รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
รายงานการคาดการณ์ล่าสุดของ IMF กล่าวว่า เศรษฐกิจโลกปี 2024 กำลังมุ่งไปสู่สภาพที่ทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “soft landing” คือสถานการณ์ที่อาจไม่มีการเติบโต แต่ก็ไม่ติดลบ ก่อนหน้านี้ มีความกังวลกันว่า เศรษฐกิจโลกจะถดถอย เพราะเผชิญปัญหาหลายอย่างพร้อมกันเช่น การแพร่ระบาดของโควิด-19 อัตราเงินเฟ้อที่สูง การเกิดสงครามที่ยืดเยื้อ และอัตราดอกเบี้ยสูงขึ้นระยะ 4 ปีที่ผ่านมา
ในบทความชื่อ Inclusive Development: Escaping the Middle-Income Trap, ในหนังสือ Innovation and Inclusion in Latin America, Alejandro Foxley ผู้เชี่ยวชาญเศรษฐกิจลาตินอเมริกา เขียนถึงยุทธศาสตร์ที่จะหลีกเลี่ยง “กับดักรายได้ปานกลาง” ไว้ว่า ประเทศในลาตินอเมริกาเผชิญความเสี่ยงแบบเดิมๆ คือทำอย่างไรจะรักษาการเติบโตเศรษฐกิจในอัตราที่สูง ขณะที่เศรษฐกิจโลกอ่อนตัวลง และราคาสินค้าโภคภัณฑ์ตกต่ำ ขณะเดียวกัน ก็ให้ความสำคัญต่อสวัสดิการสังคมแก่คนกลุ่มต่างๆ ในฐานะเงื่อนไขที่จำเป็นต่อความยั่งยืนในระยะยาวของกระบวนการพัฒนา
คุณลักษณะ 3 อย่างของ “กับดัก”
บทความ Inclusive Development กล่าวถึงยุทธศาสตร์ที่ประเทศลาตินอเมริกา จะหลีกเลี่ยง “กับดักรายได้ปานกลาง” ไว้ว่า คำว่า “กับดักรายได้ปานกลาง” มีคุณลักษณะ 3 อย่างที่เกี่ยวพันกัน
คุณลักษณะดังกล่าวประกอบด้วย (1) การเติบโตของเศรษฐกิจที่ลดน้อยลง เนื่องจากไม่สามารถสร้างความสามารถทางการแข่งขัน และการเพิ่มผลิตภาพ (productivity) ได้อย่างต่อเนื่อง (2) ความเหลื่อมล้ำที่รุนแรง และการขาดสวัสดิการคุ้มครองทางสังคม (3) คุณภาพสถาบันสังคม ที่ไม่สามารถสร้างเสถียรภาพ ความโปร่งใส และการมีธรรมาภิบาล
ประเทศที่ครั้งหนึ่งอยู่ในกลุ่มประเทศรายได้ปานกลาง สามารถหลีกเลี่ยงกับดักรายได้ปานกลาง และกลายเป็นประเทศพัฒนาแล้ว เช่น เอเชียตะวันออก ไอร์แลนด์ ฟินแลนด์ นิวซีแลนด์ และออสเตรเลีย ล้วนประสบความสำเร็จในการพัฒนา เพราะมีความก้าวหน้าอย่างสำคัญ ในด้านการสร้างผลิตภาพและนวัตกรรม การบูรณาการการผลิตกับภูมิภาค การมีสวัสดิการสังคม ที่ครอบคลุมถ้วนหน้า และการสร้างสถาบันสังคมที่มีคุณภาพ
ผลิตภาพกับนวัตกรรม
บทความ Inclusive Development กล่าวถึงความสามารถในการแข่งขันว่า คือปัจจัยสำคัญที่จะรักษาการเติบโตทางเศรษฐกิจ อย่างต่อเนื่องของประเทศกำลังพัฒนา โดยเฉพาะลาตินอเมริกา ในอนาคตความต้องการจากตลาดสหรัฐฯและยุโรปจะลดน้อยลง หมายความว่า ประเทศกำลังพัฒนาจะขาด “แรงส่ง” (tailwind) ที่ช่วยขับเคลื่อนไปข้างหน้า ประเทศอย่างลาตินอเมริกาจึงต้องอาศัยปัจจัยภายในมากขึ้น ในด้านเงินออมภายในประเทศ การลงทุน การเพิ่มผลิตภาพ และการเข้าถึงตลาดใหม่
การเพิ่มผลิตภาพต้องดำเนินไปพร้อมกัน ทั้งในระดับวงกว้างและในระดับย่อย ระดับวงกว้าง เช่น การลงทุนเพื่อปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน การพัฒนาฝีมือแรงงาน และการสร้างนวัตกรรม ส่วนระดับย่อย ปัญหาสำคัญคือการเพิ่มผลิตภาพของอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) ที่มีช่องว่างด้านผลิตภาพอย่างมาก กับบริษัทขนาดใหญ่
สถาบันการเงินมีบทบาทสำคัญต่อการพัฒนาผลิตภาพของ SME เช่น เงินกู้ระยะยาว เพื่อให้ SME สามารถบูรณาการกับระบบการผลิตแบบห่วงโซ่อุปทาน โดยเฉพาะห่วงโซ่อุปทานที่เกี่ยวข้องกับการส่งออก
ลาตินอเมริกาสามารถเรียนรู้ความสำเร็จจากเอเชียตะวันออก ในการเพิ่มผลิตภาพทางเศรษฐกิจ ในสาขาใดสาขาหนึ่ง ประเทศที่ประสบความสำเร็จด้านนวัตกรรม เช่น สิงคโปร์ ล้วนมาจากความร่วมมือระหว่าง บริษัท ศูนย์วิจัย และองค์กรรัฐ ที่มีหน้าที่ส่งเสริมในเรื่องนี้ สหรัฐฯเกิดการก้าวกระโดดทางเทคโนโลยี ก็มาจากบทบาทสำคัญของสถาบันรัฐ เช่น National Science Foundation, National Institutes of Health และ Defense Advanced Research Project Agency ของกระทรวงกลาโหม เป็นต้น
เอเชียตะวันออกยังให้แบบอย่างเรื่อง การดึงการลงทุนต่างประเทศในด้านเทคโนโลยี โดยการใช้วิธีการลงทุนของรัฐ เข้าสมทบกับการลงทุนจากบริษัทต่างประเทศ เกาหลีใต้ สิงคโปร์ อิสราเอล และเวียดนาม ล้วนใช้นโยบายดังกล่าว ปี 2003 สิงคโปร์ตั้ง “สภาวิจัยไบโอเมดิคัล” (Biomedical Research Council) ทำให้เกิดบริษัทเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าหลายสิบแห่ง ส่วนเวียดนามใช้นโยบายยกเว้นภาษี 4 ปี และตามด้วยการลดภาษี 50% เพื่อดึงการลงทุนจาก Intel มูลค่า 10 พันล้านดอลลาร์
ประเทศในยุโรปก็เป็นแบบอย่างในเรื่องการส่งเสริมผลิตภาพของ SME เดนมาร์กมีโครงการเรียกว่า “เงินสนับสนุนเพื่อการสร้างเครือข่าย” (Grant for Network Creation) รัฐบาลสนับสนุนทางการเงิน หากมี SME 3 แห่งร่วมมือกันในห่วงโซ่อุปทาน ช่วยทำให้ SME มีการผลิตในปริมาณมากขึ้น
สิงคโปร์ยังเป็นตัวอย่างการนำเงิน “กองทุนความมั่งคั่งของรัฐ” (sovereign wealth fund) มาเป็นเงินทุนทางยุทธศาสตร์ ดึงบริษัทข้ามชาติที่เป็นผู้นำด้านเทคโนโลยีต่างๆ เช่น ไบโอเมดิคัล โทรคมนาคม พลังงาน และการบำบัดน้ำ 6 ใน 10 บริษัทข้ามชาติตั้งขึ้นในสิงคโปร์ ได้รับเงินสมทบสนับสนุนจากกองทุนความมั่งคั่งนี้
การบูรณาการเศรษฐกิจกับภูมิภาค
บทความ Inclusive Development วิเคราะห์ว่า การเติบโตของผลิตภาพและนวัตกรรมทางเทคโนโลยี จะได้แรงกระตุ้นจากการบูรณาการทางเศรษฐกิจของภูมิภาค ที่ลึกมากขึ้น โดยเฉพาะมาจากระดับล่างขึ้นมา คือโครงสร้างการผลิตที่บูรณาการเข้าด้วยกัน เพื่อแข่งขันในตลาดโลก
ตัวอย่างความสำเร็จในด้านนี้ คืออุตสาหกรรมการผลิตเอเชียตะวันออก ที่รวมตัวกับระบบการผลิตของญี่ปุ่นในทศวรรษ 1980 การบูรณาการห่วงโซ่อุปทานที่เชื่อมโยงบริษัทในเอเชียตะวันออกกับญี่ปุ่น ที่ญี่ปุ่นมีบทบาทสำคัญในให้บริษัท SME ในเอเชีย รับช่วงการผลิตบางส่วน รวมทั้งการย้ายการผลิตอุตสาหกรรมเบามาออกจากญี่ปุ่น
การที่จีนพุ่งขึ้นมาเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ และเป็นประเทศคู่ค้าสำคัญของประเทศกำลังพัฒนา สิ่งนี้จะมีนัยยะสำคัญต่อการพัฒนาอุตสาหกรรม จีนจะสามารถมีบทบาททางเศรษฐกิจให้แก่ประเทศกำลังพัฒนา แบบเดียวกับที่ญี่ปุ่นเคยมีบทบาทส่งเสริม “การบูรณาการห่วงโซ่อุปทาน” ในเอเชียตะวันออกมาแล้วได้หรือไม่
ประกันสังคมครอบคลุมถ้วนหน้า
บทความ Inclusive Development กล่าวว่า นโยบายประกันสังคมไม่สามารถแยกออกมาจาก ปัญหาการรักษาการเติบโตเศรษฐกิจระดับสูงให้เกิดขึ้นต่อเนื่องยาวนาน ปัญหาประเทศกำลังพัฒนาที่การเติบโตลดลง เพราะเรื่องผลิตภาพที่เพิ่มต่ำ ความสำเร็จของเกาหลีใต้ที่กลายเป็นประเทศพัฒนาแล้ว มาจากปัจจัยสำคัญที่สุดคือการเพิ่มผลิตภาพ
ดังนั้น นโยบายประกันสังคมที่เหมาะสม จะมีส่วนช่วยเพิ่มผลิตภาพทางเศรษฐกิจ เพิ่มศักยภาพการเติบโตที่มากขึ้น และทำให้ความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นของสังคมโดยรวม นโยบายประกันสังคมที่สำคัญคือ (1) ลดความยากจนอย่างต่อเนื่อง และ (2) ตอบสนองความต้องการของกลุ่มคนชั้นกลาง ที่เพิ่มมากขึ้นในเรื่องการบริการของรัฐ
บทความ Inclusive Development หยิบยกเอาปัญหาจุดอ่อนคนชั้นกลาง ที่สถานการณ์อาจเลวร้ายลงไปอีก จากปัญหาที่เรียกว่า “ตลาดสวัสดิการเอกชน” (private welfare market) การปฏิรูปเศรษฐกิจที่ผ่านมา ทำให้มีการแปรรูปบริการสังคมให้เอกชน เช่นการศึกษา สาธารณสุข การขนส่ง และสาธารณูปโภคต่างๆ
ตลาดสวัสดิการเอกชนนี้ ทำให้คนชั้นกลางมีการบริโภคมากขึ้น เช่น ที่พักอาศัยรถยนต์ การเดินทางและสินค้าคงทนต่างๆ คนจำนวนมากมีหนี้สินมากขึ้น และไม่สามารถชำระหนี้ เนื่องจากตลาดธุรกิจดังกล่าวมีลักษณะผูกขาด ไม่มีการแข่งขัน และเรียกร้องให้รัฐบาลเข้ามาควบคุมต้นทุน ปรับปรุงคุณภาพบริการที่ไม่มีประสิทธิภาพ ปัญหาเหล่านี้ สามารถเรียนรู้จากประเทศพัฒนาแล้ว ในการส่งเสริมให้มีการแข่งขันมากขึ้นในเรื่องบริการทางการเงิน
ปรับปรุงคุณภาพสถาบันสังคม
ประเทศในลาตินอเมริกาติดกับดักรายได้ปานกลาง เพราะสถาบันสังคมขาดคุณภาพ รัฐบาลไม่สามารถดำเนินการการปฏิรูป ที่มีความซับซ้อน การเมืองประชาธิปไตยไม่ได้ให้หลักประกันการมีการตัดสินใจที่ถูกต้องเสมอ หลายกรณีทำให้เกิดการแบ่งขั้วทางการเมือง หรือการตัดสินใจของรัฐบาลไม่ได้รับการยอมรับจากคนส่วนใหญ่
ในเส้นทางการพัฒนา ทุกประเทศเผชิญปัญหาคอขวดอย่างใดอย่างหนึ่ง บางประเทศมีปัญหาพลังงาน บางประเทศมีปัญญาโครงสร้างพื้นฐาน ทำให้ขาดการบูรณาการเศรษฐกิจระหว่างภูมิภาคต่างๆ ระบบการเลือกตั้งที่แข่งขันกันรุนแรง ทำให้ประเทศไม่สามารถมีวิสัยทัศน์การพัฒนาในระยะยาว การที่ไม่สามารถปฏิรูปจริงจัง ทำให้ระบบการผลิตเกิดการสะดุด
ทางออกของปัญหานี้คืออาศัยบทเรียนจากประเทศอื่น ต้นทศวรรษ 1980 ไอร์แลนด์รับเมื่อกับวิกฤติเศรษฐกิจ ที่เงินเฟ้อสูงและเศรษฐกิจเติบโตต่ำ โดยการแสวงหาฉันทานุมัติของสังคม จาก “ข้อตกลงหุ้นส่วนสังคม” (Social Partnership Agreement) ที่เป็นการหารือระหว่างภาครัฐ เอกชน สหภาพแรงงาน และสถาบันการศึกษา เพื่อกำหนดวิสัยทัศน์ในอนาคตของประเทศ ข้อตกลงจะมีการปรับปรุงและต่ออายุทุก 3 ปี
การพังทะลายของสหภาพโซเวียตต้นทศวรรษ 1990 ทำให้ฟินแลนด์เปลี่ยนทิศทางการพัฒนาประเทศครั้งใหญ่ ก่อนหน้านี้ การค้าต่างประเทศและการผลิตของฟินแลนด์ พึ่งพาตลาดโซเวียดอย่างมาก การพังทลายของโซเวียต ทำให้ฟินแลนด์สร้างเวทีการหารือระดับชาติ จนในที่สุด นำไปสู่การบูรณาการกับสหภาพยุโรป รัฐสภาฟินแลนด์ได้จัดตั้งองค์กรถาวรเรียกว่า “คณะกรรมการเพื่ออนาคต” (Committee for the Future) เพื่อส่งเสริมเป้าหมายการพัฒนาระยะยาว
ปี 1992 เกาหลีใต้เปิดตัวโครงการ “การริเริ่มฮัน” (HAN Initiative) เป็นกลไกที่จะทำให้ประเทศก้าวกระโดดทางการผลิตและเทคโนโลยี มีการวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีในเศรษฐกิจโลก รัฐบาลจัดสรรงบประมาณให้กับภาคเศรษฐกิจที่เป็นยุทธศาสตร์ เช่น เซมิคอนดักค์เตอร์ โทรทัศน์ดิจิทัล และเคมีการเกษตร
ข้อสรุป
บทความ Inclusive Development สรุปว่า กับดักรายได้ปานกลาง มีลักษณะ 3 อย่างที่เกี่ยวพันกัน คือ (1) เศรษฐกิจเติบโตต่ำ เพราะไม่สามารถปรับปรุงผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันได้ต่อเรื่อง (2) ความเหลื่อมล้ำที่มีมาก และขาดการประกันสังคม และ (3) สถาบันสังคมไม่สามารถสร้างเสถียรภาพ ความโปร่งใส และการมีธรรมภิบาล
ประเทศกำลังพัฒนา โดยเฉพาะลาตินอเมริกา จะเอาชนะกับดักรายได้ปานกลางนี้ได้ จำเป็นต้องมีการเปลี่ยนแปลง และการปฏิรูปครั้งใหญ่
เอกสารประกอบ
Innovation and Inclusion in Latin America: Strategies to Avoid the Middle-Income Trap, Palgrave Macmillan 2016.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
