โครงการ Bolsa Familia ของบราซิล แบบอย่างนโยบายของรัฐ ที่ต่อสู้กับความยากจน

รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ปัญหาความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจไม่ใช่ปัญหาใหม่ของโลกเรา เพราะเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นมาพร้อมระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ เป็นผลิตผลพลอยได้จากระบบทุนนิยมที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่เป็นปัญหาที่ท้าทายประเทศต่างๆ ในโลกมากที่สุดในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นประเทศมั่งคั่งหรือยากจน เป็นปัญหาที่ได้รับความสนใจมากที่สุด ทั้งจากนักการเมือง กลุ่มประชาสังคม และคนธรรมดาทั่วไป

แต่เรื่องความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจเป็นปัญหาที่แก้ไขยากที่สุด เพราะตัวมันเองเป็นทั้งเหตุและผลของปัญหาอื่นๆ เช่น ความยากจน ปัญหาผู้อพยพทางเศรษฐกิจ ปัญหาคอร์รัปชัน ความไม่สงบทางการเมือง มีส่วนทำลายความเชื่อมั่นของคนทั่วไปต่อระบอบประชาธิปไตยและเศรษฐกิจแบบเสรี

ความไม่เท่าเทียม

องค์กรความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) แถลงเมื่อไม่นานมานี้ว่า หากแนวโน้มยังคงดำเนินไปจากที่เป็นอยู่ ในอีก 5 ปีข้างหน้า ช่องว่างความไม่เท่าเทียมของโลกจะขยายตัวเพิ่มอีก 30% ในสหรัฐอเมริกา กลุ่มคนมั่งคั่งที่สุดที่มีสัดส่วน 20% ของประชากรทั้งหมดเป็นเจ้าของ 3 ใน 4 ของความมั่งคั่งประเทศทั้งหมด ยกตัวอย่างเป็นรูปธรรมก็คือ ผู้จัดการกองทุน Hedge Fund ที่ใหญ่สุดจำนวน 25 คน มีรายได้รวมกันในแต่ละปีมากกว่าครูโรงเรียนอนุบาลของสหรัฐฯ จำนวน 158,000 คน

ที่แล้วๆ มา การแก้ปัญหาความไม่เท่าเทียมทางเศรษฐกิจ อาศัยนโยบายทำให้เศรษฐกิจเติบโตเพิ่มขึ้น เพราะเชื่อว่า เมื่อขนมเค้กก้อนใหญ่ขึ้น ทุกคนก็จะได้ส่วนแบ่งเพิ่มขึ้น แต่ทุกวันนี้ การเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างเดียวไม่ช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ แม้ในสหรัฐฯ การว่างงานจะลดลง แต่รายได้แท้จริงของคนทำงานก็ลดลงไปด้วย เพราะมูลค่าเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้นจากการเติบโตของเศรษฐกิจ ถูกผันแปรไปเป็นค่าตอบแทนของผู้บริหาร ผลกำไรบริษัท และเข้าสู่ตลาดหุ้น

นอกจากนี้ ยังมีคำอธิบายที่ลึกซึ้งมากขึ้นไปอีกว่า ทำไมสะพานที่เคยเชื่อมโยงการเติบโตทางเศรษฐกิจกับการลดความเหลื่อมล้ำ จึงขาดสะบั้นลง เช่น ปัญหาจากเศรษฐกิจแบบโลกาภิวัตน์ การผลิตแบบอัตโนมัติ และเศรษฐกิจประเทศพัฒนาแล้ว เปลี่ยนจากเศรษฐกิจภาคอุตสาหกรรมมาเป็นธุรกิจภาคบริการ ทุกวันนี้ กำไรของบริษัทธุรกิจการเงิน มีสัดส่วน 41% ของผลกำไรทั้งหมดของบริษัทอเมริกัน แต่ธุรกิจนี้กลับจ้างงานแค่ 6% ของแรงงานทั้งหมด

บราซิลถูกเรียกว่า เบลอินเดีย คนส่วนน้อยมีชีวิตแบบคนเบลเยียม ขณะที่คนส่วนใหญ่มีชีวิตแบบคนอินเดียที่ยากจน ที่มาภาพ : poverty
บราซิลถูกเรียกว่า เบลอินเดีย คนส่วนน้อยมีชีวิตแบบคนเบลเยียม ขณะที่คนส่วนใหญ่มีชีวิตแบบคนอินเดียที่ยากจน ที่มาภาพ : poverty

สังคมแบบ “เบลอินเดีย”

บราซิลก็เป็นหนึ่งในประเทศที่มีปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจมากที่สุดของโลก ความไม่เท่าเทียมกับความยากจนเป็นฝาแฝดที่อยู่เคียงข้างกันในประเทศนี้ จนนักเศรษฐศาสตร์เรียกบราซิลว่า “เบลอินเดีย” (Belindia) คือสังคมที่มีสภาพเหมือนเกาะแห่งความมั่งคั่งขนาดเท่าเบลเยียม แต่ล้อมรอบด้วยทะเลแห่งความยากจนแบบอินเดีย ประเทศที่คนกลุ่มน้อยมีชีวิตมั่งคั่งเหมือนคนในประเทศตะวันตก แต่คนส่วนใหญ่มีชีวิตแบบคนยากจนรายได้ต่ำในอินเดีย

ประธานาธิบดี ลูล่า กล่าวปราศัยต่อคนบราซิลที่ได้รับเงินช่วยจาก Bolsa Familia ที่มาภาพ : wikipedia
ประธานาธิบดี ลูล่า กล่าวปราศัยต่อคนบราซิลที่ได้รับเงินช่วยจาก Bolsa Familia ที่มาภาพ : wikipedia

ในเดือนพฤศจิกายน 2003 ประธานาธิบดี ลูลา ดา ซิลวา (Lula da Silva) เริ่มโครงการสวัสดิการสังคมในรูปเงินช่วยเหลือครอบครัว หรือ Bolsa Familia ที่ต่อมาเป็นที่ยอมรับกันว่า เป็นการริเริ่มของนโยบายการต่อสู้กับความยากจนที่เกิดประสิทธิผลมาก ตัวนโยบายก็เกิดจากความคิดแบบง่ายๆ แต่มีพลังมากในการต่อสู้กับปัญหาที่ยากลำบากที่สุด คือเรื่องความยากจน ความคิดง่ายๆ คือ ความไว้วางใจที่จะให้เงินรายเดือนแก่คนยากจน บนเงื่อนไขที่จะต้องส่งลูกเข้าโรงเรียน และเข้ารับการฉีดวัคซีนป้องกันโรคเป็นประจำ

ในหนังสือชื่อ The Fix: How Nations Survive and Thrive in a World in Decline ผู้เขียนคือ Jonathan Tepperman บรรณาธิการวารสาร Foreign Affairs ที่ทรงอิทธิพลของสหรัฐฯ ได้หยิบยกโครงการ Bolsa Familia ว่าเป็นแบบอย่างของการใช้ความคิดแบบเล็กๆ ง่ายๆ ไม่สุดโต่ง ไม่ทำให้กลไกตลาดบิดเบือน ดำเนินการได้ในทางปฏิบัติ มาต่อสู้กับ “ความยากจน” ที่คนทั่วไปเห็นว่าเป็นปัญหาที่ไม่มีทางจะแก้ได้แบบเดียวกับปัญหาคอร์รัปชัน แต่ Bolsa Familia กลายเป็นตัวอย่างความคิดและนโยบายของรัฐที่ดีๆ ที่มีให้เห็นอยู่บนโลกเรา ท่ามกลางข่าวร้ายต่างๆ ที่คนเราในทุกวันนี้เห็นได้อย่างง่ายดาย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการก่อการร้าย เศรษฐกิจซบเซา หรือความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจที่เพิ่มสูงขึ้น

หนังสือ The Fix หยิบยกความสำเร็จของ Bolsa Familia เป็นตัวอย่างของความคิดง่ยๆ ในการแก้ไขปัญหาใหญ่อย่างความยากจน
หนังสือ The Fix หยิบยกความสำเร็จของ Bolsa Familia เป็นตัวอย่างของความคิดง่ยๆ ในการแก้ไขปัญหาใหญ่อย่างความยากจน

อดีตประธานาธิบดีลูลาให้สัมภาษณ์ไว้ในหนังสือ The Fix ถึงที่มาของโครงการ Bolsa Familia ว่า “นักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญรู้และเข้าใจเรื่องความยากจนน้อยมาก พวกเขาคิดว่าการให้เงินคนจน 50 ดอลลาร์คือการกุศล นักวิชาการไม่รู้หรอกว่า คนจนจะเอาเงินนี้ไปทำอะไรได้บ้าง เพราะในมหาวิทยาลัยไม่ได้สอนให้รู้จักกับการเอาใจใส่ดูแลคนยากจน คนพวกนี้ไม่มีประสบการณ์ว่าวันๆ หนึ่งคนยากจนมีชีวิตอยู่อย่างไร เพราะไม่เคยอยู่บ้านที่น้ำท่วม รอรถประจำทาง 3 ชั่วโมง คนพวกนี้มองปัญหาความไม่เท่าเทียมในแง่ตัวเลขสถิติ ส่วนผมนั้นเปลี่ยนปัญหาสังคมให้กลายเป็นปัญหาการเมือง เพื่อเป็นปัญหาที่จะได้หาทางแก้ในทางปฏิบัติ และก็พยายามที่จะแก้ปัญหานี้”

ปัจจุบัน โครงการ Bolsa Familia จะให้เงินช่วยเหลือแก่ครอบครัวชาวบราซิลที่มีรายได้ต่ำกว่าเดือนละ 140 เรียล (ประมาณ 1,400 บาท) โดยรัฐให้เงินช่วยเหลืออีกเดือนละ 95 เรียล (ประมาณ 950 บาท) แต่มีเงื่อนไขที่ลูกจะต้องเข้าโรงเรียน โดยเด็กต้องมีเวลาเรียน 85% ของเวลาทั้งหมด และเข้ารับการรับการฉีดวัคซีน นักเศรษฐศาสตร์เรียกโครงการแบบนี้ว่า การโอนเงินแบบมีเงื่อนไข (conditional cash transfers)

ส่วนครอบครัวที่ยากจนมาก มีรายได้เดือนหนึ่งต่ำกว่า 70 เรียล (ประมาณ 700 บาท) ทางรัฐให้เงินช่วยเหลือ 70 เรียล รัฐบาลท้องถิ่นทำหน้าที่เก็บข้อมูลและตรวจสอบครอบครัวที่มีคุณสมบัติ แต่การจ่ายเงินช่วยเหลือมาจากรัฐบาลกลางที่โอนเงินให้กับครอบครัวในโครงการ ค่าใช้จ่ายของ Bolsa Familia เท่ากับ 0.5% ของ GDP หรือปีหนึ่งเป็นเงิน 23 พันล้านเรียล (230,000 ล้านบาท) เท่ากับ 2.5% ของงบประมาณ ราวๆ 14 ล้านครอบครัว หรือประชากรราวๆ 50 ล้านคน (25% ของประชากร) ได้รับเงินช่วยเหลือตามโครงการ Bolsa Familia

ความสำเร็จของ Bolsa Familia

หนังสือ The Fix กล่าวถึงความสำเร็จของ Bolsa Familia ว่า มาจากการความคิดริเริ่มใหม่ๆ หลายอย่างของโครงการ

บัตร Bolsa Familia ที่มาภาพ: riotimesonline
บัตร Bolsa Familia ที่มาภาพ: riotimesonline

ประการแรก แทนที่จะใช้การช่วยเหลือคนจนในรูปการให้บริการต่างๆ ของรัฐ ก็เป็นการหยิบยื่นเงินให้คนจน เพราะที่ผ่านๆ มา บราซิลมีบทเรียนเรื่องการช่วยเหลือคนจนในรูปการแจกจ่ายสิ่งของต่างๆ ว่าเป็นวิธีการที่มีค่าใช้จ่ายสูง ไร้ประสิทธิภาพ และทำให้เกิดคอร์รัปชัน เพราะต้องอาศัยการทำงานของระบบราชการ

ประการที่ 2 ในระยะหลังๆ การศึกษาในด้านวิชาการได้ข้อสรุปที่ว่า คนที่จะเข้าใจความต้องการที่จำเป็นของคนยากจนก็คือตัวคนจนเอง การวิจัยยังพบว่า เมื่อมีโอกาส ครอบครัวที่ยากจนจะใช้เงินอย่างมีเหตุมีผล โดยเฉพาะเมื่อเงินนั้นตกอยู่ในมือของสตรีที่มีฐานะเป็นแม่บ้าน เพราะเหตุนี้ เงินช่วยเหลือของ Bolsa Familia จะให้กับสตรีที่เป็นหัวหน้าครอบครัวเท่านั้น

ประการที่ 3 ประธานาธิบดีลูลาเห็นว่า ในทศวรรษ 1980 และ 1990 กระแสการแปรรูปกิจการของรัฐที่เกิดขึ้นประเทศแถบลาตินอเมริกาทำให้คนหลายล้านคนตกงาน คนเหล่านี้อยู่ในฐานะขาดกำลังซื้อ ไม่อยู่ในฐานะที่จะเป็นส่วนหนึ่งในเศรษฐกิจแบบกลไกตลาด การจะให้คนยากจนบางส่วนกลับเข้ามาอยู่ในระบบเศรษฐกิจ วิธีง่ายที่สุดและดีที่สุดคือ ใส่เงินบางส่วนลงในกระเป๋าของคนเหล่านี้

โครงการ Bolsa Familia ได้รับการยอมรับจากองค์กรระหว่างประเทศว่า มีบทบาทสำคัญที่ช่วยลดปัญหาความยากจนในบราซิล ทำให้อัตราการเข้าเรียนของเด็กจากครอบครัวที่ยากจนเพิ่มมากขึ้น และช่วยลดการใช้แรงงานเด็ก ธนาคารโลกที่ให้เงินกู้บราซิลในการบริหารโครงการนี้กล่าวว่า Bolsa Familia มีส่วนเพิ่มอัตราการศึกษาของเด็ก มีผลต่อการเจริญเติบโตของเด็กและอาหารที่บริโภค การให้เงินช่วยเหลือครอบครัวยากจนแบบมีเงื่อนไขอย่าง Bolsa Familia จึงเป็นการช่วยเหลือแบบให้เปล่าที่โยงกับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์และสุขภาพประชากร

นอกจากนี้ Bolsa Familia ยังเป็นแรงหนุนช่วยขับเคลื่อนเศรษฐกิจโดยรวม การให้เงินคนจนเพื่อนำไปใช้จ่ายที่จำเป็น เท่ากับว่าโครงการนี้ช่วยเพิ่มการบริโภคในประเทศ แม้ว่าเงินส่วนใหญ่จะหมดไปกับเรื่องอาหาร แต่อดีตประธานาธิบดีลูลาให้สัมภาษณ์ใน The Fix ว่า 80% ของคนที่ได้รับเงินช่วยจากโครงการ ซื้อโทรทัศน์ 79% ซื้อตู้เย็น และ 50% ซื้อเครื่องซักผ้า เงินช่วยของ Bolsa Familia จึงช่วยสร้างงานการผลิตด้านอุตสาหกรรมให้กับคนงานหลายล้านคน

Bolsa Familia เป็นโครงการเงินให้เปล่าแบบมีเงื่อนไข ที่มาภาพ : CCTV
Bolsa Familia เป็นโครงการเงินให้เปล่าแบบมีเงื่อนไข ที่มาภาพ : CCTV

ความสำเร็จของ Bolsa Familia ดังกล่าว ทำให้ตัวโครงการนี้ได้รับความนิยมมากในหมู่คนบราซิล จากการสำรวจความนิยม ชาวบราซิลให้การสนับสนุนถึง 75% ทุกฝ่ายแสดงความพอใจ สำหรับคนจน เพราะตัวเองจนน้อยลง สำหรับคนมีฐานะ ค่าใช้จ่ายโครงการนี้ถูกมาก จึงไม่ต้องกังวล แม้แต่คนชั้นกลางที่มีหัวอนุรักษนิยมก็ยอมรับโครงการนี้ นักหนังสือพิมพ์คนหนึ่งของบราซิลชื่อ Matias Spektor พูดไว้ในหนังสือ The Fix ว่า “คนชั้นกลางเติบโตในประเทศนี้ ที่อะไรๆ มักจะแย่ลงเรื่อยๆ เมื่อบราซิลเป็นประชาธิปไตยในกลางทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา ความรุนแรงมีเพิ่มขึ้น ความเหลื่อมล้ำมีมากขึ้น และเงินเฟ้อเพิ่มสูงขึ้น เราจึงคิดว่าทุกอย่างนับวันจะแย่ลง ถ้าคุณคาดหวังในอนาคต คุณต้องเรียนภาษาอังกฤษ แล้วก็อพยพไปจากประเทศนี้ แต่ทุกวันนี้ จู่ๆ ผมก็อยากอยู่ที่นี่มากประเทศอื่น ทั้งนี้ก็เพราะ Bolsa Familia”

เพราะเหตุนี้ จึงไม่ใช่เรื่องแปลก ที่ความเห็นที่ชื่นชม Bolsa Familia จะมีมากกว่าความเห็นที่คัดค้าน New York Times เขียนไว้ว่า Bolsa Familia เป็นโครงการต่อสู้กับความยากจนที่สำคัญที่สุดของรัฐบาลที่โลกเราได้เคยเห็นมา ส่วน The Economist ประกาศว่า เป็นโครงการที่ประสบความสำเร็จอย่างน่าทึ่ง มีตัวแทนจาก 63 ประเทศทั่วโลกมาดูงานเพื่อนำกลับไปใช้ในประเทศตัวเอง ทุกวันนี้ มีราวๆ 40 ประเทศที่นำโครงการนี้ไปใช้ เช่น บังกลาเทศ อินโดนีเซีย แอฟริกาใต้ และตุรกี เป็นต้น

ความสำเร็จของ Bolsa Familia แสดงให้เห็นว่า ในยามที่ประเทศต่างๆ ทั่วโลกกำลังประสบปัญหาที่ยากลำบากในหลายๆ เรื่อง ที่ล้วนแล้วแต่เป็นปัญหาที่แก้ไขได้ยาก เช่น ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและความยากจนของคนส่วนใหญ่ การใช้วิธีแก้ปัญหาที่มาจาก “ความคิดใหญ่ๆ” เช่น การเติบโตทางเศรษฐกิจ อาจไม่ได้ช่วยแก้ปัญหานี้โดยตรง แต่ “ความคิดเล็กๆ และง่ายๆ” อย่าง Bolsa Familia กลับให้ประสิทธิผลมากกว่า เพราะเป็นวิธีการ “ตรงๆ ” ในการแก้ไขปัญหานี้