รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อ 15 ปีมาแล้ว นักเศรษฐศาสตร์ 2 คนของธนาคารโลกได้เสนอรายงาน An East Asian Renaissance: Ideas for Economic Growth (2007) โดยชี้ให้เห็นว่า ในอีกไม่นาน เอเชียตะวันออกจะพัฒนากลายเป็นภูมิภาครายได้ปานกลาง (middle-income region) และได้เสนอแนวคิด “กับดักรายได้ปานกลาง” (middle-income trap)
ปี 2011 นักเศรษฐศาสตร์ 2 คนนี้ได้พัฒนาแนวคิดชัดเจนมากขึ้นว่า เมื่อประเทศกำลังพัฒนาหลุดพ้นจาก “กับดักความยากจน” (poverty trap) ในช่วงที่ยังอยู่ในขั้นตอนการพัฒนาเศรษฐกิจที่มีรายได้ต่ำ และเมื่อเข้าสู่ช่วงขั้นตอนการพัฒนาไปสู่ระดับรายได้ปานกลาง ประเทศอาจประสบกับภาวะการเติบโตชะงักงัน โดยไม่สามารถก้าวสู่บันไดการพัฒนาที่ไปสู่ระดับรายได้สูง
สองประเทศใหม่ “รายได้สูง”
ในรายงาน China 2030 ของธนาคารโลก ที่เผยแพร่ออกมาในปี 2012 ระบุว่า นับจากปี 1960 เป็นต้นมา ประเทศรายได้ปานกลางมีทั้งหมด 101 ประเทศ ที่สามารถยกระดับเป็นประเทศรายได้สูงมีแค่ 12 ประเทศ โดยมาจากประเทศ “รายได้ปานกลางระดับสูง” 9 ประเทศ คือ กรีซ โปรตุเกส สเปน ไอร์แลนด์ ฮ่องกง อิสราเอล ญี่ปุ่น มอริเชียส เปอร์โตริโก และสิงคโปร์ มาจากประเทศ “รายได้ต่ำ” 2 ประเทศ คือ เกาหลีใต้และไต้หวัน และมีอีก 1 ประเทศที่ส่งออกน้ำมัน คือ อิเควทอเรียลกินี
ปัจจุบันนี้ ธนาคารโลกแบ่งกลุ่มประเทศจากการวัดระดับรายได้ โดยพิจารณาจากรายได้ประชาชาติต่อหัว (capita national income — CNI) ในปี 2015 ธนาคารโลกแบ่งประเทศออกเป็น
-
(1) ประเทศรายได้ต่ำ (low income) โดยรายได้ต่อคนน้อยว่า 1,025 ดอลลาร์
(2) ประเทศรายได้ปานกลางระดับล่าง (lower middle income) รายได้ต่อคน 1,026-4,035 ดอลลาร์
(3) ประเทศรายได้ปานกลางระดับบน รายได้ต่อคน 4,036-12,475 ดอลลาร์
(4) ประเทศรายได้สูง (high income) รายได้ต่อคนมากกว่า 12,475 ดอลลาร์ขึ้นไป
จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว เว็บไซต์ globaltimes.cn รายงานความเห็นของ Justin Lin Yifu อดีตหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ธนาคารโลก ที่กล่าวว่า จากตัวเลขของสำนักงานสถิติแห่งชาติของจีน ในปี 2021 รายได้ต่อหัวของจีนอยู่ที่ 12,551 ดอลลาร์ ซึ่งจะขยับเข้ามาใกล้หลักเกณฑ์ประเทศรายได้สูงของธนาคารโลก เพราะฉะนั้น จีนจะกลายเป็นประเทศรายได้สูงในปี 2023
Justin Lin Yifu กล่าวอีกว่า การที่จีนประสบความสำเร็จกลายเป็นประเทศรายได้สูง ถือเป็นความสำเร็จครั้งใหญ่ของประวัติศาสตร์มนุษยชาติ
“นับจากสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา มีเพียง 2 เศรษฐกิจเท่านั้น ที่สามารถก้าวจากประเทศรายได้ต่ำสู่ประเทศรายได้สูง คือเกาหลีใต้และไต้หวัน และจีนจะเป็นประเทศที่ 3”
ส่วนสิงคโปร์และฮ่องกง แม้เป็นประเทศที่ขยับจากรายได้ปานกลางสู่รายได้สูง แต่เป็นเศรษฐกิจแบบนครรัฐ (city economy) จึงไม่ถือว่าอยู่ในกลุ่มประเทศรายได้ปานกลางทั่วไป
ส่วนมาเลเซียมีศักยภาพที่จะเป็นประเทศที่ 4 ต่อจากจีน ที่จะก้าวขึ้นมาจากประเทศรายได้ต่ำสู่ประเทศรายได้สูงภายในปี 2024-2028 หรือใน 2-6 ปีข้างหน้า จากตัวเลขของธนาคารโลก ในปี 2021 รายได้ต่อหัวของมาเลเซียอยู่ที่ 10,930 ดอลลาร์ ขาดไป 1,545 ดอลลาร์ก็จะเข้าหลักเกณฑ์ประเทศรายได้สูง ในช่วงปี 2023-2025 หากเศรษฐกิจมาเลเซียเติบโตปีละ 4% รายได้ต่อหัวของมาเลเซียจะเพิ่มเป็น 12,786 ดอลลาร์ในปี 2025
คำว่า “กับดักรายได้ปานกลาง”
หนังสือ China Surpassing the Middle Income Trap (2021) เขียนอธิบายเรื่อง “กับดักรายได้ปานกลาง” ไว้ว่า คำว่าประเทศรายได้สูง ไม่จำเป็นต้องหมายถึงการประเทศที่พัฒนาแล้ว หรือว่ามีเศรษฐกิจเจริญก้าวหน้าเสมอไป หลายประเทศในเอเชียและลาตินอมริกายังติดกับดักรายได้ปานกลางอยู่ ส่วนญี่ปุ่นและ 4 ประเทศเสือเอเชียได้ก้าวพ้นกับดักนี้ไปแล้ว
นอกจากหลักเกณฑ์การวัดรายได้ต่อหัวที่สูงกว่า 12,475 ดอลลาร์แล้ว อีกหลักเกณฑ์หนึ่งของการวัดคือเทียบรายได้ต่อคนของประเทศนั้นกับของสหรัฐอเมริกา โดยมีสัดส่วนมากกว่า 40% ขึ้นไป เช่นปี 1964 รายได้ต่อหัวของญี่ปุ่นคือ 5,668 ดอลลาร์ เท่ากับ 40.1% ของรายได้ต่อคนของสหรัฐฯ ดังนั้น ญี่ปุ่นจึงเป็นประเทศรายได้สูงนับจากนั้นเป็นต้นมา ปี 1991 รายได้ต่อคนญี่ปุ่นเพิ่มเป็น 19,347 ดอลลาร์ เท่ากับ 84.7% ของสหรัฐฯ ช่วงฟองสบู่แตก สัดส่วนลดลง 10% เหลือ 74% ของสหรัฐฯ
การพลาดโอกาสของไทย
China Surpassing the Middle Income Trap หยิบยกกรณีศึกษาของประเทศไทย กับการติดกับดักรายได้ปานกลาง เนื่องจากวิกฤติการณ์การเงินเอเชีย 1997 เริ่มต้นจากไทย การศึกษากรณีประเทศไทยช่วยทำให้เห็นว่า ประเทศที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากวิกฤติเศรษฐกิจ ทำให้พลาดโอกาสที่จะก้าวพ้นจากกับดักรายได้ปานกลาง
ก่อนหน้าวิกฤติการเงินเอเชีย ช่วงปี 1986-1996 เศรษฐกิจไทยเติบโตเฉลี่ยปีละ 8% ทำให้รายได้ต่อคนเพิ่มจาก 1,727 ดอลลาร์ในปี 1986 เป็น 3,705 ดอลลาร์ในปี 1996 รายได้ต่อคนของจีนในปี 1996 อยู่ที่ 1,335 ดอลลาร์ หรือเท่ากับ 36% ของไทย แต่วิกฤติการเงินทำให้เศรษฐกิจไทยที่เคยเติบโตสูงสิ้นสุดลง เข้าสู่ช่วงเศรษฐกิจซบเซานานจนถึงปี 2002 ที่เศรษฐกิจกลับมาเติบโตได้ในระดับก่อนเกิดวิกฤติ ปี 2015 รายได้ต่อคนของไทยอยู่ที่ 5,775 ดอลลาร์ แต่ของจีนสูงกว่าโดยอยู่ที่ 6,497 ดอลลาร์
China Surpassing the Middle Income Trap บอกว่า หากใช้หลักเกณฑ์เปรียบเทียบกับรายได้ต่อหัวของสหรัฐฯ ในปี 1990 รายได้ต่อหัวของไทยเท่ากับ 17.6% ของสหรัฐฯ ในปี 1996 เพิ่มเป็น 23.5% เมื่อเกิดวิกฤติการเงินเอเชีย สัดส่วนรายได้ต่อคนของไทยกับสหรัฐฯ ลดลงในช่วง 10 ปี คือระหว่างปี 1997-2007 แต่ในปี 2007 รายได้ต่อคนของไทยฟื้นตัวกลับคืนมาระดับปี 1996 หากว่าไทยสามารถรักษาระดับรายได้ต่อหัวที่ไล่ตามสหรัฐฯ เหมือนกับในช่วงปี 1990-1996 ไทยจะก้าวขึ้นมาเป็นประเทศรายได้สูงในปี 2012
กลยุทธไล่ตามทางเศรษฐกิจ
หนังสือ The Art of Economic Catch-Up (2022) อธิบาย “กับดักรายได้ปานกลาง” ว่าอาจจะไม่ใช่ “กับดัก” ก็ได้ แต่ที่แน่นอนก็คือ เป็นสภาพที่ประเทศรายได้ปานกลางไม่สามารถยกระดับการพัฒนาไปสู่ประเทศรายได้สูง เพราะไม่สามารถรักษาการเติบโตในอัตราสูงได้อย่างต่อเนื่อง จะเปรียบเทียบก็คือ…
หนทางจากประเทศรายได้ปานกลางไปสู่ประเทศรายได้สูง เป็นเส้นทางที่คับแคบ แตกต่างจากช่วงพัฒนาให้มีรายได้ปานกลาง เป็นถนนหลวง
ที่แล้วมา การเสนอแนวทางยกระดับพัฒนาเศรษฐกิจมักจะเสนอออกมาเป็น “สูตรสำเร็จรูปสากล” เช่น แนวคิด “ฉันทานุมัติวอชิงตัน” (Washington Consensus) เสนอว่า เศรษฐกิจประเทศกำลังพัฒนาจะเติบโตมีอนาคตได้เมื่อใช้ “ชุดนโยบาย” ที่ประกอบด้วย รัฐแทรกแซงเศรษฐกิจให้น้อยสุด แปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นของเอกชน เปิดเสรีการค้าและการเงิน หรือส่งเสริมการลงทุนของบริษัทต่างประเทศ
แต่ The Art of Economic Catch-Up บอกว่า การจะพัฒนาไปสู่ประเทศรายได้สูง ประเทศรายได้ปานกลางต้องมีกลยุทธ์เฉพาะของตัวเองที่แตกต่างกันไป เพราะเส้นทางที่จะเดินไปเป็นเส้นทางที่แคบมาก แต่ละประเทศต้องมีกลยุทธ์ของตัวเองในแต่ละขั้นตอนการพัฒนา ในช่วงระดับรายได้ต่ำ จะเกี่ยวข้องกับสถาบันการเมืองและทรัพยากรมนุษย์ระดับพื้นฐาน ในระดับรายได้สูงจะเกี่ยวข้องกับความสามารถด้านนวัตกรรม และการศึกษาระดับสูงขึ้น
นักเศรษฐศาสตร์บางคนมองว่า กับดักรายได้ปานกลางอาจไม่ใช่กับดัก แต่คือความล้มเหลวของประเทศรายได้ปานกลาง ที่จะปรับตัวทางเศรษฐกิจ หรือสร้างนวัตกรรม โดยเฉพาะเรื่อง “ความสามารถด้านนวัตกรรม” ได้รับการยอมรับว่าคือ กุญแจสำคัญที่จะทำให้เศรษฐกิจหลุดออกจากกับดักรายได้ปานกลาง
แต่ The Art of Economic Catch-Up มองว่า การหลุดพ้นกับดักรายได้ปานกลางไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะสาเหตุสำคัญที่หนังสือเล่มนี้เรียกว่า “สองความล้มเหลว และหนึ่งสิ่งกีดขวาง” (two failures and one barrier)
ความล้มเหลวประการแรก คือประเทศกำลังพัฒนาประสบปัญหา “การสร้างความสามารถด้านนวัตกรรม” โดยเฉพาะตัวละครเศรษฐกิจคือบริษัทเอกชนที่มีระดับความสามารถนี้ต่ำ ขาดเงินทุนในการวิจัยพัฒนา เพราะเกรงกลัวว่าผลตอบแทนที่ได้ไม่แน่นอน เพราะเหตุนี้ การทำธุรกิจที่ปลอดภัยสำหรับประเทศกำลังพัฒนาจึงอาศัยการซื้อเทคโนโลยีจากต่างประเทศแทน หรือทำได้แค่ธุรกรรมการประกอบการผลิต
ความล้มเหลวประการที่สอง คือความล้มเหลวด้านขนาด (size failure) หมายถึงความยากลำบากของประเทศรายได้ปานกลาง ที่จะสร้างธุรกิจขนาดใหญ่ (big business – BB) ขึ้นมา สิ่งนี้เป็นปัจจัยสำคัญต่อการก้าวสู่ประเทศรายได้สูง รูปแบบธุรกิจส่วนใหญ่ในประเทศกำลังพัฒนาคือ SME แต่ว่าไม่สามารถอาศัย SME เป็นธุรกิจนำพาประเทศไปสู่รายได้สูง ประเทศที่มี SME ด้านบริการมากเกินไปกลับเป็นสัญญาณที่ไม่ดีด้วยซ้ำ เพราะหมายถึง “การมีภาคบริการมากเกินไปโดยที่ยังไม่ถึงเวลา” หรือเรียกว่า premature servicization
ธุรกิจขนาดใหญ่เป็นสิ่งจำเป็นต่อการเปลี่ยนผ่านของเศรษฐกิจ ที่จะยกระดับจากรายได้ปานกลางสู่รายได้สูง เพราะธุรกิจขนาดใหญ่สามารถได้ประโยชน์จากปริมาณการผลิตที่มาก สามารถทำธุรกรรมสำคัญมีมูลค่าสูงในห่วงโซ่การผลิต เช่น ด้าน “การวิจัยและพัฒนา” และด้าน “การตลาด” การมีบริษัทยักษ์ใหญ่ระดับโลกเป็นของตัวเองหรือไม่เป็นตัวชี้วัดเหมือนกันว่าประเทศนั้นติดกับดักรายได้ปานกลางหรือไม่ ตุรกีและไทยมีบริษัทแห่งเดียวที่ติดอันดับ Global Fortune 500 เกาหลีใต้มี 14 บริษัท และไต้หวัน 8 บริษัท
ส่วนอุปสรรคกีดขวางหนึ่งอย่าง หนังสือ The Art of Economic Catch-Up เรียกว่า การใช้การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา (intellectual property rights — IPR) มาเล่นงานการส่งออกของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ มีรายงานศึกษาที่ระบุว่า การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาในสหรัฐฯ ถูกนำมาใช้เป็นกำแพงกีดกันการส่งออกของเกาหลีในอดีตและจีนในปัจจุบัน
หากมองให้กว้างออกไป การกีดกันนี้ควรจะรวมถึงองค์การการค้าโลก (World Trade Organization) ด้วย ที่ Ha-Joon Chang นักเศรษฐศาสตร์พัฒนาของมหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ เรียกว่า “การถีบบันไดทิ้ง” (kick away the ladder) ไม่ให้ประเทศพัฒนาตามหลัง ไม่มีโอกาสไล่ตาม
The Art of Economic Catch-Up สรุปว่า สองความล้มเหลวและหนึ่งอุปสรรค ทำให้การเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนายากลำบากมากขึ้น จำเป็นที่ประเทศเหล่านี้ต้องหาเส้นทางลัดแบบที่อินเดียได้ประโยชน์จาก “ธุรกิจบริการเทคโนโลยีสารสนเทศ”
เอกสารประกอบ
China to become high-income country no later than the end of 2023, Jan 27, 2022 globaltimes.cn
China Surpassing the Middle Income Trap, Shaojie Zhou, Angang Hu, Palgrave MacMillan, 2021.
The Art of Economic Catch-Up. Keun Lee, Cambridge University Press, 2019.