รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
สิงคโปร์ถือเป็นประเทศที่เพิ่งเกิดใหม่ ในปี 1959 อังกฤษสละอำนาจปกครองเรื่องกิจการภายในของสิงคโปร์ หลังจากยึดครองเกาะแห่งนี้มาตั้งแต่ปี 1819 ในช่วงปี 1963-1965 สิงคโปร์เป็นส่วนหนึ่งของสหพันธ์มาเลเซีย แต่แยกตัวออกมาเป็นประเทศอิสระในปี 1965 นับจากปี 1959 เป็นต้นมารัฐบาลที่มีอำนาจปกครองประเทศมาจากพรรคกิจประชาชน (People’s Action Party) ที่มีลี กวนยู เป็นผู้นำพรรค โดยดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนแรก และต่อเนื่องกันมานาน 31 ปี จนถึงปี 1990 และเพิ่งเสียชีวิตไปเมื่อปี 2015
เมื่อ 50 ปีที่แล้ว ภาพลักษณ์ของสิงคโปร์คือความยากจน คนงานส่วนใหญ่เป็นกุลีตามท่าเรือ ประเทศขาดทรัพยากรธรรมชาติ เมื่อมีเอกราชสมบูรณ์ในปี 1965 ผู้นำประสบปัญหาที่ใหญ่หลวงว่า จะสร้างชาติขึ้นมาได้อย่างไรเพื่อให้ประเทศอยู่รอดทางการเมืองและเศรษฐกิจ การขาดทรัพยากร ทำให้ความหวังเหลืออยู่ที่การพัฒนาแรงงานของประเทศ และหัวใจการพัฒนาคือการสร้างระบบการศึกษาที่เข้มแข็ง โดยเริ่มจากการศึกษาพื้นฐานแก่คนสิงคโปร์ทั่วไป ปลายทศวรรษ 1970 เริ่มยกระดับการศึกษาที่มีหลักสูตรคุณภาพสูง และจากปี 1997 เป็นต้นมา การศึกษาเข้าสู่ระดับการสร้างความสามารถของนักเรียน
ในปี 2015 สิงคโปร์เฉลิมฉลอง 50 ปีของการมีเอกราช ในระยะ 5 ทศวรรษที่ผ่านมา สิงคโปร์ได้รับการยกย่องว่าเป็นตัวอย่างประเทศในศตวรรษ 20 ที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดในการพัฒนาด้านสำคัญๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการเติบโตทางเศรษฐกิจที่รวดเร็ว การมีงานทำเต็มที่ของประชากร การปรับปรุงคุณภาพชีวิตของประชาชน คุณภาพของระบบการศึกษา และการสร้างที่อยู่อาศัยให้แก่ประชาชน
ความสำเร็จที่เลียนแบบได้หรือไม่?
สิงคโปร์เป็นประเทศที่มีความได้เปรียบเฉพาะตัวบางอย่าง จำนวนประชากร 5 ล้านกว่าคน ที่อาศัยอยู่ในเกาะที่มีขนาดเล็กกว่าเกาะภูเก็ต ทำให้การบริหารจัดการของรัฐมีประสิทธิภาพและประหยัด เช่น การให้บริการสังคม หรือการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ แตกต่างจากประเทศที่มีขนาดใหญ่แบบทวีป เช่น อินเดีย หรือบราซิล
การเป็นมหานครที่มีอำนาจอธิปไตย หรือ นครรัฐ (City-Sate) ทำให้สิงคโปร์สามารถควบคุมการอพยพของคนที่จะข้ามมาจากแผ่นดินใหญ่ที่อยู่ใกล้เคียง ซึ่งเมืองมหานครอื่นๆ เช่น นครมุมไบ ไม่สามารถควบคุมเรื่องนี้ได้เลย ที่ตั้งทางภูมิศาสตร์เป็นท่าเรือน้ำลึก ทำให้สิงคโปร์ได้เปรียบในเรื่องการค้าต่างประเทศมาตั้งแต่ในอดีต
แม้สิงคโปร์จะมีความได้เปรียบเฉพาะของตัวเอง แต่ประเทศต่างๆ ก็สามารถเรียนรู้ความสำเร็จของสิงคโปร์ การตัดสินใจของจีนที่จะเปิดประเทศในปี 1978 ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการไปเยือนสิงคโปร์ของเติ้ง เสี่ยวผิง ในปีเดียวกันนี้ เติ้ง เสี่ยวผิง ใฝ่ฝันที่จะสร้าง “สิงคโปร์นับพันๆ แห่งในจีน” เกาหลีใต้ประทับใจสิงคโปร์ในเรื่องความสำเร็จของการปราบปรามคอร์รัปชัน หลายๆ ประเทศสนใจวิธีการของสิงคโปร์ที่ทำให้การจราจรในเมืองคล่องตัว และโครงการเคหะที่ทำให้คนสิงคโปร์ 90% มีบ้านพักของตัวเอง หลายประเทศเอาแบบอย่างการส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศของสิงคโปร์ ที่ริเริ่มโดยให้แรงจูงใจและการบริการแบบจบลงที่จุดเดียว
ประเทศต่างๆ ทั่วโลกไม่ว่าจะเป็นประเทศใหญ่หรือเล็กสามารถเรียนรู้แบบอย่างกันและกัน เยอรมนีในศตวรรษที่ 19 เรียนรู้การปฏิบัติอุตสาหกรรมของอังกฤษ ญี่ปุ่นหลังการฟื้นฟูสมัยเมจิ (Meiji Restoration) ช่วงปี 1867-1868 ชื่นชมและประทับใจในนโยบายของเยอรมนี เรื่องการไล่ตามให้ทันทางเศรษฐกิจ (catch-up) สิงคโปร์เองก็ได้แรงดลใจการพัฒนาเศรษฐกิจของญี่ปุ่น การเรียนรู้ความสำเร็จของประเทศหนึ่งไม่ได้หมายถึงการนำเอานโยบายที่ประสบความสำเร็จของประเทศหนึ่งมาใช้ทั้งดุ้นในอีกประเทศหนึ่ง อย่างน้อยที่สุด การเรียนรู้คือการอาศัยความสำเร็จของประเทศอื่นมาเป็นแรงดลใจแก่ประเทศตัวเอง สิ่งนี้คือหัวใจการเรียนรู้ของประเทศ องค์กรธุรกิจ รวมทั้งตัวบุคคลด้วย
เมื่อครั้งยังเป็นประเทศ “โลกที่ 3”
นโยบายการพัฒนาของแต่ละประเทศขึ้นอยู่กับสภาพภูมิศาสตร์ ประวัติศาสตร์ และสภาพเป็นจริงทางสังคมและการเมือง สิงคโปร์เป็นประเทศที่มีสภาพอากาศของเมืองร้อน เดวิด แลนเดส (David Landes) นักประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ กล่าวว่า การจะมีชีวิตอยู่รอดได้ ผู้คนในประเทศแถบร้อนต้องทำงานช้าลง เพราะเหงื่อจะออกมาก แต่การตั้งอยู่ติดทะเล ทำให้เอื้อประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของสิงคโปร์ อดัม สมิธ เคยเขียนไว้ว่า “การขนส่งทางทะเลมีต้นทุนถูกกว่าการขนส่งทางบก จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่เมืองและอารยธรรมสำคัญๆ จะตั้งอยู่ตามชายฝั่งทะเลหรือแม่น้ำ” ต้นทุนการขนส่งที่ถูก ทำให้เกิดการแลกเปลี่ยนสินค้า การผลิตเฉพาะอย่าง และการผลิตสินค้าที่หลากหลาย ปัจจัยเหล่านี้ทำให้ตลาดพัฒนาขึ้นมา
เมื่อเป็นประเทศเอกราชในปี 1965 สิงคโปร์ประสบกับปัญหาที่เป็นจุดอ่อนหลายอย่าง ปี 1963-1966 ประเทศเพื่อนบ้านอย่างอินโดนีเซียกับมาเลเซียมีปัญหาเผชิญหน้าทางการเมือง สิงคโปร์ต้องอาศัยอาหาร น้ำ และแหล่งพลังงานจากโลกภายนอก สิงคโปร์ไม่มีทรัพยากรธรรมชาติ ตลาดภายในเล็กเกินไปสำหรับการผลิตอุตสาหกรรม อินโดนีเซียและมาเลเซียพยายามส่งออกดีบุกและวัตถุดิบอื่นๆ เองโดยไม่ผ่านสิงคโปร์ สิงคโปร์แตกต่างจากฮ่องกง คือขาดนักอุตสาหกรรมท้องถิ่น ที่ตัวเองมีอยู่คือ พวกพ่อค้าและพวกปล่อยเงินกู้
ภายในประเทศ สิงคโปร์ประสบปัญหาหลายอย่าง เช่น ภัยจากคอมมิวนิสต์ ปัญหาเชื้อชาติ การประท้วงของสหภาพแรงงาน ปัญหาการว่างงานสูง และปัญหาการขาดแคลนที่อยู่อาศัยของประชาชน ประชาชนทั่วไปขาดการศึกษา ประเทศเผชิญความยากลำบากที่จะสร้างเอกลักษณ์ขึ้นมาจากประชากรที่มีอยู่หลายเชื้อชาติ พรรคคอมมิวนิสต์มลายามุ่งมั่นจะทำการปฏิวัติทั้งมาเลเซียและสิงคโปร์ เมื่อแยกตัวจากมาเลเซีย นาย เอส. ราจารัตนาม (S. Rajaratnam) ที่เป็นรัฐมนตรีต่างประเทศสิงคโปร์ในสมัยนั้น เคยกล่าวว่า ในแง่การเมือง เศรษฐกิจ และทางทหาร โอกาสรอดของสิงคโปร์เกือบศูนย์
แต่สิงคโปร์ก็มีจุดที่เป็นความได้เปรียบ การเป็นท่าเรือน้ำลึกที่เชื่อมระหว่างมหาสมุทรอินเดียกับแปซิฟิก และการค้าระหว่างตะวันออกกับตะวันตก เป็นปัจจัยที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาที่จะเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง อุตสาหกรรมเริ่มแรกมาจากการแปรรูปวัตถุดิบนำเข้า เช่น ยางพารา ดีบุก และน้ำมันปาล์ม เพื่อส่งออกต่อไปอีก ขณะเดียวกัน ธุรกิจที่เกี่ยวข้องก็พัฒนาขึ้นมา เช่น การเดินเรือ การประกันภัย และธนาคาร
ในสมัยอาณานิคม สิงคโปร์เป็นศูนย์กลางการบริหารและทางทหารของอังกฤษในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ทำให้สิงคโปร์ได้มรดกของอังกฤษ ในเรื่องระบบราชการและระบบกฎหมาย การมีโรงเรียนที่ดีสุดของภูมิภาคนี้ทำให้นักเรียนที่จบไปแล้วสามารถไปศึกษาต่อที่อ๊อกซฟอร์ดหรือเคมบริดจ์ การใช้ภาษาอังกฤษเป็นภาษาทางการ กลายเป็นปัจจัยสร้างเอกภาพให้กับสิงคโปร์ และยังปัจจัยที่เอื้ออำนวยต่อการลงทุนจากต่างประเทศ ในเวลาต่อมา ช่วยให้สิงคโปร์มีความได้เปรียบที่โดดเด่นในยุคเศรษฐกิจโลกาภิวัตน์
การเป็นประเทศของผู้อพยพที่เป็นคนรุ่นใหม่ ทำให้สิงคโปร์ไม่มีปัญหาความแยกแตกจากความไม่เป็นธรรมในอดีตแบบเดียวกับประเทศแถบลาติน อเมริกา ที่คนแอฟริกาถูกนำมาเป็นแรงงานทาส ทำให้ผู้นำสิงคโปร์สามารถหล่อหลอมคนสิงคโปร์ ให้มีทัศนะแบบมองไปข้างหน้า สถาบันและองค์กรต่างๆ ของสังคมก็สามารถปรับตัวเพื่อสร้างโอกาสให้เกิดขึ้นในอนาคต คนท้องถิ่นเองก็พร้อมที่จะใช้ประโยชน์จากโอกาสทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น เพื่อทำให้ตัวเองหลุดพ้นจากความยากจน
การเป็นประเทศที่เป็นเกาะขนาดเล็ก ไม่ได้ทำให้สิงคโปร์เกิดการเสียเปรียบ การลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานและการให้บริการของรัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ แตกต่างจากประเทศขนาดใหญ่อย่างจีนหรืออินเดีย ความสะดวกด้านบริการพื้นฐานต่างๆ ของเมือง ทำให้สามารถดึงดูดทั้งการลงทุนและแรงงานที่มีทักษะจากต่างประเทศ ระบบขนส่งที่สะดวก ทำให้คนเปลี่ยนงาน ไม่ต้องย้ายที่อยู่ สิงคโปร์มีปัญหาขาดแคลนที่ดิน จึงถูกบังคับให้เน้นหนักการทำธุรกิจภาคบริการ
องค์กรรัฐที่ยึดถือค่านิยม “คุณธรรม”
โลกในปัจจุบัน ประชากรกว่า 50% อาศัยอยู่ในชุมชนเมือง ในอนาคต ชุมชนเมืองจะใหญ่โตมากขึ้น ประเทศต่างๆ เผชิญปัญหาท้าทายสำคัญที่สุดอย่างหนึ่งคือ รูปแบบการบริหารรัฐ (governance) ที่มีประสิทธิผลในการรับมือกับปัญหาต่างๆ ที่ซับซ้อนมากขึ้น โดยเฉพาะประสิทธิภาพของบทบาทดั้งเดิมของรัฐในเรื่องการให้บริการทางสังคมและการส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจ นักรัฐศาสตร์ อย่างเช่น เบนจามิน บาร์เบอร์ (Benjamin Barber) มีทัศนะว่า การแก้ปัญหาเกี่ยวกับชีวิตความเป็นอยู่ของคนในสังคมนั้น การบริหารจัดการโดยองค์กรในระดับท้องถิ่นหรือเมือง จะมีประสิทธิภาพและได้ผลมากกว่าที่ดำเนินการโดยองค์กรระดับประเทศ ในศตวรรษที่ 21 การบริหารจัดการของรัฐกลายเป็นตัวชี้วัดความสำเร็จที่สำคัญ สิงคโปร์กลายเป็นแบบอย่างการบริหารในระดับประเทศและระดับชุมชนเมือง ธนาคารโลกจัดอันดับให้สิงคโปร์เป็นประเทศที่การทำธุรกิจสะดวกที่สุด การจัดตั้งบริษัทใหม่ใช้เวลาเฉลี่ย 2.5 วัน World Economic Forum จัดอันดับความได้เปรียบด้านการแข่งขันของสิงคโปร์อยู่ในอับดับ 2 ส่วนการจัดอันดับอื่นๆ เช่น ความโปร่งใสของนโยบายรัฐ ความเชื่อมั่นต่อนักการเมือง และการปราศจากคอร์รัปชัน สิงคโปร์ล้วนอยู่ในอันดับต้นๆ
ปัจจัยสำคัญที่เป็นรากฐานความสำเร็จในการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของสิงคโปร์ คือ บทบาทสถาบันต่างๆ ของรัฐ และค่านิยมของสถาบันดังกล่าว ประเทศต่างๆ ล้วนมีนโยบายส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจแบบเดียวกับสิงคโปร์ เช่น ความเข้มแข็งทางการคลัง การสร้างกลไกตลาดที่มีประสิทธิภาพ การสร้างทรัพยากรมนุษย์ และสนับสนุนการเคลื่อนย้ายเศรษฐกิจไปสู่ภาคที่มีศักยภาพการเติบโตสูง แต่หลายประเทศล้มเหลวในการดำเนินโยบายเหล่านี้
นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ดักลาส นอร์ (Douglas North) อธิบายคำว่า “สถาบัน” (institution) คือ กฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับแรงจูงใจ ซึ่งจะมีอิทธิพลกำหนดพฤติกรรมขององค์กรต่างๆ และผู้คนในสังคม กฎเกณฑ์นี้อาจมีลักษณะที่เป็นแบบแผนทางการ เช่น รัฐธรรมนูญ กฎหมาย กฎระเบียบต่างๆ หรืออาจไม่เป็นทางการ เช่น ค่านิยมที่เป็นตัวกำหนดพฤติกรรมของระบบราชการ สถาบันจึงเป็นสิ่งที่มนุษย์สร้างขึ้นมา และมีรากฐานมาจากประวัติศาสตร์ของประเทศนั้นๆ
สถาบันทางเศรษฐกิจการเมืองที่มีประสิทธิภาพ จะเป็นปัจจัยโดยตรงที่ส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจ ในหนังสือชื่อ Why Nations Fail ผู้เขียน Daron Acemoglu & James Robinson เปรียบเทียบเมือง Nogales ที่แบ่งออกเป็น 2 ส่วน ส่วนหนึ่งขึ้นกับรัฐแอริโซนา สหรัฐอเมริกา ประชาชนมีรายได้ต่อคนปีหนึ่ง 30,000 ดอลลาร์ อีกส่วนหนึ่งของเมืองขึ้นกับเม็กซิโก ประชาชนมีรายได้ 1 ใน 3 ของฝั่งสหรัฐฯ ประชาชนที่แบ่งเป็น 2 ส่วนของเมือง Nogales มีชีวิตอยู่ในสังคมที่มีสถาบันการเมืองและเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน สถาบันเศรษฐกิจและการเมืองจึงเป็นปัจจัยสำคัญที่จะกำหนดความสำเร็จหรือล้มเหลวของประเทศ
กรณีของสิงคโปร์ พรรค People’s Action Party มีอุดมการณ์หลักมาตั้งแต่ก่อตั้ง คือ เรื่องระบบคุณธรรมความสามารถ (meritocracy) และการปรับตัว (pragmatism) Tom Plate นักรัฐศาสตร์อเมริกัน เคยสัมภาษณ์ลี กวนยู เพื่อหาคำตอบว่า อะไรจิตใจส่วนลึกของผู้นำเอเชียที่ยิ่งใหญ่คนหนึ่งโดยถามว่า ลี กวนยู เป็นคนแบบไหน ระหว่างคนที่มีอัจฉริยะแบบตัวเม่น (hedgehog) ที่รู้เรื่องใหญ่ๆ เรื่องเดียว เช่น ไอน์สไตน์ หรือคนแบบสุนัขจิ้งจอก (fox) ที่รอบรู้ในหลายๆ เรื่อง เช่น อริสโตเติล ลี กวนยู ตอบว่า ตัวเองเป็นคนไม่ถนัดในเรื่องทฤษฎี ถ้าจะตอบว่าเป็นคนแบบไหน ก็ต้องบอกว่าเป็นพวกอรรถประโยชน์นิยม หากเห็นว่าความคิดไหนเป็นประโยชน์ ก็จะนำความคิดนั้นมาใช้
สิงคโปร์มีชื่อเสียงมากในเรื่องการสร้างสถาบันและองค์กรของรัฐที่ยึดหลักคุณธรรมความสามารถ ทำให้เป็นประเทศที่เอื้ออำนวยต่อการลงทุนมากที่สุดในโลก สถาบันดังกล่าว ได้แก่ ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพและมีคุณภาพสูง กระบวนการยุติธรรมที่เที่ยงธรรมตามตัวบทกฎหมาย ผู้นำการเมืองที่มีคุณธรรมกับคุณภาพระดับสูง และความเป็นเอกภาพทางสังคม ซึ่งเป็นปัจจัยช่วยให้เกิดเสถียรภาพทางการเมือง
สำนักงาน Economic Development Board (EDB) ที่ทำหน้าที่วางแผนการพัฒนาเศรษฐกิจ มีบทบาทสร้างความสำเร็จให้กับสิงคโปร์มาตั้งแต่เมื่อตั้งขึ้นครั้งแรกในปี 1961 และเป็นองค์กรที่ดึงบริษัทข้ามชาติมาลงทุนในสิงคโปร์ในระยะแรกๆ เช่น Texas Instruments, Hewlett Packard, General Electric สำนักงาน Monetary Authority of Singapore (MAS) มีบทบาทสำคัญในการสร้างสิงคโปร์ให้เป็นศูนย์กลางการเงินระหว่างประเทศ สิงคโปร์ใช้เวลานานเพื่อสร้างความเชื่อมั่นของนานาชาติต่อระบบการเงินของสิงคโปร์ ตลอดจนความสามารถของสิงคโปร์ที่จะป้องกันการล้มเหลวของระบบการเงิน เมื่อเกิดวิกฤติการเงินเอเชียปี 1997 ธุรกิจการเงินสิงคโปร์ได้รับความเสียหายน้อยที่สุด
การได้รับการจัดอันดับให้เป็นประเทศที่คอร์รัปชันน้อยที่สุด แสดงให้เห็นถึงการยึดถือค่านิยมของสิงคโปร์ในเรื่องคุณธรรมของการบริหารปกครอง (integrity of governance) ความสำเร็จในการต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชันคือการเอาจริงเอาจังกับคนที่มีตำแหน่งในระดับสูงก่อน การฟ้องดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่รัฐไม่ว่าจะมีตำแหน่งระดับไหน การให้เงินเดือนตอบแทนแก่เจ้าหน้าที่ระดับสูงที่ใกล้เคียงกับภาคเอกชน และการปิดช่องโหว่ที่จะทำให้เกิดคอร์รัปชัน รัฐไม่ทำตัวเป็นคนเก็บค่าเช่าเศรษฐกิจ โดยการออกใบอนุญาตการประกอบธุรกิจ
ปรัชญาการบริหารประเทศที่สร้างความสำเร็จให้กับสิงคโปร์นั้น Ezra Vogel ผู้เชี่ยวชาญเอเชียตะวันออก เขียนสรุปไว้ในหนังสือ The Four Little Dragons (1991) ว่า “สิ่งที่สิงคโปร์แตกต่างจากธรรมดาทั่วไป ไม่ใช่ความโดดเด่นของระบบราชการที่ยึดถือเรื่องคุณธรรมความสามารถ แต่เป็นข้อเท็จจริงที่ว่า เรื่องคุณธรรมความสามารถถูกยกระดับให้สูงขึ้น โดยการนำมาใช้ให้รวมถึงบรรดาผู้นำทางการเมืองทั้งหมด”
เอกสารประกอบ
Henri Ghesquiere. Singapore’s Success, Cengage Learning, 2007.
Kent E. Calder. Singapore: Smart City Smart State, Brookings Institution Press, 2016.
Ezra F. Vogel. The Four Little Dragons, Harvard University Press, 1991.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
