รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ประเทศตะวันตกที่มั่งคั่ง ถูกเรียกว่าเป็นประเทศ “หลังยุคอุตสาหกรรม” (post-industrial) เช่น อเมริกา ฝรั่งเศส สวิตเซอร์แลนด์ รวมทั้งญี่ปุ่น เพราะประเทศเหล่านี้ได้พัฒนามาถึงจุด ที่ประชาชนส่วนใหญ่ทำงานในภาคบริการ มากกว่าในภาคการผลิตอุตสาหกรรม ส่วนความเข้าใจของคนทั่วไปต่อการผลิตภาคอุตสาหกรรมดั่งเดิม คือการย้ายฐานการผลิตไปต่างประเทศ ที่มีค่าแรงถูก เช่น บังคลาเทศ จีน และเวียดนาม เป็นต้น
การอพยพของโรงงานประกอบการผลิตด้านอุตสาหกรรม ไปยังประเทศยากจน กลายเป็นปัจจัยสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศเหล่านี้ มีบทบาทสำคัญต่อการขจัด “ความยากจนที่รุนแรง” (extreme poverty) ที่ธนาคารโลกกำหนดเป็นหลักเกณฑ์คือ การมีรายได้ต่อวันน้อยกว่า 1.9 ดอลลาร์ (66.5 บาท) คนที่ตกอยู่ในสภาพความยากจนที่รุนแรง จะขาดการเข้าถึงน้ำประปา การมีอาหารไม่เพียงพอ และเข้าไม่ถึงสาธารณสุขพื้นฐาน ทุกวันนี้ ความยากจนที่รุนแรงลดลงทั่วโลก นับจากปี 1980 จีนสามารถลดคนยากจนดังกล่าว ได้มากกว่า 800 ล้านคน
การลดลงของความยากจนที่รุนแรงของโลก แยกไม่ออกจากระบบการค้าเสรีของโลก เมื่อประเทศกำลังพัฒนาสามารถส่งออกสินค้าราคาถูก ไปขายยังประเทศที่ร่ำรวยกว่า หรือสามารถดึงการลงทุนจากต่างประเทศ มาลงทุนภาคเศรษฐกิจแท้จริง การเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา จะพุ่งสูงขึ้น
สิ่งนี้มีความหมายความว่า การมีงานทำมากขึ้น บริการของรัฐดีขึ้น และความยากจนลดน้อยลง การค้าเสรีนับจากสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา จึงเป็นเครื่องจักรกลเศรษฐกิจสำคัญที่สุด ที่สามารถดึงคนหลายร้อยล้านคน ให้หลุดออกมาจากความยากจน การค้าเสรีจึงประสบความสำเร็จ มากกว่าโครงการช่วยเหลือใดๆ
นัยยะสำคัญจากการลดภาคอุตสาหกรรม
แต่ประเทศกำลังพัฒนากำลังเผชิญกับความเสี่ยงในสิ่งที่ Dani Rodrik นักเศรษฐศาสตร์ จากฮาร์วาร์ด เรียกว่า “การลดการผลิตภาคอุตสาหกรรม โดยที่ยังเป็นประเทศรายได้ต่ำหรือปานกลาง” (premature deindustrialization) นับจากทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา ประเทศกำลังพัฒนาประสบปัญหา สัดส่วนการจ้างงานและการสร้างมูลค่าเศรษฐกิจ ที่ลดลงจากภาคอุตสาหกรรม
Dani Rodrik กล่าวว่า ประเทศร่ำรวยเคยวิตกกังวลเรื่องการผลิตภาคอุตสาหกรรมที่มีสัดส่วนลดลง เมื่อเทียบกับเศรษฐกิจโดยรวม การลดความสำคัญของภาคอุตสาหกรรมหมายถึงการสูญเสียการจ้างงานที่ดี ความเหลื่อมล้ำเพิ่มมากขึ้น และทำให้ความสามารถด้านการสร้างนวัตกรรมการผลิต ลดลงไปด้วย
สำหรับประเทศด้อยพัฒนา การพัฒนาเศรษฐกิจเป็นเหตุทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไป ประเทศที่สามารถหลุดออกจากความยากจน และมั่งคั่งมากขึ้น คือประเทศที่เศรษฐกิจสามารถกระจายออกจากภาคเศรษฐกิจการเกษตรแบบดั้งเดิม แรงงานและทรัพยากรหันเหเข้าสู่เศรษฐกิจสมัยใหม่ ทำให้ผลิตภาพโดยรวมและรายได้เพิ่มมากขึ้น ความรวดเร็วของการเปลี่ยนโครงสร้างดังกล่าว คือตัววัดความสำเร็จในการพัฒนาของแต่ละประเทศ
Dani Rodrik อธิบายว่า นับจากปี 1990 เป็นต้นมา ประเทศกำลังพัฒนาแทบทุกประเทศบูรณาการเข้ากับเศรษฐกิจโลก ภาษีศุลกากรสินค้าอุตสาหกรรมลดลง การลงทุนต่างประเทศสูงเป็นประวัติการ โลกาภิวัตน์ทำให้มีการถ่ายโอนเทคโนโลยี และการผลิตที่มีประสิทธิภาพ จีนและเอเชียตะวันออก คือตัวอย่างความสำเร็จของการเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ สร้างโอกาสการจ้างงานที่มีประสิทธิภาพสูง
แต่ลาตินอเมริกาและแอฟริกาไม่ประสบความสำเร็จในการเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ ที่มาจากการพัฒนาเศรษฐกิจ แรงงานย้ายไปในทิศทางที่ผิด จากภาคการผลิตที่มีเคยผลิตภาพสูง ไปสู่ภาคการผลิตที่มีผลิตภาพต่ำ โดยเฉพาะเศรษฐกิจภาคบริการนอกระบบที่ไม่เป็นทางการ
ดังนั้น สำหรับประเทศกำลังพัฒนา การลดการผลิตด้านอุตสาหกรรม โดยที่ยังเป็นประเทศรายได้ต่ำหรือปานกลาง สร้างผลกระทบอย่างมากในทางเศรษฐกิจ โดยผลกระทบมี 2 ความหมาย (1) ศักยภาพการเติบโตของเศรษฐกิจ จะลดลง และ (2) ความเป็นไปได้ที่น้อยลง ในอันที่จะยกระดับรายได้ไล่ตามประเทศพัฒนาแล้ว การลดการผลิตภาคอุตสาหกรรมจึงเป็นการปิดโอกาสของการเติบโตที่รวดเร็ว แบบเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นในอดีต
นัยยะต่อ “กับดักรายได้ปานกลาง”
บทความชื่อ Premature deindustrialization and growth slowdowns in middle-income countries (2022) กล่าวถึง การลดการผลิตด้านอุตสาหกรรม โดยที่ยังเป็นประเทศรายได้ต่ำ คือการปรับเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา ไปในทิศทางที่ผิด มีผลทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจชะลอตัวลง
การพัฒนาเศรษฐกิจคือกระบวนเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจในทุกภาคส่วน เช่น การเกษตร อุตสาหกรรม และบริการ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างนี้จะเป็นตัวกระตุ้นให้เศรษฐกิจเติบโต หากแรงงานย้ายจากภาคการผลิตที่ผลิตภาพต่ำ เช่น ภาคเกษตร ไปสู่ภาคการผลิตที่มีผลิตภาพสูง คือภาคอุตสาหกรรม
ขณะเดียวกัน ภาคอุตสาหกรรมที่มีผลิตภาพสูง จะต้องมีความสามารถในการดูดซับแรงงาน จึงเป็นปัจจัยสำคัญ ที่จะทำให้เศรษฐกิจเติบโต ดังนั้น แนวโน้มการผลิตภาคอุตสาหกรรมของประเทศกำลังพัฒนา ที่มีสัดส่วนลดลง ที่ Dani Rodrik เรียกว่า premature deindustrialization จึงเป็นการสกัดกั้นช่องทางการเติบโตของเศรษฐกิจ
กรณีความเสี่ยงของไทย
ในบทความชื่อ Premature Deindustrialization Risk: The Case of Thailand (2022) Hiroyuki Taguchi จาก Saitama University ของญี่ปุ่น เขียนถึงกรณีความเสี่ยงของประเทศไทย จากการลดผลิตด้านอุตสาหกรรม โดยเฉพาะความเสี่ยงที่เกิดขึ้นในภาคเหนือและตะวันออกเฉียงเหนือ ภูมิภาคที่เศรษฐกิจล้าหลัง
สาเหตุเนื่องจากนโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรม ที่ไม่เสมอภาคกัน การแก้ปัญหาการผลิตด้านอุตสาหกรรม ที่ลดลงในภูมิภาคที่เศรษฐกิจล้าหลัง จะช่วยทำให้การพัฒนาของไทยมีลักษณะ “การเติบโตครอบคลุมถ้วนหน้า” (inclusive growth) ซึ่งเป็นเป้าหมายหนึ่งของการพัฒนาที่ยั่งยืนของสหประชาชาติ
ไทยเป็นประเทศกำลังพัฒนา ที่พยายามเอาชนะกับดักรายได้ปานกลาง รายได้ต่อคนของไทยสูงกว่าอัตราเฉลี่ยของประเทศในเอเชีย-แปซิฟิก (ยกเว้นประเทศรายได้สูง) โครงสร้างเศรษฐกิจเปลี่ยนจากการเกษตรมาเป็นอุตสาหกรรม สัดส่วนการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมการผลิตจาก 1.2% ของการส่งออกทั้งหมดในปี 1960 มาเป็น 77.8% ในปี 1995
เศรษฐกิจไทยเติบโตสูงจนถึงปลายทศวรรษ 1990 โดยช่วงเศรษฐกิจรุ่งเรืองขยายตัวมากกว่า 7% แม้ในช่วงเศรษฐกิจถดถอยในปี 1999-2005 เศรษฐกิจไทยก็เติบโตเฉลี่ย 5% ในปี 1995 รายได้ต่อคนของไทยอยู่ที่ 85,900 บาท ปี 2019 เพิ่มเป็น 157,700 บาท ปี 2013 ไทยเริ่มประสบปัญหาการเติบโตที่ชะลอตัวลง จนถึงปี 2020 เศรษฐกิจเติบโตน้อยกว่าอัตราเฉลี่ยของประเทศเอเชีย-แปซิฟิก (ยกเว้นประเทศรายได้สูง)
การเติบโตของไทยอาศัยการพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก แต่นโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรม ยังไม่ครอบคลุมพื้นที่ชนบท เพราะให้ความสำคัญกับพื้นที่กรุงเทพฯ ปี 1987 ไทยเปลี่ยนนโยบายโดยการส่งเสริมการกระจายอุตสาหกรรมสู่ภูมิภาค แต่ก็จำกัดอยู่ในภาคกลางและตะวันออกเฉียงเหนือ ส่วนภูมิภาคที่รัฐบาลไม่ได้ให้ความสำคัญด้านการพัฒนาอุตสาหกรรม การเติบโตชะลอตัวลดลง เกิดความเหลื่อมล้ำของรายได้ และการเกษตรยังเป็นภาคเศรษฐกิจนำ
การเปลี่ยนแปลงสู่โครงสร้างภาคอุตสาหกรรม มีความแตกต่างกันระหว่างภูมิภาค คือระหว่างภาคกลางและภาคตะวันออก กับภาคอื่นๆของประเทศ ภาคกลางและตะวันออกมีสัดส่วนภาคอุตสาหกรรมในระดับสูง กรุงเทพฯและปริมณฑลเข้าสู่การพัฒนาเต็มที่
เมื่อภาคบริการมีสัดส่วนสูงสุด ส่วนภาคอื่นที่เหลือของประเทศ การผลิตภาคอุตสาหกรรมมีระดับต่ำ สะท้อนถึงการดำรงอยู่ของปัญหาความเสี่ยงจาก “การลดการผลิตภาคอุตสาหกรรม โดยที่ยังมีรายได้ต่ำ”
บทความ Premature Deindustrialization Risk: The Case of Thailand กล่างสรุปว่า ความเสี่ยงของภูมิภาคที่ล้าหลังของไทย จากการลดการผลิตด้านอุตสาหกรรม เกิดจากแรงกดดันของโลกาภิวัตน์ โดยเฉพาะการที่จีนเข้าเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก (WTO) และ นโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมของรัฐบาล ที่ไม่ครอบคลุมทุกภาค ความล้าหลังด้านอุตสาหกรรมของภาคเหนือ ตะวันออกเฉียงเหนือ และภาคใต้ แสดงให้เห็นว่า ภูมิภาคเหล่านี้มีความเสี่ยงจากการลดการผลิตภาคอุตสาหกรรม ทั้งๆที่ยังไม่ถึงเวลา
รัฐบาลไทยจะต้องให้ความสำคัญต่อการพัฒนาภูมิภาค ทั้งด้านโครงสร้างพื้นฐานและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ เพื่อที่ภูมิภาคล้าหลังจะสามารถสร้างความได้เปรียบในการแข่งขัน ในภาคการประกอบการผลิตและอุตสาหกรรม
เอกสารประกอบ
Premature deindustrialization: the new threat to global economic development, vox.com
Premature deindustrialization in the developing world, Dani Rodrik, 12 February 2015, cepr.org
Premature deindustrialization and growth slowdowns in middle-income countries, Structural Change and Economic Dynamics, Volume 62, September 2022.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
