รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อเร็วๆ นี้ New York Times รายงานว่า นับจากเกิดสงครามการค้าระหว่างจีนกับสหรัฐอเมริกา เกษตรกรที่ปลูกถั่วเหลืองในรัฐนอร์ทดาโกตาก็ได้แต่หวังว่าสงครามนี้จะยุติลงก่อนที่ถั่วเหลืองในฤดูเก็บเกี่ยวนี้จะเน่าเสีย เมื่อกลางทศวรรษ 1990 รัฐนี้มีพื้นที่เพาะปลูกถั่วเหลือง 450,000 เอเคอร์ แต่เมื่อปีที่แล้ว พื้นที่เพาะปลูกเพิ่มเป็น 6.4 ล้านเอเคอร์ ถั่วเหลืองทั้งหมดส่งออกไปจีน เพราะเป็นรัฐที่ตั้งอยู่ใกล้มหาสมุทรแปซิฟิก แต่จากตัวเลขกระทรวงเกษตรสหรัฐฯ นับจากต้นปีนี้ถึงตุลาคม การส่งออกถั่วเหลืองของสหรัฐฯ ไปจีนลดลงถึง 94%
นับจากอดีตเป็นต้นมา นโยบายการค้าเป็นประเด็นที่ทำให้เกิดความขัดแย้งทางเศรษฐกิจและการเมืองของสหรัฐฯ มาตลอด
คำถามสำคัญมีอยู่ว่า สหรัฐฯ จะเปิดตลาดมากขึ้นกับการค้าจากต่างประเทศ หรือว่าจะมีนโยบายปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศ ที่มาจากการแข่งขันของอุตสาหกรรมต่างประเทศ การใช้นโยบายการค้าแบบใดแบบหนึ่ง ทำให้อุตสาหกรรม เกษตรกร และคนงานกลุ่มหนึ่ง เป็นฝ่ายได้ประโยชน์ ขณะเดียวกัน อีกกลุ่มหนึ่งกลายเป็นฝ่ายเสียประโยชน์
นับจากสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา ประธานาธิบดีสหรัฐฯ ล้วนให้การสนับสนุนต่อการค้าระหว่างประเทศ รวมทั้งข้อตกลงการค้าพหุภาคีและทวิภาคี แต่เมื่อโดนัลด์ ทรัมป์ ได้รับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดี ก็เกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ ในเรื่องท่าทีของผู้นำสหรัฐฯ ต่อการค้าโลก ทรัมป์วิจารณ์อย่างเปิดเผยตรงไปตรงมาต่อข้อตกลงการค้า ในช่วงการหาเสียง ทรัมป์ก็กล่าวมาตลอดว่าสหรัฐฯ ถูกเอาเปรียบจากประเทศคู่ค้า ข้อตกลงการค้าเป็นเหตุทำให้การจ้างงานหายไปจากสหรัฐฯ และประเทศก็ขาดดุลการค้ามากขึ้น
เป้าหมายการค้า 3 อย่าง
ในหนังสือชื่อ Clashing Over Commerce (2018) ของ Douglas Irwin ผู้เชี่ยวชาญการค้าโลก กล่าวว่า นโยบายการค้าเป็นเรื่องที่ทำให้เกิดความขัดแย้งในสหรัฐฯ มาตลอด เพราะเป็นสิ่งที่มีผลกระทบต่อการจ้างงานในสหรัฐฯ ปัญหาหลักของนโยบายการค้าสหรัฐฯ อยู่ในประเด็นที่ว่า ผู้ผลิตในประเทศควรได้รับการปกป้องมากน้อยเพียงไรจากการแข่งขันของต่างประเทศ
Clashing Over Commerce กล่าวว่า ที่ผ่านๆ มา นโยบายการค้าสหรัฐฯ มีเป้าหมายอยู่ 3 อย่าง เรียกว่า 3R คือ
-
(1) การเพิ่มรายได้แก่รัฐบาล (revenue) จากการเก็บภาษีนำเข้า
(2) การจำกัดการนำเข้า (restriction) เพื่อปกป้องผู้ผลิตในประเทศ
(3) การทำข้อตกลงต่างตอบแทน (reciprocity) เพื่อลดอุปสรรคการค้า และส่งเสริมการส่งออก นับจากเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ในทศวรรษ 1930 เป็นต้นมา สหรัฐฯ ให้ความสำคัญกับการทำข้อตกลงการค้าต่างตอบแทน
แม้นโยบายการค้าจะเป็นประเด็นที่ทำให้เกิดความขัดแย้งทางเศรษฐกิจและการเมืองของสหรัฐฯ แต่นโยบายนี้ก็มีความมั่นคงและความต่อเนื่อง สาเหตุมาจากสภาพภูมิศาสตร์เศรษฐกิจและระบบการเมืองของสหรัฐฯ เอง ภูมิภาคต่างๆ ของสหรัฐฯ มีความชำนาญการด้านธุรกรรมการผลิตที่แตกต่างกัน เช่น ฝ้ายผลิตในรัฐมิสซิสซิปปี ยาสูบในรัฐเคนตักกี ถั่วเหลืองในรัฐนอร์ทดาโกตา ส่วนเหล็กกล้าในรัฐเพนซิลเวเนีย เป็นต้น
ภูมิภาคเหล่านี้จึงมีผลประโยชน์ต่างกันในเรื่องการค้ากับต่างประเทศ บางรัฐผลิตสินค้าที่จำเป็นต้องส่งออก บางรัฐผลิตสินค้าที่มีปัญหากับการแข่งขันจากสินค้านำเข้า เพราะเหตุนี้ สมาชิกรัฐสภาสหรัฐฯ จะลงคะแนนเสียงในกฎหมายเกี่ยวกับการค้าตามผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของเขตเลือกตั้งตัวเอง ภูมิศาสตร์เศรษฐกิจของสหรัฐฯ จึงเป็นตัวกำหนดภูมิศาสตร์การเมืองเรื่องการลงคะแนนเสียงในเรื่องกฎหมายการค้า
นโยบายการค้า “อเมริกาต้องมาก่อน”
ในสุนทรพจน์เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดี ทรัมป์ไม่ได้มีท่าทีอ่อนลงในการวิจารณ์เรื่องการค้า โดยกล่าวว่า “หลายสิบปีที่ผ่านมา เราสร้างความมั่งคั่งให้กับอุตสาหกรรมต่างประเทศ โดยเป็นผลเสียหายแก่อุตสาหกรรมอเมริกัน โรงงานถูกปิดลงแล้วลงอีก และหนีจากประเทศนี้ไป โดยไม่มีความคิดใดๆ เลยว่า คนงานอเมริกันหลายล้านคน ถูกทิ้งไว้ข้างหลัง”
ทรัมป์ให้สัญญาว่าจะใช้นโยบายการค้าที่ “อเมริกาต้องมาก่อน” โดยจะนำเอาการจ้างงานที่ไปอยู่ต่างประเทศกลับคืนมาสหรัฐฯ “เราต้องปกป้องพรมแดนเราจากความร้ายแรงของต่างประเทศที่มีต่อสินค้าเรา ขโมยบริษัทเรา และทำลายการจ้างงานของเรา การปกป้องจะนำไปสู่ความมั่งคั่งที่ยิ่งใหญ่และความเข้มแข็ง” นับจากเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ในทศวรรษ 1930 ทรัมป์จึงเป็นประธานาธิบดีคนแรกในรอบ 80 ปี ที่แสดงท่าทีแข็งกร้าวที่จะปกป้องอุตสาหกรรมสหรัฐฯ จากการแข่งขันของต่างประเทศ
หลังจากเข้ารับตำแหน่ง งานชิ้นแรกของทรัมป์คือให้สหรัฐฯ ถอนตัวจากข้อตกลง TPP ทำให้ข้อตกลงไม่ต้องเสนอขอความเห็นชอบจากรัฐสภาสหรัฐฯ แม้ทรัมป์จะโจมตีและขู่ว่าจะถอนตัวจากข้อตกลง NAFTA แต่ในที่สุด ก็ใช้วิธีการเจรจาให้มีข้อตกลงใหม่ รวมทั้งใช้วิธีการเดียวกันนี้กับข้อตกลงการค้าเสรีกับเกาหลีใต้ นอกจากนี้ ทรัมป์ยังพูดขู่บริษัทอเมริกันที่ย้ายโรงงานไปต่างประเทศ
Douglas Irwin เขียนบทความลงใน Foreign Affairs เรื่อง Trade Under Trump ว่า ในปี 2017 แม้ทรัมป์จะพูดไว้มากเรื่องประโยชน์ที่จะได้จากนโยบายปกป้องอุตสาหกรรมสหรัฐฯ แต่ก็ดำเนินการในเรื่องนี้ได้ไม่มาก ทั้งนี้ไม่ใช่เพราะทรัมป์ไม่เอาจริง แต่เพราะประธานาธิบดีสหรัฐฯ ไม่ได้มีอำนาจตามอำเภอใจที่จะกำหนดอัตราภาษีนำเข้า รัฐสภามีอำนาจตามรัฐธรรมนูญที่จะกำกับควบคุมเรื่องการค้าต่างประเทศ ทรัมป์ผิดหวังมากที่ตัวเองทำอะไรไม่ได้มากในเรื่องนี้ ในเดือนสิงหาคม 2017 ทรัมป์บอกเจ้าหน้าที่ทำเนียบขาวว่า “ผมต้องการภาษีนำเข้า เอาสิ่งนี้มาให้ผม”
ปี 2018 เจ้าหน้าที่ก็เสนอในสิ่งที่ทรัมป์ต้องการ โดยปัดฝุ่นกฎหมายเก่าที่ให้อำนาจประธานาธิบดี ในการเก็บภาษีนำเข้า กรณีที่เห็นว่าเป็นเรื่องความมั่นคงของประเทศ โดยทรัมป์ให้เก็บภาษี 25% กับเหล็ก และ 10% กับอะลูมิเนียม ที่นำเข้าจากทุกประเทศ หลายประเทศ เช่น แคนาดา จีน เม็กซิโก และสหภาพยุโรป ตอบโต้โดยเก็บภาษีเพิ่มกับสินค้าจากสหรัฐฯ เช่น ถั่วเหลือง และมอเตอร์ไซค์ ฮาร์เลย์ เดวิดสัน เพื่อสร้างแรงกดดันทางการเมืองต่อสหรัฐฯ นายฌ็อง โคลด์ ยุงเคอร์ (Jean Claude Juncker) ประธานสหภาพยุโรป กล่าวว่า “เราก็ทำอะไรได้โง่ๆ เหมือนกัน”
มาตรการรุนแรงกับจีน
จีนเป็นประเทศที่ทรัมป์ใช้นโยบายการค้าแข็งกร้าวที่สุด ข้อกล่าวหาของสหรัฐฯ ต่อจีนมีมากมาย เช่น สหรัฐฯ ขาดดุลการค้ามากที่สุด จีนครอบงำค่าเงินหยวน ขโมยทรัพย์สินทางปัญญา บังคับให้บริษัทอเมริกันให้โอนเทคโนโลยี แลกเปลี่ยนกับการเข้าถึงตลาดจีน ปล่อยสินเชื่อผ่อนปรนแก่รัฐวิสาหกิจจีน ปิดกั้นไม่ให้บริษัทต่างชาติเข้าตลาด และนโยบายอุตสาหกรรม เรียกว่า Made in China 2025 ที่ต้องการให้จีนเป็นผู้นำอุตสาหกรรมด้านสำคัญๆ นโยบายทรัมป์ต่อจีน จึงไม่ได้มีแค่ความวิตกเรื่องเศรษฐกิจ แต่ยังมาจากความเชื่อที่ว่า จีนเป็นภัยต่อผลประโยชน์ของสหรัฐฯ
เดือนสิงหาคม 2017 รัฐบาลทรัมป์หันไปอาศัยมาตรา 301 ของกฎหมายการค้าปี 1974 ที่เป็นมาตราเดียวกับที่สหรัฐฯ เคยใช้เล่นงานญี่ปุ่นในช่วงทศวรรษ 1980 มาแล้ว มาตรานี้อนุญาตให้ประธานาธิบดีทำการตอบโต้วิธีการค้าไม่เป็นธรรมของต่างประเทศ แต่ก็เป็นการตีความของเจ้าหน้าที่สหรัฐฯ ไม่ใช่จากองค์กร WTO เดือนเมษายน 2018 สั่งเก็บภาษีนำเข้าสินค้าจากจีน เป็นเงิน 50 พันล้านดอลลาร์ เมื่อจีนตอบโต้โดยเก็บภาษีสินค้าเกษตรสหรัฐฯ ทรัมป์สั่งเก็บภาษีสินค้าจีนอีกเป็นมูลค่า 200 พันล้านดอลลาร์ และขู่ว่าจะเก็บภาษีอีก 267 พันล้านดอลลาร์ ในวันที่ 1 มกราคม 2019 แต่ก็เลือนออกไปเป็น 2 มีนาคม 2019
คนในวงการต่างๆ ตั้งคำถามว่า ในที่สุด สงครามการค้าจีนกับสหรัฐฯ จะจบลงอย่างไร บทความของ Douglas Irwin ในนิตยสาร Foreign Affairs กล่าวว่า เป็นที่ปรากฏชัดเจนว่า รัฐบาลทรัมป์เองก็ไม่ได้มีความคิดอะไรที่ชัดเจนแน่นอนอยู่ในใจ สหรัฐฯ ก็ไม่ได้เอาจริงเอาจังในการเจรจากับจีน แม้จะมีการหารือกันในเรื่องการควบคุมการค้า โดยจำกัดการส่งออกของจีน และให้นำเข้าจากสหรัฐฯ มากขึ้น
แต่ในความเป็นจริงแล้ว สหรัฐฯ ต้องการบางอย่างที่มากกว่านี้ คือ การเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจจีน ที่เป็นแบบทุนนิยมของรัฐ (State Capitalism) แต่เป้าหมายนี้เป็นเรื่องที่แทบจะเป็นไปไม่ได้เลย เพราะลำพังการลดการขาดดุลการค้ากับจีนก็เป็นเรื่องที่ยากอยู่แล้ว ถึงจุดหนึ่ง สหรัฐฯ คงต้องยอมรับความจริงโดยกำหนดเป้าหมายที่ง่ายกว่า คือ ลดการส่งออกของจีนมาสหรัฐฯ จำกัดการเข้าถึงเทคโนโลยีสหรัฐฯ และลดการลงทุนจีนในบริษัทไฮเทคของสหรัฐฯ เป็นต้น
WTO คือเป้าหมายต่อไป
บทความ Trade Under Trump กล่าวว่า องค์กรการค้าโลก หรือ WTO อาจจะเป็นเป้าหมายต่อไปจากนโยบายการค้าของทรัมป์ เพราะทรัมป์วิจารณ์มาตลอดว่า WTO เลวร้ายกว่าข้อตกลง NAFTA ทรัมป์คิดว่า WTO สร้างขึ้นมาเพื่อเอาเปรียบสหรัฐฯ และก็พูดหลายครั้งว่า ต้องการจะให้สหรัฐฯ ถอนตัวออกมา
รัฐบาลทรัมป์เห็นว่า WTO ไม่ได้ทำให้เกิดอัตราภาษีต่างตอบแทนกัน เพียงแต่ไม่ให้มีการเลือกปฏิบัติ เพราะเหตุนี้ บางประเทศสามารถมีอัตราภาษีนำเข้าสูงกว่าประเทศอื่น สิ่งที่เป็นข้อห้ามของ WTO คือไม่ให้มีการเลือกปฏิบัติต่อประเทศใดประเทศหนึ่ง ยกเว้นจะมีข้อตกลงการค้าเสรี
นอกจากนี้ รัฐบาลสหรัฐฯ ก็มองว่า ระบบขจัดข้อพิพาททางการค้าของ WTO ทำเกินอำนาจตัวเอง และไม่เคารพอธิปไตยของสหรัฐฯ แต่ในที่สุด สหรัฐฯ คงไม่ถอนตัวจาก WTO แต่คงใช้ท่าทีที่ขัดแย้งกันเอง เช่น นำกรณีพิพาทกับบางประเทศไปฟ้อง WTO เวลาเดียวกันก็ขัดขวางกรณีที่ประเทศอื่นจะฟ้องสหรัฐฯ
Douglas Irwin กล่าวสรุปว่า นโยบายการค้าสหรัฐฯ มาจากเรื่องที่ทรัมป์ถูกครอบงำด้วยปัญหาการขาดดุลการค้า ในความคิดของทรัมป์ การขาดดุลการค้าเป็นตัวชี้วัดว่าประเทศอื่นเอาเปรียบสหรัฐฯ แต่ทรัมป์คงไม่ประสบความสำเร็จที่จะลดการขาดดุลการค้า นักเศรษฐศาสตร์อธิบายมาตลอดว่าดุลการค้าเป็นเรื่องที่ถูกกำหนดจากปัจจัยเศรษฐกิจมหภาค (macroeconomic factors) ไม่ได้อยู่ที่ว่าจะเก็บภาษีนำเข้าสูงอย่างไร หรือว่าเปิดตลาดให้กับสินค้าต่างประเทศมากน้อยอย่างไร
หากประเทศหนึ่งเก็บออมสูงกว่าการใช้จ่าย ก็จะได้เปรียบดุลการค้า เพราะเงินออมที่มีมากเกินจะถูกนำไปลงทุนซื้อทรัพย์สินในต่างประเทศ แทนที่จะเอาไปซื้อสินค้าจากต่างประเทศ ประเทศที่มีอัตราการออมสูง เช่น จีน เยอรมัน และญี่ปุ่น จึงได้เปรียบดุลการค้า ส่วนสหรัฐฯ ขาดดุลการค้า เพราะการออมเงินในประเทศน้อยกว่าการบริโภค จึงต้องดึงเงินลงทุนจากต่างประเทศมาชดเชย
เอกสารประกอบ
Trade Under Trump, Douglas Irwin, Foreign Affairs, November 06, 2018.
Clashing Over Commerce, Douglas Irwin, The University of Chicago Press, 2018.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
