รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
กรณีเหตุการณ์ลูกบอลลูนจีนลอยเหนือน่านฟ้าของสหรัฐอเมริกาเมื่อปลายสัปดาห์ที่ผ่านมา กลายเป็นประเด็นสำคัญที่สะท้อนการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจจีน-สหรัฐฯ ว่าได้พัฒนามาถึงจุดที่อันตราย สหรัฐฯ ถือว่าเป็นครั้งแรกที่มีวัตถุสอดแนมจากจีนลอยละเมิดน่านฟ้าอธิปไตยของตน แม้ลูกบอลลูนจะเป็นวัตถุแบบโลว์เทคก็ตาม
ปฏิกิริยาของสหรัฐฯ ต่อกรณีลูกบอลลูนของจีน สะท้อนท่าทีของสหรัฐฯ ต่อจีนที่เปลี่ยนแปลงอย่างหน้ามือเป็นหลังมือในระยะหลายสิปีที่ผ่านมา ครั้งหนึ่งในสมัยรัฐบาลจอร์จ บุช สหรัฐฯ เคยมองจีนว่า เป็นไปได้ที่จะเป็น “หุ้นส่วนที่มีความรับผิดชอบ” (responsible stakeholder) แต่ทุกวันนี้ สหรัฐฯ มองจีนว่าคือ “คู่แข่งทางยุทธศาสตร์หลัก” (principal strategic competitor) ไปแล้ว
การที่จีนก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว ส่งผลกระทบต่อทุกภูมิภาคและทุกประเด็นปัญหาในโลก ประเทศตะวันตกเคยคิดว่า จีนจะสนับสนุน “ระเบียบโลก” (world order) ที่เป็นอยู่ เพราะจีนไม่มีเหตุผลที่จะเปลี่ยนแปลงสภาพเดิมที่เคยทำให้จีนได้ประโยชน์อย่างมาก โดยเฉพาะนับจากเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลกในปี 2001 แต่ผู้นำจีนก็แสดงท่าทีมาตลอดว่า ต้องการเปลี่ยนแปลงระเบียบโลกให้เป็น “ระบบพหุภาคีแท้จริง” (true multilateralism)
ระเบียบโลกคือ “สาธารณประโยชน์”
บทความชื่อ the rise of China and the future world order ของ Ulrich Menzel เขียนอธิบายไว้ว่า การก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจของจีน จะมีผลกระทบระดับมูลฐานต่อ “ระเบียบโลก” ในอนาคต แนวคิดการเป็นเจ้าของสิ่งใดสิ่งหนึ่งจะช่วยอธิบายให้เราเข้าใจเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น โดยเฉพาะข้อขัดแย้งเรื่องระเบียบโลก
ภายในประเทศหนึ่ง รัฐทำหน้าที่วางระเบียบในการใช้สิ่งที่เป็น “ประโยชน์สาธารณะ” (public goods) ที่ต้องมีคุณสมบัติ 2 อย่างคือ (1) ไม่มีเรื่องข้อพิพาทขัดแย้ง (non-rivalry) (2) ไม่ใช่กรรมสิทธิ์เฉพาะตัว (non-excludability) หากไม่มีลักษณะ 2 อย่างนี้ สิ่งนั้นจะกลายเป็นทรัพย์สินส่วนตัว และกลไกตลาดจะเข้ามารับผิดชอบ
ตัวอย่างคือสัญญาณไฟจราจร คนใช้ถนนทุกคนไม่ถูกกีดกันไม่ให้ใช้ การใช้ประโยชน์ของคนคนหนึ่ง ไม่ทำให้คนอื่นเสียประโยชน์ ดังนั้น สัญญาณไฟจราจรจึงเป็น “ประโยชน์สาธารณะ” สาธารณประโยชน์อาศัยเงินงบประมาณจากการเก็บภาษี และรัฐเป็นคนวางระเบียบการใช้งาน หรือกฎหมายจราจร
แต่มีกรณีพิเศษ 2 กรณี คือ
1) กรณีที่เป็นประโยชน์เฉพาะคนบางกลุ่ม แต่ไม่มีข้อพิพาทขัดแย้ง สิ่งนี้คือสมบัติของกลุ่ม (club goods) เช่น การใช้ประโยชน์สปอร์ตคลับได้ ต้องเฉพาะสมาชิกเท่านั้น รายจ่ายของสโมสรมาจากค่าสมาชิก
2) กรณีมีข้อพิพาทขัดแย้ง แต่ไม่มีการใช้ประโยชน์ได้เฉพาะราย เช่น เจ้าของที่ดินติดริมแม่น้ำ ที่การใช้ประโยชน์ริมแม่น้ำไปกระทบต่อการใช้ประโยชน์ของคนอื่น แบบเดียวกับพรมแดนน่านน้ำทางทะเลของประเทศต่างๆ สิ่งของลักษณะนี้คือ สมบัติร่วม (common property) ระเบียบการใช้ประโยชน์มาจากข้อตกลงกรณีระหว่างประเทศคือสนธิสัญญา
แต่สิ่งที่เป็นประโยชน์สาธารณะระหว่างประเทศ เป็นปัญหายุ่งยากกว่าสิ่งที่เป็นประโยชน์สาธารณะภายในประเทศ ที่จำเป็นต้องมีกฎระเบียบโลกกำหนด แต่ใครจะเป็นคนวางกฎระเบียบนี้ ในเมื่อสังคมโลกเป็นแบบอนาธิปไตย ประเทศใครประเทศนั้น โลกเราไม่มีรัฐบาลกลางที่จะบังคับใช้กฎหมายระหว่างประเทศ หรือมีการเก็บภาษีระหว่างประเทศ เพราะเหตุนี้ สิ่งที่เป็นสมบัติสาธารณะระหว่างประเทศ จึงเป็นของที่ได้มาฟรี
แต่ประเทศในโลกมีลำดับนั้นทางอำนาจ ประเทศมหาอำนาจที่มีอำนาจนำ จึงเป็นประเทศที่ทำหน้าที่รักษาระเบียบโลก เพราะตัวเองได้ประโยชน์มากที่สุด โดยแบกรับค่าใช้จ่ายต่อสิ่งที่เป็นประโยชน์สาธารณะระหว่างประเทศ ส่วนประเทศอื่นใช้ประโยชน์โดยไม่มีค่าใช้จ่าย
ตัวอย่างในอดีต หอสูงประภาคาร (lighthouse) คือสาธารณะประโยชน์นานาชาติ ที่เรือทุกลำสามารถใช้ประโยชน์ได้ฟรี ปัจจุบันคือ คือระบบ GPS (global positioning system) ที่รถยนต์ เครื่องบิน และเรือสามารถใช้ประโยชน์ สหรัฐฯเป็นประเทศเจ้าของ GPS ค่าใช้จ่ายมาจากภาษีของคนอเมริกัน
ระเบียบโลกในปัจจุบัน
หนังสือชื่อ China Questions 2 (2022) เขียนไว้ว่า ปัจจุบัน คำว่า “ระเบียบโลกบนพื้นฐานกฎเกณฑ์” (rules-based order) กลายเป็นแนวคิด ที่มีอิทธิพลอย่างมากต่อวงการต่างๆ ในโลก สาระสำคัญของแนวคิดนี้คือ เป็นระเบียบโลกหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่กำหนดและสร้างขึ้นโดยสหรัฐฯ ประกอบด้วยระบอบเสรีนิยมทางการเมือง เศรษฐกิจแบบกลไกตลาด และการใช้กฎหมายระหว่างประเทศ มาแก้ไขความขัดแย้งระหว่างประเทศ
แนวคิดกระแสหลักในสหรัฐฯ ยังเห็นว่า นับจากปี 1945 เป็นต้นมา ระเบียบโลกนี้ยังช่วยรักษาสันติภาพในโลก และสร้างความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจ แนวคิดนี้ยังแบ่งประเทศต่างๆ ออกเป็น 2 ฝ่าย คือ ประเทศที่ต้องการรักษาสภาพเดิมของระบบนี้ไว้ กับประเทศที่ท้าทายต่อระบบนี้ และต้องการแก้ไข สหรัฐฯ เป็นประเทศที่ต้องการรักษาสภาพเดิม ส่วนจีนต้องการท้าทายระบบนี้ ดูได้จากตัวอย่างการสร้างฐานทัพทางทหารในทะเลจีนใต้
ท่าทีจีนต่อระเบียบโลก
หนังสือ China Questions 2 วิจารณ์ว่า การมองโลกเราว่ามีระเบียบระหว่างประเทศเพียงแบบเดียว ที่สร้างโลกให้มีความสงบสันติ เป็นการมองโลกที่ง่ายเกินไป ยุโรปมีบทบาทมากในเรื่องโลกาภิวัตน์ที่มีการควบคุมจัดการ สนับสนุนเต็มที่ต่อองค์การการค้าโลก สนับสนุนเรื่องสิทธิสตรี เด็ก และคนพิการ ให้การรับรองสนธิสัญญาสิทธิมนุษยชนเกือบทุกฉบับ ขณะที่สหรัฐฯ รับรองแค่ 5 ใน 18 สนธิสัญญาในเรื่องนี้ ประเทศกำลังพัฒนา รวมทั้งจีน ผลักดันความคิดที่ว่า สิทธิในการพัฒนาเศรษฐกิจ เป็นส่วนหนึ่งในขอบเขตเรื่องสิทธิมนุษยชน เป็นต้น
China Questions 2 บอกว่า การมองว่าโลกเรามีระเบียบโลกเพียงระบบเดียวจึงไม่ตรงกับความจริง ทั้งที่ในความเป็นจริง โลกเรามีความหลากหลายในเรื่องระเบียบระหว่างประเทศ ทัศนะที่มองว่า จีนท้าทายต่อระเบียบโลกที่มีอยู่เพียงระบบเดียวเท่านั้น จึงไม่ตรงกับท่าทีของจีนในประเด็นเรื่องต่างๆ
จีนมีท่าทีหลายอย่างต่อกฎระเบียบต่างๆ ในโลกเรา ในขั้วหนึ่งคือ “ระเบียบด้านอำนาจอธิปไตย” (constitutive order) ซึ่งคือระบบรัฐ-ชาติในปัจจุบัน หัวใจของระเบียบนี้คือเรื่องอำนาจอธิปไตย และบูรณภาพเหนือดินแดน สถาบันที่เป็นแกนของระเบียบนี้คือองค์การสหประชาชาติ จีนเป็นประเทศที่สนับสนุนแข็งขันต่อสหประชาชาติ และธรรมภิบาลของโลก ภายใต้การกำกับดูแลของสหประชาชาติ
ในอีกขั้วหนึ่งเป็น “ระเบียบการพัฒนาทางการเมือง” ที่จีนคัดค้าน ระเบียบในเรื่องนี้เกี่ยวกับกฎเกณฑ์แบบเสรีนิยมและประชาธิปไตยว่า รัฐภาคีปฏิบัติต่อประชาชนของตัวเองอย่างไร มีสนธิสัญญาหลายฉบับเกี่ยวข้องกับเรื่องเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การรวมกลุ่ม และเสรีภาพของสื่อมวลชน ส่วนจีนนั้นถือว่า สิทธิการพัฒนาทางเศรษฐกิจมาก่อนสิทธิมนุษยชน
ที่อยู่กลางๆ ระหว่างสองขั้วดังกล่าวคือ ท่าทีของจีนที่มีต่อการค้าโลก ระเบียบการค้าโลกจะเกี่ยวข้องกับองค์การการค้าโลก และข้อตกลงการค้าเสรี แม้จีนจะแสดงตัวเสมอต้นเสมอปลายต่อระเบียบการค้า แต่จีนเป็นประเทศที่เศรษฐกิจยังเปิดเสรีน้อย เพราะมาตรการกีดกันการค้า การคุ้มครองการค้าในระดับท้องถิ่น และรัฐบาลจีนให้การสนับสนุนรัฐวิสาหกิจ
อีกเรื่องที่จีนยังให้การสนับสนุนแบบจำกัดคือ “ระเบียบด้านการทหาร” (military order) ที่เกี่ยวกับการควบคุมอาวุธ การป้องกันสงครามรุกราน และมาตรการป้องกันการคาดการณ์ผิดทางทหาร เรียกว่า “มาตรการสร้างความเชื่อมั่น” (confidence-building measures) ที่จีนลงนามข้อตกลงนี้กับประเทศที่มีพรมแดนติดจีน เช่น อินเดีย รัสเซีย และประเทศเอเชียกลาง ข้อตกลงนี้ไม่ได้ป้องกันความขัดแย้งทางทหาร แต่ป้องกันไม่ให้ขยายตัวออกไป
ดังนั้น การมองว่าโลกเราว่ามี “ระเบียบโลก” เพียงอย่างเดียว จึงไม่ตรงกับความเป็นจริง การมองโลกแบบที่ง่ายๆ ทำให้เกิดความเชื่อที่เกินความจริง ในเรื่องภัยคุกคามต่อความมั่นคง การคิดในแบบที่ซับซ้อนและสีเทา กลับช่วยชะลอกระบวนการสร้างฝ่ายตรงกันข้าม ให้กลายเป็นศัตรูที่เป็นภัยคุกคามขึ้นมา
เอกสารประกอบ
The Rise of China and the future of world order, Ulrich Menzel, gisreportonline.com
China Questions 2, edited by Maria Adelle Carrai and others, Harvard University Press, 2022.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
