนี้ตั้งใจวิเคราะห์สถานการณ์ฝุ่นพิษในประเทศไทย อันถือเป็นภัยใหญ่หลวงที่นับว่าประมาทนักหากมองข้าม โดยใช้หลักอริยสัจ 4 ทางพุทธศาสนา ซึ่งเป็นหลักการสำคัญที่สามารถประยุกต์ใช้ได้กับทุกเรื่อง โดยจะสำรวจการมีอยู่ของปัญหา (ทุกข์) วิเคราะห์ต้นเหตุ (สมุทัย) กำหนดจุดหมายหรือเส้นชัยของการแก้ปัญหา (นิโรธ) และค้นหาวิธีการหรือหลักปฏิบัติเพื่อนำไปสู่เส้นชัยนั้น (มรรค)
ทุกข์ : ฝุ่นพิษ
สถานการณ์ฝุ่นพิษ ในทางวิชาการคือ สถานการณ์ที่ระดับความเข้มข้นของฝุ่น PM2.5 เกินค่าแนะนำหรือค่ามาตรฐานที่กำหนด ในระดับสากลนิยมใช้ค่าแนะนำขององค์การอนามัยโลก (WHO) (5 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร/ปี; มคก./ลบ.ม./ปี)1 หรือค่ามาตรฐานของสำนักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมสหรัฐอเมริกา (USEPA) (9 มคก./ลบ.ม./ปี)2 ขณะที่ประเทศไทยเลือกใช้ค่ามาตรฐานที่ด้อยกว่าองค์การอนามัยโลกถึง 3 เท่า (15 มคก./ลบ.ม./ปี) นั่นแปลว่า คนไทยต้องมีปอดแข็งแรงกว่าคนประเทศอื่น ๆ 3 เท่า!
มลพิษทางอากาศซึ่งมีฝุ่นพิษรวมอยู่ด้วยถือเป็นมลพิษที่สร้างความเสียหายสูงสุดเมื่อเทียบกับมลพิษประเภทอื่น ๆ โดย 89% ของผู้เสียชีวิตก่อนวัยอันควรทั้งหมดนี้อยู่ในประเทศที่มีรายได้ต่ำและปานกลาง ขณะเดียวกัน ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้รวมถึงแปซิฟิกตะวันตก ซึ่งมีประเทศไทยรวมอยู่ด้วย มีจำนวนผู้เสียชีวิตก่อนวัยอันควรมากที่สุด3
ล่าสุด มีงานวิจัย4,5 ประเมินว่า มลพิษทางอากาศ โดยเฉพาะฝุ่น PM2.5 สร้างความเสียหายทางเศรษฐศาสตร์ต่อครัวเรือนไทยกันทุกจังหวัดถ้วนหน้า (ยกเว้นภูเก็ต) โดยพบว่าในปี 2562 ความเสียหายมีมูลค่าสูงถึง 2.173 ล้านล้านบาท และหากรวมทุกสารมลพิษ (PM10, CO, NOx, NO2) ความเสียหายจะมีมูลค่าสูงถึง 4.616 ล้านล้านบาท
เหตุแห่งทุกข์ : การเผา
สาเหตุหลักของฝุ่นพิษในทุกภูมิภาค6 มาจากการเผาไหม้เชื้อเพลิงในภาคยานยนต์และการขนส่ง การเผาในที่โล่งแจ้งในภาคป่าไม้และภาคเกษตร การเผาไหม้เชื้อเพลิงและกิจกรรมการผลิตจากโรงงานอุตสาหกรรม รวมถึงแหล่งกำเนิดอื่น เช่น การก่อสร้าง
จากสถิติพบว่า สัดส่วนรถบรรทุกและรถยนต์บรรทุกส่วนบุคคลเก่าอายุเกิน 20 ปีซึ่งปล่อยฝุ่นพิษออกมามาก ได้เพิ่มขึ้นจาก 13.9% ของปริมาณรถบรรทุกและรถยนต์บรรทุกส่วนบุคคลทั้งหมดในปี 2555 (878,915 คัน) เป็น 29.0% ของปริมาณรถบรรทุกและรถยนต์บรรทุกส่วนบุคคลทั้งหมดในปี 2566 (2,423,217 คัน) ขณะที่การเผาในที่โล่งแจ้งยังคงอยู่ในระดับสูง แม้ว่าจำนวนจุดความร้อน (hotspot) ที่รายงานโดย GISTDA จะลดลงจาก 134,975 จุด ในช่วง 1 ม.ค.–6 เม.ย. 2566 เหลือ 96,925 จุด ในช่วงเดียวกันของปี 2567 หรือลดลงราว 28% ส่วนข้อมูลการปล่อยฝุ่นพิษจากแหล่งกำเนิดสำคัญอย่างโรงงานอุตสาหกรรมยังสรุปได้ลำบากเพราะสาธารณชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้ยากมาก
ความดับทุกข์ : ฝุ่นพิษที่ไม่เกินค่ามาตรฐาน
หากเป้าหมายจะทำให้ประเทศไทยไร้ฝุ่นไปเลยก็คงจะดีสำหรับทุกคน แต่เป้าหมายในการแก้ปัญหาที่เป็นไปได้เพื่อให้เกิดประสิทธิผลอย่างเร่งด่วนในยามนี้ คือ สามารถทำให้สถานการณ์ฝุ่นพิษบรรเทาเบาบางลงจนระดับความเข้มข้นของฝุ่นกลับมาที่ค่ามาตรฐาน ซึ่งอย่างน้อยที่สุดคือ ค่ามาตรฐานขององค์กรอนามัยโลก (5 มคก./ลบ.ม./ปี) ซึ่งจะทำให้คุณภาพชีวิตของคนไทยดีขึ้นได้จริง (ไม่ต้องมีปอดที่แข็งแรงกว่าคนชาติอื่น ๆ ถึง 3 เท่า)
หนทางที่นำไปสู่การดับทุกข์ : แก้ไขที่การเผา
อ่านมาถึงตรงนี้แล้ว เชื่อว่า เรา ๆ ท่าน ๆ ก็เล็งเห็นปัญหาของสถานการณ์ฝุ่นพิษที่ด้อยค่าไม่ได้เลย และการจะไปให้ถึงเส้นชัย หรือ การทำให้ระดับความเข้มข้นของฝุ่นกลับมาที่ค่ามาตรฐานนั้น คือ การดับที่เหตุ ได้แก่ การกำจัดหรือลดการเผาไหม้เชื้อเพลิงในภาคยานยนต์และการขนส่ง การหยุดเผาในที่โล่งแจ้งในภาคป่าไม้และภาคเกษตร การหยุดเผาไหม้เชื้อเพลิงและกิจกรรมการผลิตจากโรงงานอุตสาหกรรม รวมถึงแหล่งกำเนิดอื่น เช่น การก่อสร้าง
อย่างไรก็ตาม หาใช่ว่าจะไม่มีใครล่วงรู้ถึงปัญหา สาเหตุและวิธีการแก้ไขเหล่านี้เลย เพราะสถานการณ์ฝุ่นพิษมีมายาวนานกว่าทศวรรษ (แม้คนไทยจะเริ่มตื่นตัวอย่างมีนัยสำคัญตั้งแต่ปี 2561 เป็นต้นมา) คำถามสำคัญจึงตามมาว่า แล้วเหตุใดจึงยังแก้ไขปัญหานี้ไม่ได้เสียที?
คำตอบสำคัญคือ ปัญหาฝุ่นพิษจัดเป็นผลกระทบภายนอก (externality) ที่การทำกิจกรรมของใครคนใดคนหนึ่งจะส่งผลต่อคนอื่น ๆ ตามมา ขณะที่อากาศสะอาดเป็นสินค้าสาธารณะ (public goods) ซึ่งทำให้เกิดปัญหาขึ้นในระบบเศรษฐกิจ คือ free rider เพราะเมื่อคนหนึ่งช่วยลดหรือขจัดแหล่งกำเนิดฝุ่นพิษแล้ว คนอื่นที่ไม่ช่วยลดฝุ่นพิษก็พลอยได้ประโยชน์ไปด้วย สุดท้ายเลยไม่มีใครอยากจะช่วยลดฝุ่นพิษ ด้วยปัญหานี้จึงไม่สามารถใช้กลไกตลาดในปัจจุบันจัดการกับปัญหาฝุ่นพิษได้โดยง่าย แต่จำเป็นต้องอาศัยอำนาจจากภาครัฐเพื่อควบคุมดูแลและเป็นแกนกลางในการวางโครงสร้างที่ถูกต้อง พร้อมด้วยความร่วมมือจากภาคเอกชนและภาคประชาสังคม
ถึงกระนั้นแล้ว แม้ภาครัฐไทยจะเข้ามาควบคุมดูแล แต่ก็ยังไม่สามารถช่วยทำให้ฝุ่นพิษลดลงได้ตามแผนที่วางไว้ สะท้อนให้เห็นปัญหาสำคัญหลายประการ ได้แก่
-
-มาตรการที่ใช้ในปัจจุบันต้องเร่งปรับปรุง ซึ่งปัจจุบันเน้นใช้การบังคับให้ปฏิบัติตาม ขณะที่มีการใช้มาตรการแรงจูงใจเชิงเศรษฐศาสตร์น้อยมาก
-งบประมาณที่ใช้แก้ปัญหาฝุ่นพิษมีน้อย ขาดความต่อเนื่อง และไม่ทันการณ์
-หลายนโยบายที่ใช้ในปัจจุบันมีความขัดแย้งกันเอง อาทิ นโยบายให้การช่วยเหลือเยียวยาเกษตรกรแบบให้เปล่าที่ไม่มีเงื่อนไขใดๆ เช่น การช่วยเหลือปัจจัยการผลิต การประกันราคาสินค้าเกษตร หรือการประกันรายได้เกษตรกร
-ไม่มีหน่วยงานที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดในการจัดการกับปัญหา ตอกย้ำการดูแลเรื่องมลพิษทางอากาศและกฎหมายที่เป็นแท่ง ๆ ไม่บูรณาการ ทำให้มาตรการต่าง ๆ ไม่สามารถบังคับใช้ได้จริงแม้จะมีแผนที่ดี
-ฝุ่นพิษข้ามพรมแดนจากประเทศเพื่อนบ้านของไทยก็หนักหนาเอาการ เมียนมานำโด่ง โดยมีจุดความร้อนระหว่าง 1 พ.ย. 2566–6 เม.ย. 2567 ถึงจำนวน 255,247 จุด เผาทั้งข้าวและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ อีกทั้งไทยเราก็นำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จากเมียนมาสูงเป็นอันดับ 1 เช่นกัน คิดเป็น 89% ของปริมาณนำเข้าทั้งหมดในปี 2566
หนทางที่นำไปสู่การดับทุกข์ (ที่แท้จริง) : แก้ที่ปัญหาเชิงโครงสร้าง
จากการวิเคราะห์ข้างต้นจะเห็นได้ว่า ปัญหาที่แท้จริงของฝุ่นพิษ คือ ปัญหาเชิงโครงสร้างที่หน่วยงานรับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาไม่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาด และมาตรการที่ใช้ขาดความยืดหยุ่นและไม่จูงใจให้ผู้มีส่วนร่วมก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย ดังนั้น หนทางที่ควรไปเพื่อการแก้ไขปัญหาอย่างยั่งยืนและไม่ต้องพบปัญหาฝุ่นพิษในทุกปีแบบนี้อีก มีดังต่อไปนี้
ท้ายสุด หนทางแห่งความดับทุกข์ทั้งหมดควรถูกนำมารวมไว้ในพระราชบัญญัติ (พรบ.) อากาศสะอาดฉบับแรกของประเทศไทย ซึ่งขณะนี้อยู่ในขั้นตอนรวม (ร่าง) พรบ. ทั้ง 7 ฉบับที่ภาคประชาชน รัฐบาล พรรคการเมืองต่าง ๆ เสนอ เพื่อให้คนไทยทุกคนได้สูดอากาศสะอาดและมีสุขภาพที่ดีกันถ้วนหน้า อันเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่คนไทยแต่ละคนพึงมี
หมายเหตุ :ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
อ้างอิง
1 World Health Organization (WHO). (2021). WHO global air quality guidelines: Particulate matter (PM2.5 and PM10),
ozone, nitrogen dioxide, sulfur dioxide and carbon monoxide.
2 USEPA. (2024). Final Reconsideration of the National Ambient Air Quality Standards for Particulate Matter (PM).
3 World Health Organization (WHO) (2022). Ambient (outdoor) air pollution.
4 Attavanich, W. (2019). ต้นทุนของสังคมไทยจากมลพิษทางอากาศและมาตรการรับมือ (aBRIDGEd No. 7/2019). Puey
Ungphakorn Institute for Economic Research.
5 Attavanich, W. (2021). Willingness to pay for air quality in Thailand: An analysis of multiple pollutants. Working
Paper No.15/2021. Department of Economics, Faculty of Economics, Kasetsart University.
6. ทั้งนี้ สาเหตุหลักมีความแตกต่างกันไปในแต่ละพื้นที่ เช่น ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑลมีการเผาไหม้เชื้อเพลิงในภาคยานยนต์และการขนส่งเป็นอันดับที่ 1 ส่วนเชียงใหม่มีการเผาในภาคป่าไม้เป็นอันดับที่ 1 ขณะที่บริเวณภาคกลางลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา มีการเผาในภาคเกษตรมาเป็นอันดับที่ 1
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
