รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ทางหลวง Karakoram Highway ได้ชื่อว่าเป็นเส้นทางอันตรายที่สุด ทางหลวงสายนี้ยาว 1,300 กม จากเมืองอิสลามาบัด นครหลวงของปากีสถาน ถึงเมืองคาชการ์ (Kashgar) ในเขตปกครองซินเกียง อุยกูร์ของจีน Karakoram Highway ถูกเรียกว่าสิ่งมหัศจรรย์ของโลกที่ 8 เพราะสภาพภูมิประเทศที่ยากลำบากในการก่อสร้าง บางช่วงของถนนสูงกว่าระดับน้ำทะเลถึง 4,700 เมตร สร้างครั้งแรกในปี 1959 และเดิมมีชื่อเรียกว่า “ถนนมิตรภาพจีน-ปากีสถาน”
ลงทุนด้าน “ฮาร์ดแวร์” การพัฒนา
หนังสือชื่อ Banking on Beijing (2022) เขียนไว้ว่า ทางหลวง Karakoram Highway คือโครงการช่วยเหลือต่างประเทศที่สำคัญโครงการแรกของจีน ทางหลวงสายนี้จึงสะท้อนบทบาทการให้เงินทุนพัฒนาของจีน จากอดีตจนถึงปัจจุบัน ปี 1966 จีนบริจาคเครื่องจักรและอุปกรณ์ก่อสร้าง ให้กับปากีสถานในการสร้างทางหลวง ในส่วนของปากีสถาน เวลา 40 ปีต่อมา จีนยังสนับสนุนการซ่อมแซมถนนสายนี้มาตลอด
แต่ปัจจุบัน Karakoram Highway เป็นเพียงหนึ่งในโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของจีนในปากีสถาน ที่เป็นส่วนหนึ่งของโครงการ “หนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง” (BRI) แต่ปากีสถานมีความสำคัญมากต่อ BRI จนมีโครงการเฉพาะที่เรียกว่า “ระเบียงเศรษฐกิจจีน-ปากีสถาน” (China-Pakistan Economic Corridor – CPEC) การปรับปรุง Karakoram Highway ให้กว้างมากขึ้น และลาดผิวถนนใหม่ ได้อาศัยเงินทุนจากจีนในรูปทั้งเงินช่วยเหลือและเงินกู้ ในระยะเวลา 60 ปี รัฐบาลจีนให้การสนับสนุนเงินประมาณ 2 พันล้านดอลลาร์ ทำให้ทางหลวงสายนี้ สามารถเป็นเส้นทางการค้าสำหรับรถบรรทุกสินค้าสมัยใหม่
บทบาทของจีนต่อ Karakoram Highway ช่วยสะท้อนหลายอย่างถึงบทบาทจีน ในเรื่องเงินทุนการพัฒนาต่างประเทศ
หนังสือ Banking on Beijing กล่าวว่า การเปลี่ยนฐานะของจีนในเรื่องเงินทุนเพื่อการพัฒนา จากเงินกู้ผ่อนปรน มาเป็นเงินกู้ทางพาณิชย์ มีความหมายต่อประเทศกำลังพัฒนา ทั้งในเรื่องของโอกาสและความเสี่ยง ในแง่โอกาส ประเทศกำลังพัฒนาสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุน ที่จะใช้การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ปัจจุบัน Karakoram Highway เป็นเพียงโครงการหนึ่งในระเบียงเศรษฐกิจจีน-ปากีสถาน โครงการอื่นเช่นเงินกู้ 6.4 พันล้านดอลลาร์ จาก China Eximbank สำหรับการก่อสร้างโรงงานไฟฟ้านิวเคลียร์นิวเคลียร์ 2 แห่งของปากีสถาน
ส่วนความเสี่ยงของประเทศกำลังพัฒนาก็คือ เงินกู้ต่างประเทศจำนวนมากจากจีน ทำให้ต้องรับมือกับความเสี่ยงหลายอย่าง เช่น หากเงินตราต่างประเทศใช้หมดไปกับการชำระหนี้สินต่างประเทศ จะทำให้สินค้านำเข้าเกิดการขาดแคลน หรือการส่งออกชะงักงัน ค่าเงินตกต่ำลง และการลงทุนจากต่างประเทศชะลอตัวลง เงินกู้จากจีนมากเกินไป อาจทำให้ผู้นำประเทศ มีความเสี่ยงทางการเมือง เหมือนกรณีของศรีลังกา
นโยบาย “ออกสู่ภายนอก” ปี 1999
Banking on Beijing กล่าวว่า ในศตวรรษที่ 20 เงินทุนช่วยเหลือการพัฒนาต่างประเทศของจีน มีจำนวนพอๆกับของประเทศเล็กๆอย่างเดนมาร์ก แต่ช่วง 20 ปีแรกของศตวรรษที่ 21 จีนได้เปลี่ยนฐานะตัวเองกลายมาเป็น “นายธนาคาร” โดยทุกอย่างเกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นในปี 1999 เมื่อรัฐบาลจีนใช้นโยบาย “ออกสู่ภายนอก” (Going Out Policy) โดยมอบหมาย “ธนาคารสนองนโยบาย” (policy bank) คือ China Eximbank และ China Development Bank ให้ช่วยธุรกิจจีน สามารถตั้งหลักในตลาดต่างประเทศ
นโยบาย “ออกสู่ภายนอก” ของจีนเกิดขึ้นมาเพราะปัญหาภายในประเทศที่ท้าทายจีนหลายอย่าง
ประการแรก จีนประสบปัญหาการผลิตทางอุตสาหกรรมที่ล้นเกิน เพราะรัฐวิสาหกิจด้านเหล็กกล้า ปูนซีเมนต์ กระจก อลูมิเนียมและไม้ มีหนี้สินมาก ขาดประสิทธิภาพ และขาดทุน รัฐบาลจีนมองว่าการผลิตล้นเกินในประเทศ จะเป็นอันตรายต่อแนวโน้มการเติบโตระยะยาว และยังเป็นปัจจัยทำให้เกิดความไม่สงบทางสังคม การลดอุปทานการผลิตในประเทศจึงต้องอาศัยความต้องการซื้อจากต่างประเทศ
ประการที่ 2 จีนประสบปัญหา “เงินตราต่างประเทศล้นเกิน” (foreign exchange oversupply) การได้เปรียบดุลการค้าในแต่ละปี ทำให้เงินทุนสำรองต่างประเทศเพิ่มขึ้นมาก ทำให้เกิดความเสี่ยงของเศรษฐกิจระดับมหภาค หากจีนปล่อยให้เงินสำรองนี้ เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจภายในประเทศ ก็จะเกิดปัญหาที่เรียกว่า Dutch Disease คืออุตสาหกรรมการผลิตลดลง การส่งออกแข่งขันได้น้อยลง เพราะค่าเงินในประเทศสูงขึ้น รัฐบาลจีนจึงมองหาแหล่งลงทุนที่สร้างผลตอบแทนในต่างประเทศ เพื่อเป็นสถานที่พักพิงเงินทุนสำรอง
ประการที่ 3 จีนเห็นว่าการรักษาการเติบโตในประเทศระดับสูง จำเป็นต้องแสวงหาแหล่งทรัพยากรธรรมชาติ ที่จีนมีไม่พอเพียง การจัดการปัญหาท้าทายเหล่านี้ รัฐบาลจีนจึงมอบหมาย “ธนาคารสนองนโยบาย” ให้สนับสนุนโครงการในต่างประเทศ ที่เน้นการผลิตทางอุตสาหกรรม โครงสร้างพื้นฐาน และทรัพยากรธรรมชาติ รวมทั้งอำนวยความสะดวกแก่บริษัทของจีน ที่เข้าร่วมโครงการเหล่านี้
ก่อนจะเข้าสู่ศตวรรษที่ 21 เงินทุนการพัฒนาของจีน มักออกมาในรูปเงินให้เปล่าสกุลเงินหยวน และเงินกู้ปลอดดอกเบี้ย การใช้การช่วยเหลือแบบเอื้ออาทร มาสร้างความสัมพันธ์ทางการทูต เช่น การสร้างศูนย์รัฐสภา สนามกีฬา หรือศูนย์วัฒนธรรม เป็นต้น
แต่เมื่อย่างสู่ศตวรรษที่ 21 จีนเปลี่ยนบทบาทมาเป็นนายธนาคารระหว่างประเทศ เมื่อมองเห็นว่า บทบาทใหม่เรื่องเงินทุนการพัฒนา จะช่วยแก้ปัญหา 3 อย่าง คือการผลิตทางอุตสาหกรรมที่ล้นเกิน การมีเงินทุนสำรองต่างประเทศมากเกินไป และการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่จำกัด อันจะสร้างปัญหาต่อการเติบโตระยะยาว
ส่วน “ธนาคารสนองนโยบาย” ของจีน ก็มีการเปลี่ยนแปลงบทบาท 3 ด้าน คือ ปล่อยกู้เป็นเงินตราต่างประเทศ ในอัตราดอกเบี้ยใกล้เคียงกับอัตราตลาด กำหนดให้ผู้กู้จากต่างประเทศ ต้องใช้วัตถุดิบของโครงการที่ผลิตจากจีน เช่น ปูนซีเมนต์ หรือเหล็กกล้า และทำให้ประเทศที่กู้เงินสามารถชำระหนี้ จากรายได้การขายสินค้าโภคภัณฑ์ให้กับจีน
Banking on Beijing ให้ความเห็นว่า นักการเมือง และสื่อมวลชนในประเทศตะวันตก ไม่ได้แยกว่าอะไรคือโครงการที่มาจากความช่วยเหลือให้เปล่าของจีน อะไรคือโครงการที่มาจากเงินกู้ดอกเบี้ยตามกลไกตลาดของจีน นักวิจารณ์มองจีนว่าเป็นตัวแสดงที่สร้างความเสียหาย ใช้นโยบายเอื้ออาทรมา ซื้อเสียงสนับสนุนจากประเทศเผด็จการ
ส่วนประเทศกำลังพัฒนามองจีนว่า เป็นผู้ปล่อยเงินกู้ที่มีความยืดหยุ่น สนองความต้องการประเทศลูกหนี้ และพร้อมปล่อยกู้แก่โครงการ ที่มีผลกระทบสูงทางเศรษฐกิจ หากไม่มีการแยกแยะระหว่างอะไรคือความช่วยเหลือของจีน กับอะไรคือการให้กู้เงินของจีน ก็จะสับสนถึงวัตถุประสงค์ของจีน ในเรื่องเงินทุนเพื่อพัฒนาระหว่างประเทศ
เอกสารประกอบ
Banking on Beijing, Axel Dreher and Others, Cambridge University Press, 2022.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
