รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ในอดีตเมื่อไม่นานมานี้ หลายประเทศในเอเชียมีสภาพคล้ายกันกับประเทศในแอฟริกาในปัจจุบัน คือเป็นประเทศยากจน เศรษฐกิจพึ่งพาการคส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์อย่างเดียว ระบอบการเมืองขาดเสถียรภาพ และโอกาสที่แรงงานจะมีงานทำน้อยมาก ในขณะที่ประชากรในเมืองมีจำนวนเพิ่มมากขึ้น
แต่จากแบบอย่างโมเดลการพัฒนาของญี่ปุ่น ต่อมาคือเสือเศรษฐกิจเอเชีย ที่ประกอบด้วยสิงคโปร์ เกาหลีใต้ ฮ่องกง กับไต้หวัน และความมหัศจรรย์ทางเศรษฐกิจของจีน ทำให้ภูมิภาคเอเชียสามารถลดจำนวนประชากรที่มีชีวิตยากจน ลงได้เป็นจำนวนมาก เพียงภายในระยะเวลาคนรุ่นเดียว เอเชียสามารถดึงประชาชนนับพันล้านคน ให้หลุดพ้นจากความยากจน จึงเป็นที่มาของความหมายคำว่า “การเติบโตที่ทุกคนมีส่วนแบ่ง” หรือ Inclusive Growth
“การเติบโต” กับ “การพัฒนา”
ส่วนปัญหาท้าทายทางเศรษฐกิจของแอฟริกา ในช่วงปี 1980-2000 ประเทศแอฟริกาที่ไม่ติดทะเลเมดิเตอร์เรเนียน หรือที่เรียกว่า sub-Sahara Africa มีอัตราการเติบโตเฉลี่ยปีละ 2.4% ส่วนช่วงปี 2000-2010 เพิ่มเป็นเฉลี่ยปีละ 5.7% การเติบโตที่สูงมีปัจจัยส่วนหนึ่งมาจากนักลงทุนต่างประเทศ “รายใหม่” คือ จีน อินเดีย และกาต้าร์ ที่เข้ามารลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน และทรักยากรธรรมชาติ ทำให้มีการกล่าวถึง “การพุ่งขึ้นมาของแอฟริกา”
แต่ในทางเศรษฐกิจ แอฟริกากำลังเผชิญปัญหาว่า อะไรคือ “การเติบโต” และอะไรคือ “การพัฒนา”
จากสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การเติบโตทางเศรษฐกิจคือ การสร้างประโยชน์ให้แก่ชนชั้นนำ ที่มีอำนาจ เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในอดีตสมัยอาณานิคม แต่สังคมโดยรวมมีสภาพที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “พันล้านที่อยู่ต่ำสุด” (Bottom Billion) ความยากจนมีอยู่ทั่วไป คนส่วนใหญ่เข้าไม่ถึงการศึกษา หรือสาธารณสุข
ปัญหาของแอฟริกาคือ ทำอย่างไรที่ “การเติบโต” จะเป็นเหตุที่นำไปสู่ “การพัฒนา”
หนังสือ The Asian Aspiration (2020) เขียนแนะนำว่า ประเทศในแอฟริกาควรจะเลียบแบบความสำเร็จของเอเชีย ในช่วง 60 ที่ผ่านมา สาเหตุที่ประเทศในแอฟริกาไม่สามารถเจริญรุ่งเรืองเหมือนประเทศในเอเชีย ไม่ใช่เพราะขาดความคิด หรือนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจที่ถูกต้อง
แต่แอฟริกาประสบปัญหาการพัฒนา ที่ Daron Acemoglu และ James Robinson เขียนไว้ในหนังสือชื่อ Why Nations Fail ที่ชี้ให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างการพัฒนาที่ประสบความสำเร็จ กับการพัฒนาที่ล้มเหลว สะท้อนออกมาที่สังคมที่มีสถาบันแบบกรรโชกรีดไถเพื่อการคุ้มครอง (extractive institution) กับสังคมที่มีสถาบันแบบ ที่คนในสังคมมีส่วนร่วม และเป็นเจ้าของ (inclusive institution)
สังคมที่สถาบันต่างๆ ทุกคนเป็นเจ้าของและมีส่วนร่วม จะให้การคุ้มครองแก่กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน การยึดถือหลักนิติธรรม ระเบียบและกฎหมาย กลไกตลาดเสรี การให้การสนับสนุนในทางที่ถูกต้องของรัฐ การคุ้มครองและรักษาสัญญาทางแพ่ง และการมีระบบนิเวศที่ถูกต้อง เพื่อให้ธุรกิจเจริญรุ่งเรือง สถาบันของสังคมแบบการมีส่วนร่วม จึงสร้างแรงจูงใจให้กับการลงทุน และการสร้างนวัตกรรม ทุกระดับ
ในทางตรงกันข้าม สังคมที่มีสถาบันต่างๆในแบบกรรโชกรีดไถเพื่อการคุ้มครอง ชนชั้นนำที่มีอำนาจการเมือง สามารถเข้าถึงแหล่งผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ การแข่งขันด้านต่างๆในสังคม ขาดความเที่ยงธรรม สถาบันการเมืองอ่อนแอ ทำให้ขาดการตรวจสอบและถ่วงดุล ความมั่งคั่งกระจายไปอยู่กับกลุ่มที่มีอำนาจการเมือง เพราะรัฐบาลขาดความรับผิด
ความสำเร็จในการพัฒนาของประเทศในเอเชียตะวันออก คือการเปลี่ยนแปลงโมเดลเศรษฐกิจจากระบบอุปถัมภ์ ระบบที่เศรษฐกิจถูกเรียกเก็บค่าคุ้มครองค่าเช่า (rent seeking) ที่ตกทอดจากยุคล่าอาณานิคม ให้มาเป็นระบบที่ประโยชน์จากการเติบโตทางเศรษฐกิจ กระจายให้แก่ทุกส่วนของสังคม
ถ้าแอฟริกามีผู้นำแบบ “ลี กวนยู”
หนังสือ The Asian Aspiration บอกว่า ความสำเร็จในการพัฒนาของสิงคโปร์ ผู้นำสิงคโปร์เองไม่ได้มีคู่มือหรือ “แผนที่เส้นทาง” ละเอียดใดๆ อาศัยการมองย้อนอดีตที่ผ่านมา ทำให้เรามองเห็นยุทธศาสตร์ของผู้นำสิงคโปร์ ลี กวนยูเคยให้สัมภาษณ์ยอมรับว่า ไม่มีเคล็ดลับความสำเร็จใดๆ
“เราทำสิ่งที่ถูกต้องและทำได้ดีในบางอย่าง และยังคงทำสิ่งที่ถูกต้องและทำได้ดีนั้นอย่างต่อเนื่อง ขยายสิ่งนี้ให้กว้างขวางมากขึ้น และลึกมากขึ้นอยู่ตลอดเวลา”
The Asian Aspiration บอกว่า สิ่งที่แอฟริกาจะสามารถเรียนรู้ความสำเร็จของสิงคโปร์ ได้แก่
1)เอกภาพในเป้าหมาย สิ่งที่โดดเด่นอย่างหนึ่งของความเป็นผู้นำในสมัยลี กวนยู คือวิสัยทัศน์สำหรับสิงคโปร์ และความสามารถที่ทำให้ภาคส่วนต่างๆ ทำให้วิสัยทัศน์เป็นความจริงขึ้นมา เข้าใจบทบาทของรัฐบาล ในการสร้างเงื่อนไขการเติบโต โดยลงทุนด้านการศึกษา ที่พักอาศัย โครงสร้างพื้นฐาน และนโยบายที่อำนวยความสะดวกต่อการลงทุนในสิงคโปร์ การเติบโตเป็น “โครงการแห่งชาติ” ที่ประชาชนผนึกกำลังเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
2)การตัดสินใจตามลำดับความสำคัญ ลี กวนยูรู้ว่าไม่สามารถทำทุกอย่างพร้อมกันไปในเวลาเดีวกัน ความสำเร็จขึ้นกับการทุ่มเทให้กับสิ่งที่เป็นหลักอย่างใดอย่างหนึ่ง ปี 1965 คนสิงคโปร์ 1.6 ล้านคน 2 ใน 3 อาศัยในสลัมที่แออัด ในปี 2015 หรือ 50 ปีต่อมา 83% ของประชากร 5.5 ล้านคน อาศัยอยู่ในห้องพักของการเคหะ 90% เป็นเจ้าของห้องพัก การสร้างห้องพักจำนวนมหาศาล มาจากกองทุนเงินสำรองเลี้ยงชีพของรัฐ
3)เปลี่ยนสภาพเศรษฐกิจที่ตกทอดมาจากอาณานิคม เพื่อแก้ปัญหาการว่างงานสูง และความขัดแย้งทางสังคม ลี กวนยูนำสิงคโปร์หลุดออกจากเศรษฐกิจเมืองท่าเรือและพ่อค้าคนกลาง มาสู่การผลิตค่าแรงต่ำ ดึงการลงทุนต่างประเทศ และยกระดับการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง สู่เศรษฐกิจภาคบริการ และเศรษฐกิจสีเขียว
4)สร้างสถาบัน แม้ลี กวนยูจะเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลง แต่การบริหารงานไม่ใช่แบบมีตัวแสดงคนเดียว (one-man show) รัฐบาลสิงคโปร์ประกอบด้วยคนระดับที่มีคุณภาพสูง อาศัยองค์กรสถาบันมาขับเคลื่อนการพัฒนา โดยได้แนวคิดที่มาจากการวางรากฐานของลี กวนยู
5)บูรณาการกับเศรษฐกิจโลก การเปลี่ยนโฉมหน้าเศรษฐกิจของสิงคโปร์มาจากการบูรณาการกับโลก ใช้ประโยชน์ทางยุทธศาสตร์กับที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ สิงคโปร์ไม่มีภาษีนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศ ภาษีรายได้บุคคลธรรมดาไม่เกิน 20% และ 18% สำหรับภาษีนิติบุคคล ปี 1961 ตั้งคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจ เพื่อให้บริการนักลงทุนแบบ one-stop service
6)ดึงคนที่ความรู้ความสามาถ สิงค์โปร์ดำเนินการเรื่องที่คนทำงานในหน่วยงานรัฐต้องได้คนที่ดีและฉลาดที่สุด ลี กวนยูกล่าวว่า “สิ่งที่ทำให้เราเจริญก้าวหน้า เพราะการให้โอกาสแก่คนทุกคน และคนที่จะขึ้นมามีตำแหน่งมาจากคุณธรรมความสามารถ โดยเฉพาะตำแหน่งผู้นำรัฐบาล” ความชอบธรรมที่มาจากผลงาน จึงเป็นปัจจัยสำคัญ ที่คนสิงคโปร์เชื่อมั่นและไว้วางใจในผู้นำ
7)ลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน สิงคโปร์ลงทุนด้านโลจิสติกส์และโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อสนับสนุนการลงทุนจากต่างประเทศ สิ่งนี้สะท้อนออกมาที่การดำเนินงานของท่าเรือสิงคโปร์ ที่ขนถ่ายตู้คอนเทนเนอร์ปีหนึ่ง 34 ล้านตู้ สินค้าผ่านศุลกากรใช้เวลา 10 นาที เทียบกับในแอฟริกา สินค้าตกค้างที่ท่าเรือเฉลี่ย 20 วัน
8)มองหาแนวทางแตกต่างออกไป ปัญหาท้าทายในยุคปัจจุบัน ทำให้ต้องมองหาแนวทางการพัฒนาที่แตกต่างไปจากสิงคโปร์ ในสมัยลี กวนยู ยังไม่มีเรื่องการปกป้องสิ่งแวดล้อม หรือเรื่องสิทธิมนุษยชน การส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมก็มีเงื่อนไขที่แตกต่างจากอดีต เมื่อญี่ปุ่นเริ่มผลิตส่งออกหลังสงครามโลก สามารถตั้งกำแพงภาษีมาคุ้มครองอุตสาหกรรมภายในประเทศ แต่เงื่อนไขนี้ไม่มีแล้ว สำหรับประเทศที่พัฒนาในรุ่นหลังๆ
บริบทของโลกในปัจจุบันเปลี่ยนไปอย่างมาก เมื่อเทียบกับ 50 ปีที่แล้ว ที่ประเทศในเอเชียเริ่มต้นการพัฒนาเศรษฐกิจ การเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศและเทคโนโลยีดิจิทัล อาจปิดเส้นทางการเติบโตในบางเส้นทาง
แต่ในเวลาเดียวกัน การเปลี่ยนแปลงนี้ก็เปิดกว้างในบางอย่าง เช่น การเชื่อมโยงที่สะดวกขึ้น การลดอุปสรรคกีดขวางด้านการเข้าถึงเงินทุนและตลาด รวมทั้งการเคลื่อนย้ายความคิดและทักษะ ที่เสรีมากขึ้น
จากบริบทของโลกดังกล่าว แนวทางการพัฒนาในยุคปัจจุบัน จึงแตกต่างจากอดีตที่ผ่านมา แต่ความสำเร็จในการพัฒนาของเอเชีย ก็ยังให้บทเรียนว่า การพัฒนาไม่ใช่เรื่องว่าจะทำอะไร (what) แต่อยู่ที่จะทำอย่างไร (how) รวมทั้งเป็นตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่า ความสำเร็จของ “การพัฒนา” ขึ้นอยู่กับความสามารถ ที่จะดึงประชาชนทุกภาคเข้ามามีส่วนร่วม
เอกสารประกอบ
The Asian Aspiration, Greg and Others, Bell and Bain Ltd, 2020.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
