รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อเดือนตุลาคม 2023 สหภาพยุโรป หรือ EU ได้เริ่มต้นการสอบสวนอย่างเป็นทางการ เรื่องการอุดหนุนทางอุตสาหกรรมต่อรถยนต์ EV ที่นำเข้ามาจากจีน การสอบสวนจะทำให้สามารถได้ระบุว่า ห่วงโซ่คุณค่าของรถยนต์ EV ผลิตในจีน ได้ประโยชน์จากการอุดหนุนจากรัฐบาล และการอุดหนุนนี้ เป็นเหตุทำให้เกิดความเสียหายต่อผู้ผลิตรถยนต์ EV ของยุโรปหรือไม่ ผลการสอบสวนจะทำให้ คณะกรรมาธิการยุโรป ออกมาตรการเก็บภาษีต่อต้านการอุดหนุน กับรถยนต์ EV ที่นำเข้าจากจีน
ความได้เปรียบจากการอุดหนุนของรัฐ
หนังสือชื่อ Subsidies to Chinese Industry เริ่มต้นด้วยการตั้งคำถามว่า ทำไมภายในเวลาไม่กี่ปี จีนสามารถพลิกผันตัวเอง จากประเทศผู้นำเข้า “สินค้าทุน” มาเป็นผู้ผลิตและส่งออกรายใหญ่ โดยปกติแล้ว ความได้เปรียบของสินค้าทุนนั้น ไม่ได้เกิดจากค่าแรงราคาถูกในการผลิต ในปี 2000 จีนส่งออกสินค้าที่ใช้แรงงานเข้มข้น (labor intensive) มีสัดส่วน 37% ของการส่งออกทั้งหมด มาถึงปี 2010 สัดส่วนเหลือ 14%
Subsidies to Chinese Industry ได้ศึกษาอุตสาหกรรม 5 อย่างของจีน คือ แผงโซลาเซลล์ เหล็กกล้า กระจก กระดาษ และชิ้นส่วนรถยนต์ ปรากฏว่า ค่าแรงมีสัดส่วน 2%-7% ของต้นทุนการผลิตทั้งหมดเท่านั้น ต้นทุนส่วนใหญ่เป็นเรื่องวัตถุดิบและพลังงาน การผลิตส่วนใหญ่ของจีน เป็นบริษัทขนาดเล็ก ที่ไม่ได้ประโยชน์จากการประหยัดต่อหน่วย (scale economies) เหมือนบริษัทขนาดใหญ่ แต่สินค้าทุนของจีนสามารถขายต่ำกว่าผู้ผลิตในสหรัฐฯและยุโรป 25%-30%
การอุดหนุนในรูปแบบต่างๆ
หนังสือ Subsidies to Chinese Industry กล่าวว่า บริษัทจีนสามารถทำได้ดังกล่าว เนื่องจากได้รับการอุดหนุน (subsidies) จากรัฐบาลส่วนกลางและมณฑล การอุดหนุนของรัฐบาลที่สำคัญประกอบด้วย (1) เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ หรือไม่มีดอกเบี้ย (2) การอุดหนุนด้านพลังงาน (3) อุดหนุนการจัดหาปัจจัยการผลิตและที่ดิน และ (4) อุดหนุนในการวิจัยพัฒนา และการจัดหาเทคโนโลยี
นับจากที่จีนเข้าเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก (WTO) ในปี 2001 การอุดหนุนจากรัฐทำให้แต่ละปี มีส่วนถึง 20% ของขยายกำลังการผลิตด้านอุตสาหกรรม รัฐบาลจีนยินดีที่จะให้เงินทุนอุดหนุนต่อการผลิตอุตสาหกรรมแม้จะไม่มีประสิทธิภาพ แต่เพื่อเป้าหมายการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และการทูต
การอุดหนุนมากมายจากรัฐ ทำให้เกิดการผลิตอุตสาหกรรมของจีนล้นตลาดโลก การส่งออกเพิ่มมากขึ้น สร้างแรงกดดันต่อราคาสินค้าโลก และทำให้ฐานการผลิตอุตสาหกรรมของประเทศอื่น ลดน้อยลง
การอุดหนุนของรัฐบาลจีนต่อสินค้าที่มีเทคโนโลยีก้าวหน้า และขายในราคาถูกกว่าบริษัทผู้ผลิตต่างประเทศ ช่วยเสริมความสามารถทางการค้าของจีน ปี 2009 จีนสามารถก้าวล้ำหน้าเยอรมัน ในฐานะประเทศส่งออกรายใหญ่สุดของโลก ปี 2010 จีนก้าวล้ำหน้าญี่ปุ่น กลายเป็นประเทศผู้ผลิตด้านอุตสาหกรรมรายใหญ่ที่สองของโลก ปี 2012 จีนล้ำหน้าสหรัฐฯ ในฐานะเป็นประเทศมีการค้าต่างประเทศรายใหญ่สุดของโลก เมื่อวัดจากการนำเข้าและส่งออก
การผลิตเหล็กกล้าคือตัวอย่างการเติบโตในการส่งออก “สินค้าทุน” ของจีน ปี 2000 จีนมีฐานะเป็นประเทศนำเข้าสุทธิ “เหล็กกล้า” การนำเข้าของจีนมีสัดส่วน 13% ของโลก กำลังการผลิตเหล็กกล้าของจีนมีสัดส่วน 16% ของโลก เมื่อมาถึงปี 2007 จีนกลายเป็นประเทศทั้งผู้ผลิต ผู้บริโภค และผู้ส่งออก เหล็กกล้ารายใหญ่สุดของโลก การอุดหนุนจากรัฐด้านพลังงานในช่วงปี 2000-2007 เป็นเงิน 27 พันล้านดอลลาร์ โรงงานผลิตเหล็กกล้าของจีนมีลักษณะกระจัดกระจาย ไม่ได้มีความได้เปรียบจากการผลิตปริมาณจำนวนมาก หรือมีเทคโนโลยีล้ำหน้า แต่เหล็กกล้าของจีนขายราคาต่ำกว่าของยุโรปและสหรัฐฯ 25%
หนังสือ Subsidies to Chinese Industry กล่าวว่า คนบางคนมองว่า การอุดหนุนอุตสาหกรรมการผลิตของจีน เป็นการช่วยผู้บริโภค เพราะทำให้สินค้ามีราคาต่ำ แต่จากการวิจัยทำให้ได้ข้อสรุปว่า เช่นเดียวกับธุรกิจผูกขาดอื่นๆ บริษัทจีนจะปรับราคาสินค้าตัวเองให้สูงขึ้น เมื่อการแข่งขันจากผู้ผลิตของประเทศอื่นถอนตัวออกไป
การอุดหนุนทางการเงินของจีน
บทความของ South China Morning Post (SCMP) เรื่อง China’s industrial subsidies กล่าวว่า หลายหน่วยงานของรัฐบาลจีนใช้การอุดหนุนทางอุตสาหกรรม เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ บริษัทจีนจำนวนมากที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ใช้ประโยชน์จากการอุดหนุนทางการเงินของรัฐบาล โดยระบุไว้ในเอกสารฐานะทางการเงิน
เงินทุนจากการอุดหนุนของรัฐบาล บริษัทต่างๆจะนำใช้ไปในเรื่อง การพัฒนาเทคโนโลยี การประหยัดพลังงาน การปกป้องสิ่งแวดล้อม การเพิ่มการส่งออก การสร้างตราสินค้า และการขยายกิจการ เป็นต้น
ในช่วงการสอบสวนเพื่อเรียกเก็บภาษีป้องกันการทุ่มตลาดของประเทศตะวันตก บริษัทต่างชาติจะเสนอความเห็นว่า เงินกู้ผ่อนปรนที่ธนาคารรัฐ ปล่อยให้กับรัฐวิสาหกิจของจีน การผ่อนปรนด้านภาษี ค่าไฟฟ้า และที่ดิน คือหลักฐานที่แสดงชัดเจนเรื่อง การให้การอุดหนุนทางอุตสาหกรรมของรัฐบาลจีน
SCMP ระบุว่า ไม่มีจำนวนตัวเงินเป็นทางการ ในเรื่องการอุดหนุนทางอุตสาหกรรมของจีน แต่จากคิดคำนวณของ SCMP มีบริษัทจดทะเบียนของจีนกว่า 3,000 บริษัท ที่ได้การอุดหนุนทางการเงินดังกล่าว จนถึงปี 2020 มีมูลค่ารวมกัน 22.6 พันล้านหยวน (3.5 พันล้านดอลลาร์)
การอุดหนุนอุตสาหกรรมของชาติอื่น
SCMP กล่าวว่า จีนไม่ใช่ประเทศเดียว ที่ให้การอุดหนุนทางการเงินแก่อุตสาหกรรม องค์การ Global Trade Alert (GTA) ที่ติดตามนโยบายประเทศต่างๆ ที่ส่งผลกระทบต่อการค้าโลก ได้รวบรวมสถิติการอุดหนุนอุตสาหกรรมของจีน สหภาพยุโรป และสหรัฐฯ นับจากปี 2008 เป็นต้นมา มีจำนวนถึง 18,137 รายการ ส่วนใหญ่เกิดขึ้นในกลุ่ม EU และสหรัฐฯ
รายงานปี 2021 ของ GTA กล่าวว่า “ข้ออ้างที่ว่า การอุดหนุนทางอุตสาหกรรม จะมีเฉพาะในประเทศ ที่ใช้โมเดลการพัฒนาเศรษฐกิจ ที่รัฐมีฐานะครอบงำ คือสิ่งที่ไม่เป็นความจริง การใช้มาตรการอุดหนุนก็เป็นลักษณะปกติทั่วไปของประเทศ ที่มีระบบเศรษฐกิจแบบกลไกตลาดเช่นเดียวกัน”
เดือนกุมภาพันธ์ 2022 สภาผู้แทนสหรัฐฯผ่านกฎหมายชื่อ America Compete Act 2022 อนุมัติเงิน 52 พันล้านดอลลาร์ ในการอุดหนุนทางการเงินแก่อุตสาหกรรมเซมิคอนดักค์เตอร์ 45 พันล้านดอลลาร์แก่การสร้างความแข็งแกร่งให้กับห่วงโซ่อุปทานของสินค้าที่สำคัญ และ 160 พันล้านดอลลาร์ สำหรับการวิจัยและนวัตกรรม
นโยบายอุดหนุนของจีนในอนาคต
การอุดหนุนต่ออุตสาหกรรมการผลิตของจีน ที่มีอย่างกว้างขวางและยาวนาน ส่วนหนึ่งเป็นมรดกตกทอดมาจากระบบเศรษฐกิจวางแผนของรัฐในอดีต จุดนี้เป็นเหตุผลหนึ่งที่ประเทศตะวันตก ไม่ยอมรับว่าจีนมีเศรษฐกิจแบบกลไกตลาด
ส่วนจีนมองว่า นโยบายอุดหนุนอุตสาหกรรมของจีน กลายเป็นประเด็นการเมือง เนื่องจากประเทศตะวันตกต้องการสกัดการพัฒนาของจีน ทางการจีนยกตัวอย่างเรื่องยุทธศาสตร์ “Made in China 2025” ที่มีเป้าหมายแบบเดียวกับนโยบาย Industry 4.0 ของเยอรมัน โดยจีนต้องการลดช่องว่างทางเทคโนโลยีกับตะวันตก แต่ยุทธศาสตร์นี้ต้องระงับไป เพราะถูกคัดค้านจากสหรัฐฯ และ EU
แต่เจ้าหน้าที่กระทรวงพาณิชย์ของจีนก็แถลง ว่าจีนได้ถอนมาตรการการอุดหนุนการผลิต ที่เป็นข้อห้ามขององค์การการค้าโลก (WTO) วิธีการให้การอุดหนุนทางอุตสาหกรรมในปัจจุบันของจีน จึงสอดคล้องกับระเบียบของ WTO
นอกจากนี้ จีนก็กล่าวว่า กำลังพิจารณาที่จะปฏิบัติต่อ “รัฐวิสาหกิจ” ด้วยหลักการที่เรียกว่า “ความเป็นกลางทางการแข่งขัน” (competitive neutrality) แนวคิดนี้นำเสนอโดยกลุ่ม OECD ที่ให้รัฐวิสาหกิจและบริษัทเอกชนแข่งขันกัน โดยที่ไม่มีฝ่ายใดมีความได้เปรียบจากการสนับสนุนของรัฐ
เอกสารประกอบ
How Chinese Subsidies Changed the World, April 25, 2013 , Harvard Business Review
Subsidies to Chinese Industry, Usha Haley and George Haley, Oxford University Press, 2013.
China’s industrial subsidies: what are they and why are they a source of tension wi the West? 20 February 2022, scmp.com
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
