3 สมาคมการค้า ร้อง “บิ๊กตู่” เปิดเสรี “ดิวตี้ฟรี” – แนะแยกประมูลตามหมวดสินค้า

ตามที่สำนักข่าวออนไลน์ไทยพับลิก้า ได้นำเสนอซีรีส์ “เจาะธุรกิจดิวตี้ฟรีไทย” มาอย่างต่อเนื่อง ซึ่งมีธุรกิจที่ได้รับสัมปทานรายใหญ่เพียงรายเดียว และสัมปทานที่สนามบินสุวรรณภูมิจะครบสัญญาในปี 2563 โดยมีกระแสข่าวว่าจะมีการเปิดประมูลให้สัมปทานดิวตี้ฟรีสุวรรณภูมิเร็วๆ นี้ ล่าสุด สมาคมผู้ค้าปลีกไทยได้ออกรายงาน “การศึกษาธุรกิจร้านค้าปลอดภาษีอากรในไทย” โดยระบุเป็นการศึกษาข้อมูลเชิงลึกที่รวบรวมจากแบบอย่างของการพัฒนาการดำเนินธุรกิจร้านค้าปลอดภาษีอากรหรือดิวตี้ฟรี และกระบวนการการจัดระเบียบการให้สัมปทานที่เป็นมาตรฐานสากล จากประเทศชั้นนำหลากหลายประเทศ (international best practice) รวมทั้งข้อเสนอแนะสรุปให้เห็นแนวทางการดำเนินธุรกิจร้านค้าปลอดภาษีอากรที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย

เรื่องของการเปิดเสรีธุรกิจร้านค้าปลอดอากร สนามบินสุวรรณภูมิกลับมาเป็นประเด็นอีกครั้ง หลังจากนายนิตินัย ศิริสมรรถการ กรรมการผู้อำนวยการใหญ่ บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) หรือ “AOT” ให้สัมภาษณ์ผู้สื่อข่าวว่า ปลายเดือนมีนาคม หรือต้นเดือนเมษายน 2561 จะเปิดขายซองประมูลโครงการบริหารจัดการพื้นที่เชิงพาณิชย์ และโครงการบริหารร้านค้าปลอดอากรภายใต้เงื่อนไขเดิม คือ มีผู้ได้รับสัมปทานรายเดียวต่อ 1 โครงการ โดยเหตุผลที่ต้องเร่งเปิดประมูล เพื่อให้ผู้ที่ได้รับสัมปทานได้มีเวลาเตรียมความพร้อม ก่อนสัญญาสัมปทานเดิมสิ้นสุดในเดือนกันยายน 2563

จากประเด็นดังกล่าวทำให้สมาคมผู้ค้าปลีกไทยศึกษาข้อมูลการประกอบธุรกิจร้านค้าปลอดอากรจากทุกประเทศทั่วโลกมาจัดทำเป็น “รายงานผลการศึกษาธุรกิจร้านค้าปลอดภาษีอากรในประเทศไทย” และจัดงานสัมมนาเชิงวิชาการเมื่อวันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2561 ร่วมกับคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยมีผู้แทนจากสถาบันทั้งภาครัฐและเอกชนมาร่วมให้ความเห็น เพื่อศึกษาแนวทางที่เหมาะสมสำหรับการให้สัมปทานธุรกิจร้านค้าปลอดอากรในประเทศไทยมีความโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และเกิดประโยชน์สูงสุดต่อรัฐและประชาชน

เมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2561 เวลา 10.30 น. นายนพพร วิฑูรชาติ นายกสมาคมศูนย์การค้าไทย (คนที่ 1 นับจากซ้ายมือ), นางรวิฐา พงศ์นุชิต นายกสมาคมการค้าร้านค้าปลอดอากรไทย (คนที่ 3) และ ดร.ฉัตรชัย ตวงรัตนพันธ์ ผู้อำนวยการสมาคมผู้ค้าปลีกไทย (คนที่ 4) ยื่นหนังสือถึง พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ผ่านศูนย์บริการประชาชน โดยมีนายสมพาศ นิลพันธ์ รองปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (คนที่ 2) เป็นผู้รับเรื่องแทน

และล่าสุด เมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2561 เวลา 10.30 น. นายนพพร วิฑูรชาติ นายกสมาคมศูนย์การค้าไทย, นางรวิฐา พงศ์นุชิต นายกสมาคมการค้าร้านค้าปลอดอากรไทย และ ดร.ฉัตรชัย ตวงรัตนพันธ์ ผู้อำนวยการสมาคมผู้ค้าปลีกไทย เดินทางมายื่นหนังสือถึง พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ผ่านศูนย์บริการประชาชน ฝั่งตรงข้ามทำเนียบรัฐบาล โดยมีนายสมพาศ นิลพันธ์ รองปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นผู้รับเรื่อง เพื่อเสนอแนวทางการปรับปรุงหลักเกณฑ์ของการให้สัมปทานธุรกิจร้านค้าปลอดอากร การจัดตั้งจุดส่งมอบสินค้าสาธารณะในท่าอากาศยานนานาชาติ และการลดอัตราภาษีนำเข้า ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

1. ระบบสัมปทานฯ ปัจจุบัน บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) หรือ “ทอท.” ผู้ให้สัมปทาน ใช้ระบบสัมปทานฯ รายเดียว หรือที่เรียกว่า “master concession” ซึ่งเป็นการผูกขาดและไม่ก่อให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม ส่งผลให้ความหลากหลายของสินค้าและคุณภาพของการบริการมีข้อจำกัด จึงขอเสนอแนะให้มีการพิจารณาปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์และเงื่อนไข (TOR) สำหรับการเปิดประมูลสัมปทานฯ ที่ท่าอากาศยานนานาชาติสุวรรณภูมิและท่าอากาศยานนานาชาติดอนเมืองที่จะมีขึ้นในอนาคตอันใกล้นี้ โดยให้เปลี่ยนจากระบบสัมปทานรายเดียวมาใช้ระบบสัมปทานตามหมวดหมู่สินค้า หรือ “concession by category” แทน เช่น หมวดเครื่องสำอาง หมวดสุราและบุหรี่ หมวดสินค้าแฟชั่น เป็นต้น เนื่องจากสัมปทานฯ ระบบนี้ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางจากประเทศชั้นนำทั่วโลกว่าเป็นระบบสัมปทานฯ ที่มีความโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดกับผู้ให้สัมปทานและผู้ใช้บริการท่าอากาศยานนานาชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกรณีสัมปทานฯ ของท่าอากาศยานนานาชาติที่มีขนาดใหญ่ เช่น ท่าอากาศยานนานาชาติสุวรรณภูมิ

2. ความโปร่งใสและความเป็นธรรมของกระบวนการการให้สัมปทานฯ ซึ่งปัจจุบันไม่มีกระบวนการที่แสดงให้เห็นถึงความโปร่งใส จึงขอเสนอแนะ ให้มีคณะกรรมการจากภาคส่วนอื่นๆ ที่ไม่มีส่วนได้เสียเป็นผู้ให้คำแนะนำหรือเป็นผู้สังเกตการณ์กระบวนการกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไข TOR และการคัดเลือกผู้ได้รับสัมปทานฯ โดยใน TOR ควรมีการให้ข้อมูลย้อนหลัง ได้แก่ ยอดขายต่อเชื้อชาติ ยอดขายต่อหมวดหมู่สินค้า และข้อมูลประมาณการของจำนวนผู้โดยสารแยกตามเชื้อชาติ เพื่อความโปร่งใสและ เป็นธรรม ซึ่งอ้างอิงกับแนวทางปฏิบัติสากลที่ดีที่สุดของโลก

ทั้งนี้ คณะกรรมการฯ ควรมาจากภาคส่วนต่างๆ เช่น องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และตัวแทนจากภาคเอกชน เป็นต้น

3. ระยะเวลาของการให้สัมปทานฯ เห็นว่าปัจจุบันระยะเวลาการให้สัมปทานฯ นานถึง 10 ปีและขยายระยะเวลาได้อีกโดยไม่มีการเปิดประมูล จึงขอเสนอแนะว่าให้มีการกำหนดระยะเวลาสัมปทานฯ ให้ใกล้เคียงกับแนวทางปฏิบัติสากลที่ประเทศชั้นนำต่างๆ ใช้อยู่ คือ ระยะเวลาสัมปทานฯ ระหว่าง 5-7 ปี และไม่มีการต่ออายุสัมปทานเว้นแต่มีเหตุสุดวิสัยหรือภัยธรรมชาติ

4. ขั้นตอนการคัดเลือกผู้ได้รับสัมปทานฯ จากข้อมูลที่ได้รับจากสื่อในเรื่องหลักเกณฑ์การคัดเลือกผู้ได้รับสัมปทานฯ ปรากฏว่ามีแนวโน้มที่จะให้น้ำหนักข้อเสนอด้านเทคนิคร้อยละ 80 และข้อเสนอด้านผลตอบแทนร้อยละ 20 สำหรับการเปิดประมูลสัมปทานฯ ที่ท่าอากาศยานนานาชาติสุวรรณภูมิ จึงขอเสนอแนะว่าไม่ควรคำนึงถึงคะแนนด้านเทคนิคและผลตอบแทนที่ถือเป็นอัตราร้อยละเท่าใด ควรทำตามแนวทางการประมูลที่เป็นสากล ซึ่งมี 2 ขั้นตอน ได้แก่ ขั้นตอนที่ 1 เป็นการพิจารณาคุณสมบัติด้านเทคนิค โดยผู้เข้าร่วมประมูลที่ผ่านคุณสมบัติด้านเทคนิคในขั้นตอนที่ 1 ทุกราย จะผ่านเข้าสู่การพิจารณาในขั้นตอนที่ 2 เพื่อพิจารณาข้อเสนอด้านผลตอบแทนทางการเงิน กล่าวคือ ผู้เข้าร่วมประมูลที่ให้ผลตอบแทนทางการเงินสูงสุดจะได้รับคัดเลือกให้เป็นผู้ชนะการประมูล และได้รับคัดเลือกให้เป็นผู้ได้รับสัมปทานฯ ในแต่ละหมวดหมู่สินค้านั้น

นอกจากนี้ ในการพิจารณาคุณสมบัติด้านเทคนิคตามขั้นตอนที่ 1 นี้ ควรกำหนด ให้ผู้เข้าร่วมประมูลต้องทำการเชื่อมโยงระบบโปรแกรมขายสินค้าหน้าร้าน (POS-Point of Sales) เข้ากับหน่วยงานภาษีทุกหน่วย โดยไม่มีเงื่อนไขใดๆ และควรเพิ่มเงื่อนไขใน TOR ด้วยว่า หลังจากที่ผู้ชนะประมูลเริ่มต้นประกอบการแล้วจะต้องมีการตรวจสอบการเชื่อมโยงของระบบอย่างถี่ถ้วน และเป็นประจำ

ทั้งนี้ หากพบว่าการเชื่อมโยงระบบดังกล่าวมีความบกพร่อง โดยไม่แก้ไขภายในระยะเวลาที่กำหนด ให้ถือว่าผู้ประกอบการผิดเงื่อนไขการได้รับสัมปทานฯ และมีบทลงโทษการผิดเงื่อนไขดังกล่าว เช่น การถูกเพิกถอนสิทธิการรับสัมปทาน หรือเบี้ยปรับอัตราสูงกว่ารายได้รัฐที่สูญเสียไปจากกรณีดังกล่าว

5. ผลตอบแทนทางการเงินของสัมปทานฯ เนื่องจากผลตอบแทนของสัมปทานฯ ในประเทศไทยปัจจุบันยังอยู่ในระดับต่ำ กล่าวคือ มีการจัดเก็บในอัตราร้อยละ 15-19 ของรายได้ โดยประมาณ เมื่อเปรียบเทียบกับผลตอบแทนของสัมปทานฯ ในต่างประเทศที่จัดเก็บในอัตราร้อยละ 25-47 ของรายได้โดยประมาณ ซึ่งในปัจจุบันทำให้รัฐสูญเสียรายได้เป็นจำนวนมาก

อย่างไรก็ตาม ผู้ประกอบการท่าอากาศยานนานาชาติควรมีมาตรการป้องกันผู้ประมูลที่ไม่มีความรับผิดชอบ ดังที่เกิดขึ้นกับประเทศสาธารณรัฐเกาหลี ซึ่งการประมูลมีการแข่งขันที่รุนแรงมากจนส่งผลทำให้ผู้ได้รับสัมปทานฯ ละทิ้งสัมปทานฯ เนื่องจากไม่สามารถรับผิดชอบต่อค่าผลตอบแทนสัมปทานฯ ที่ประมูลมาได้ ดังนั้น ท่าอากาศยานนานาชาติขนาดใหญ่หลายแห่ง เช่น ท่าอากาศยานนานาชาติฮ่องกง เขตบริหารพิเศษฮ่องกง สาธารณรัฐประชาชนจีน และ ท่าอากาศยานนานาชาติ ไต้หวัน เถาหยวน สาธารณรัฐจีน จึงได้ออกมาตรการป้องกันความเสี่ยงนี้ โดยใช้วิธีการกำหนดอัตราเพดานผลตอบแทนสัมปทานฯ สูงสุด จึงขอเสนอแนะว่าควรเพิ่มผลตอบแทนสัมปทานฯ ขั้นต่ำให้สูงขึ้น โดยมีอัตราเพดานผลตอบแทนสัมปทานฯ สูงสุดไม่เกินร้อยละ 25-30 ของรายได้โดยประมาณ และอัตราเพดานผลตอบแทนสัมปทานฯ สูงสุดนี้อาจแตกต่างไปตามหมวดหมู่สินค้า

6. ระยะเวลาเตรียมการนำเสนอแผนงานเพื่อเข้าร่วมประมูล ในการประมูลที่ผ่านมา ผู้ให้สัมปทานได้ให้เวลาผู้ประกอบการเพื่อการเตรียมการนำเสนอแผนงานเพียง 30-45 วัน จึงขอเสนอแนะว่า ควรมีระยะเวลาไม่น้อยกว่า 90 วัน หลังจากการออก TOR เพื่อเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้เข้าร่วมมีเวลาที่เหมาะสมและเพียงพอในการเตรียมการเสนอแผนงาน ซึ่งจะก่อให้เกิดการแข่งขันระหว่างผู้เข้าร่วมประมูลอย่างเป็นธรรม

7. จุดส่งมอบสินค้าสาธารณะในท่าอากาศยานนานาชาติ ในปัจจุบันท่าอากาศยานสุวรรณภูมิและท่าอากาศยานดอนเมืองมีจุดส่งมอบสินค้าในท่าอากาศยานนานาชาติ สำหรับผู้ประกอบการร้านค้าปลอดอากรในเมือง (downtown duty free) เพียงรายเดียว จึงขอเสนอแนะว่า จุดส่งมอบสินค้าสาธารณะในท่าอากาศยานนานาชาติ ซึ่งต้องจัดให้มีขึ้นตามกฎหมายศุลกากร โดยไม่เปิดให้มีสัมปทาน แต่ให้ผู้ประกอบการเช่าพื้นที่โดยตรงจาก ทอท. และในปัจจุบันสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินได้มีคำวินิจฉัยให้ทุกท่าอากาศยานนานาชาติต้องเปิดจุดส่งมอบสินค้าสาธารณะให้ผู้ประกอบการร้านค้าปลอดอากรในเมืองทุกรายที่ได้รับอนุญาตจากกรมศุลกากรได้ใช้ร่วมกัน

ดังนั้น ท่าอากาศยานนานาชาติทุกแห่งต้องปฏิบัติตามกฎหมายโดยเร็วที่สุดและปราศจากเงื่อนไขใดๆ เพื่อให้กฎหมายมีผลบังคับใช้ และในกรณีนี้กรมศุลกากรต้องมีส่วนร่วมในการพิจารณาใช้พื้นที่ เพื่อให้สามารถตรวจสอบการดำเนินการในขั้นตอนสุดท้ายของการขายสินค้าของร้านค้าปลอดอากรในเมืองได้ตามกฎหมาย อีกทั้งต้องจัดให้มีระบบเชื่อมโยงข้อมูลไปยังทุกกรมจัดเก็บภาษี และ ทอท. เพื่อง่ายต่อการควบคุมคลังสินค้าทัณฑ์บนอันจะนำสู่การจัดเก็บภาษีทุกประเภทที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนรายได้ของ ทอท. ที่พึงได้รับจากจุดส่งมอบสินค้าดังกล่าว ทั้งนี้ เพื่อเป็นการขยายศักยภาพของร้านค้าปลอดอากรในเมืองให้สามารถรองรับการให้บริการแก่นักท่องเที่ยวอย่างมีประสิทธิภาพ รวมไปถึงผลประโยชน์ในทุกภาคส่วนของรัฐ

8. ค่าธรรมเนียมการให้บริการจุดส่งมอบสินค้าปลอดอากรในท่าอากาศยานนานาชาติ ปัจจุบันจุดส่งมอบสินค้าปลอดอากรที่ท่าอากาศยานนานาชาติภูเก็ต ซึ่งเป็นจุดส่งมอบสินค้าที่ ทอท. ให้สัมปทานแก่ผู้ประกอบการร้านค้าปลอดอากรรายเดียว ภายใต้เงื่อนไขว่า ต้องให้ร้านค้าปลอดอากรในเมืองรายอื่นๆ ที่ได้รับอนุญาตจากกรมศุลกากรได้ใช้ร่วมกัน โดยเรียกเก็บค่าตอบแทนในอัตราร้อยละ 5% ของยอดขาย ซึ่งการที่ ทอท. ให้สัมปทานในกรณีนี้กับผู้ประกอบการร้านค้าปลอดอากร เป็นเหตุให้ผู้ได้รับสัมปทานดังกล่าวล่วงรู้ข้อมูลเชิงธุรกิจของผู้ประกอบการประเภทเดียวกัน อันอาจก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมขึ้นได้ในอนาคต จึงขอเสนอแนะว่า จุดส่งมอบสินค้าปลอดอากรในท่าอากาศยานนานาชาติ ควรให้ ทอท. เป็นผู้ดำเนินการตามที่ได้เสนอแนะไว้แล้วในข้อ 7 และควรจัดเก็บค่าตอบแทนในอัตราที่ไม่เกินกว่าร้อยละ 1 เนื่องจากเป็นค่าบริการที่ผู้ประกอบการ ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย และจ่ายตรงให้กับ ทอท. เปรียบเทียบได้กับประเทศสาธารณรัฐเกาหลี ซึ่งมีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการให้บริการจุดส่งมอบสินค้าปลอดอากรที่ท่าอากาศยานนานาชาติในอัตราร้อยละไม่ถึง 1 โดยประมาณเท่านั้น

9. อากรขาเข้าสำหรับประเภทสินค้าที่ได้รับความนิยมจากนักท่องเที่ยวต่างชาติและที่คนไทยนิยมซื้อจากต่างประเทศ ปัจจุบันอากรขาเข้าของสินค้าเหล่านี้อยู่ในระดับสูงเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน เนื่องจากประเทศเพื่อนบ้านมีการปรับลดอากรขาเข้าเพื่อดึงดูดนักท่องเที่ยวต่างชาติ รวมทั้งการผันการใช้จ่ายนอกประเทศให้กลับเข้ามาในประเทศ

จึงขอเสนอแนะว่า ควรได้รับการพิจารณาลดหย่อนอากรขาเข้าสำหรับสินค้าประเภทที่ได้รับความนิยมจากนักท่องเที่ยวต่างชาติ และประเภทที่นักท่องเที่ยวไทยนิยมซื้อจากต่างประเทศ โดยประเภทสินค้าดังกล่าว ได้แก่ เครื่องสำอาง เสื้อผ้า กระเป๋า และรองเท้า การลดอากรขาเข้าดังกล่าวจะช่วยเพิ่มการใช้จ่ายของนักท่องเที่ยว ซึ่งจะส่งผลดีต่อภาคการท่องเที่ยวและอุตสาหกรรมต่อเนื่อง เช่น โรงแรม ร้านอาหาร การขนส่ง ช่วยผันการใช้จ่ายนอกประเทศของคนไทยให้กลับเข้ามาในประเทศ และยังช่วยลดการขายสินค้านอกระบบที่หลีกเลี่ยงภาษี (Grey Market) ทำให้เศรษฐกิจของประเทศโดยรวมเจริญเติบโตขึ้น กรณีดังกล่าวได้มีการพิสูจน์แล้วในตลาดใหญ่ๆ เช่น เขตบริหารพิเศษฮ่องกงแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน (ฮ่องกง) ว่าการลดอากรสำหรับสินค้านำเข้าสามารถดำเนินการร่วมกับธุรกิจร้านค้าปลอดภาษีอากรในเมืองได้เป็นอย่างดี เนื่องจากธุรกิจทั้ง 2 ประเภทมีกลุ่มลูกค้าเป้าหมายแตกต่างกัน กล่าวคือ กลุ่มธุรกิจค้าปลีกทั่วไปจะเน้นขายสินค้าให้กับคนไทยที่อยู่ในประเทศเป็นสำคัญ ขณะที่ร้านค้าปลอดอากรในเมืองจะเน้นขายสินค้าให้กับกลุ่มนักท่องเที่ยวชาวต่างชาติหรือคนไทยที่เดินทางออกนอกประเทศ นอกจากนี้แล้ว การลดอากรนำเข้าจะทำให้ยอดใช้จ่ายในประเทศสูงขึ้น ส่งผลให้การจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีเงินได้นิติบุคคลเพิ่มขึ้นตามลำดับด้วย

สมาคมผู้ค้าปลีกไทย สมาคมการค้าร้านค้าปลอดอากรไทย และสมาคมศูนย์การค้าไทย จึงนำข้อเสนอแนะดังกล่าว เสนอนายกรัฐมนตรีใช้ประกอบการพิจารณาแก้ไข เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและประโยชน์ต่อประเทศชาติต่อไป

3 สมาคม - ร้องนายก