นอร์เวย์- จากอุตสาหกรรมปลาแซลมอน สู่กองทุนความมั่งคั่งที่ใหญ่สุดของโลก

ปรีดี บุญซื่อ

เมื่อร้อยปีที่แล้ว นอร์เวย์คือประเทศที่ประชาชนมีชีวิตที่ยากจนและยากลำบาก ทั้งประเทศที่มีขนาดใหญ่กว่าสหราชอาณาจักร มีพื้นที่เพาะปลูกเพียง 3% ของทั้งหมด เกษตรกรต้องมีอาชีพเสริมจากการจับปลาและป่าไม้ เพราะทรัพยากรธรรมชาติมีเพียง ป่าไม้ น้ำตก และปลา แต่ทุกอย่างก็เปลี่ยนแปลงไป ในปี 1969 นอร์เวย์ค้นพบแหล่งน้ำมันขนาดใหญ่ในทะเลเหนือ เมื่อประเทศเริ่มมีรายได้จากน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ นอร์เวย์ได้ตั้งกองทุนน้ำมันขึ้นมา ภายในระยะเวลาเพียง 20 ปีต่อมา กองทุนนี้กลายเป็นกองทุนความมั่งคั่งของรัฐ ที่ใหญ่สุดในโลก

นิตยสาร the Economist ฉบับล่าสุดรายงานว่า ประเทศประชาธิปไตยเล็กๆอย่างนอร์เวย์ ที่มีประชากรเพียงแค่ 5.1 ล้านกว่าคน กำลังหนักใจเรื่อง การบริหารกองทุนความมั่งคั่งของรัฐ (Sovereign Wealth Fund) ที่ชื่อว่ากองทุน Government Pension Fund Global ปัจจุบัน กองทุนนี้มีมูลค่าสูงถึง 882 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ มีมูลค่ามากกว่ากองทุน China Investment Corporation ของจีน หรือ SAMA Foreign Holdings ของซาอุดิอาระเบีย แม้ในปัจจุบัน ราคาน้ำมันจะตกลงมามาก แต่ก็คาดกันว่า กองทุนความมั่งคั่งของนอร์เวย์ จะมีมูลค่าเกิน 1 ล้านล้านดอลลาร์ในปี 2020

“ภาษีความมั่งคั่ง”

ที่มาภาพ : http://www.norway.org/PageFiles/243249/News_of_Norway_4-08.pdf
ที่มาภาพ : http://www.norway.org/PageFiles/243249/News_of_Norway_4-08.pdf

นอร์เวย์ค้นพบน้ำมันและก๊าซธรรมชาติในปี 1969 ในปี 1973 กลุ่มประเทศอาหรับรวมตัวตั้งกลุ่มโอเปกขึ้นมา โดยลดปริมาณการผลิต ทำให้น้ำมันดิบราคาพุ่งขึ้น 4 เท่าตัว ในปีต่อมา บรรดาบริษัทน้ำมันรายใหญ่ ต่างก็รายงานผลกำไรมหาศาล เพราะราคาน้ำมันที่พุ่งสูงขึ้นดังกล่าว ทำให้พวกที่ปรึกษาด้านเศรษฐกิจของนอร์เวย์เริ่มตระหนักว่า การเรียกเก็บภาษีจากอัตราที่เป็นอยู่กับบริษัทผู้ผลิตน้ำมันในทะเลเหนือ ไม่สอดคล้องกับยุคใหม่ ที่ราคาน้ำมันพุ่งสูงขึ้น หากยังเก็บในอัตราที่เป็นอยู่ จะทำให้รัฐขาดรายได้หลายพันล้านดอลลาร์ เพราะกำไรมหาศาล จากเหตุการณ์ที่ไม่มีใครเคยคาดคิดมาก่อน จะไปอยู่ในกระเป๋าของบริษัทน้ำมันยักษ์ใหญ่ทั้งหลาย

ในเดือนพฤศจิกายน 1974 รัฐบาลนอร์เวย์เรียกประชุมผู้บริหารของบริษัทยักษ์ใหญ่น้ำมันของโลก การประชุมมีขึ้นที่อาคารกระทรวงการต่างประเทศ ในสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 อาคารแห่งนี้ เคยเป็นสำนักงานใหญ่ของพวกนาซี ที่เข้ามายึดครองนอร์เวย์ การเลือกสถานที่ประชุมเป็นอาคารของกระทรวงการต่างประเทศ เพราะนอร์เวย์ต้องการประกาศอำนาจอธิปไตยว่า นอร์เวย์ต้องการได้ส่วนแบ่งรายได้มากขึ้น จากความมั่งคั่งที่มาจากน้ำมัน ซึ่งทรัพยากรธรรมชาติที่ขุดขึ้นมาแล้ว ก็จะหมดสิ้นไปเลย ธรรมชาติจะไม่มีการผลิตซ้ำมาทดแทน

ในที่ประชุม เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังของนอร์เวย์ แจ้งต่อบริษัทยักษ์ใหญ่น้ำมันว่า นับจากนี้ต่อไป บริษัทน้ำมันจะต้องจ่ายภาษีอัตราพิเศษอีก 40% นอกเหนือจากภาษีนิติบุคคล ที่นอร์เวย์เก็บในอัตรา 50% และรัฐบาลนอร์เวย์จะเป็นคนกำหนดราคาขายผลิตภัณฑ์น้ำมันและก๊าซธรรมชาติ ซึ่งจะทำให้บริษัทน้ำมันไม่สามารถปรุงแต่งตัวเลขรายได้ เพื่อเสียภาษีน้อยลง การเรียกเก็บภาษีพิเศษของนอร์เวย์ดังกล่าว เรียกกันว่า ภาษีความมั่งคั่ง (Wealth Tax) หรือ ภาษี “มหากำไร” (Super Profit Tax) การเก็บภาษีอัตราพิเศษ 40% คือก้าวสำคัญที่ทำให้ประเทศเล็กๆอย่างนอร์เวย์ สามารถเก็บเกี่ยวดอกผลได้สูงสุด จากทรัพยากรธรรมชาติด้านพลังงาน

กองทุนความมั่งคั่งของรัฐ

อาคาร Norges Bank ธนาคารกลางนอร์เวย์ที่กำกับดูแลกองทุน Government Pension Fund- Global ที่มาภาพ : wikipedia
อาคาร Norges Bank ธนาคารกลางนอร์เวย์ที่กำกับดูแลกองทุน Government Pension Fund- Global ที่มาภาพ : wikipedia

รัฐสภานอร์เวย์ผ่านกฎหมายตั้งกองทุนปิโตรเลียมขึ้นในปี 1990 เนื่องจากปัญหาการขาดดุลงบประมาณ รัฐบาลนำเงินจำนวน 314 ล้านดอลลาร์เข้ากองทุนนี้เป็นครั้งแรกในปี 1995 ในอีก 1 ปีถัดมา รัฐบาลนำเงินเข้ากองทุนนี้ถึง 6.1 พันล้านดอลลาร์ รัฐบาลนอร์เวย์กล่าวถึงเป้าหมายการตั้งกองทุนนี้ว่า “วันหนึ่งข้างหน้า น้ำมันก็จะหมดไป แต่ผลตอบแทนจากกองทุน จะยังคงให้ประโยชน์อย่างต่อเนื่องแก่ชาวนอร์เวย์” ในปี 2006 กองทุนปิโตรเลียมเปลี่ยนชื่อเป็น Government Pension Fund Global

รัฐบาลนอร์เวย์ออกแบบกองทุนนี้ มาได้อย่างถูกต้อง นับตั้งแต่เริ่มแรก หน่วยงานบริหารกองทุน ขึ้นกับธนาคารกลาง (Norges Bank) กำกับดูแลโดยกระทรวงการคลัง และการตรวจสอบจากรัฐสภา การบริหารกองทุนเป็นไปอย่างระมัดระวัง และโปร่งใสการตัดสินใจลงทุนของกองทุน มีรายละเอียดให้เห็นได้ในอินเทอร์เน็ต ในปี 2004 มีการตั้งสภาที่ปรึกษาด้านจริยธรรมของกองทุน ที่กำหนดแนวทางการลงทุนว่า กองทุนจะไม่ลงทุนในบริษัทที่เกี่ยวข้องกับการผลิตอาวุธ ยาสูบ และการละเมิดสิทธิมนุษยชน เป็นต้น

กองทุนนี้เป็นซื้อหุ้น 2% ของจำนวนบริษัทในตลาดหุ้นยุโรปทั้งหมด และ 1% ของบริษัทในตลาดหุ้นทั่วโลก เป็นผู้ถือหุ้นรายสำคัญในบริษัทอย่างเช่น Apple Microsoft หรือ Nestle และอีกกว่า 9 พันบริษัททั่วโลก ผลตอบแทนของกองทุนปีหนึ่งมากกว่า 5% ราคาน้ำมันที่ตกลงในปัจจุบัน ยิ่งทำให้กองทุนนี้ มีความสำคัญมากขึ้น เพราะผลตอบแทนในแต่ละปีจากกองทุน จะมากกว่ารายได้จากการขายน้ำมัน ที่นอร์เวย์มีกำลังการผลิตวันละ 1.9 ล้านบาร์เรล

กองทุนน้ำมันของนอร์เวย์ที่มีมูลค่า 882 พันล้านดอลลาร์ จึงมีขนาดใหญ่กว่าเศรษฐกิจของสวิตเซอร์แลนด์ เงินในกองทุนมีจำนวนมากกว่างบประมาณทั้งหมดของกระทรวงกลาโหมสหรัฐอเมริกา ในทางหลักการ เงินมหาศาลของกองทุนนี้ ทำให้ชาวนอร์เวย์ทุกคนจากจำนวนประชากรทั้งหมด 5 ล้านกว่าคน ล้วนมีฐานะเป็นมหาเศรษฐี

“คำสาบน้ำมัน”

ประเทศที่มีฐานะยากจนหรือรายได้ปานกลาง แต่มีทรัพยากรน้ำมัน มักประสบชะตากรรมที่เรียกกันว่า “คำสาบน้ำมัน” (the oil curse) หลายประเทศในตะวันออกกลาง แอฟริกา และลาตินอเมริกา ที่อุดมไปด้วยน้ำมัน ล้วนประสบปัญหาความไม่สงบทางการเมือง หรือสงครามกลางเมือง การพัฒนาของประเทศเหล่านี้ ก็ไม่มีความก้าวหน้าในเรื่อง ประชาธิปไตย สิทธิสตรี ความเท่าเทียมทางเพศ และการปฏิรูปเศรษฐกิจ

norway

แต่ประเทศที่มีรายได้สูงและมีสถาบันการเมืองประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง อย่างเช่น นอร์เวย์ แคนาดา หรืออังกฤษ กลับไม่ได้ประสบชะตากรรมจาก “คำสาบน้ำมัน” ดังกล่าว นอร์เวย์เองกลับเป็นตัวอย่างประเทศที่ประสบความสำเร็จ ในการเอาประโยชน์จากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นอย่างไม่ใครคาดหมาย คือกรณีการเพิ่มสูงขึ้นของราคาน้ำมัน เข้ามาสู่รัฐอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย

ในต้นทศวรรษ 1970 ที่ถือกันว่าว่าเป็นจุดเริ่มต้นของยุคน้ำมัน นอร์เวย์เป็นประเทศที่มีรายได้ปานกลาง ฐานะทางเศรษฐกิจอยู่ในระดับเดียวกับกรีซ แต่ทุกวันนี้ นอร์เวย์มีรายได้ต่อคนสูงเป็นอันดับ 1 ของโลก คือรายได้เฉลี่ยต่อคนต่อปี 103,630 ดอลลาร์สหรัฐฯ ประชาชนจึงมีมาตรฐานการครองชีพที่สูง นอร์เวย์จึงเป็นประเทศที่ แม้แต่ห้องขังนักโทษในเรือนจำ ยังมีคุณภาพดีกว่าโรงแรม 6 ดาวของเกาหลีเหนือ

แท่นขุดเจาะน้ำมันในทะเลเหนือ ที่มาภาพ : norway.org
แท่นขุดเจาะน้ำมันในทะเลเหนือ ที่มาภาพ : norway.org

ความมั่งคั่งของนอร์เวย์ นอกจากจะเกิดจากนโยบายการเก็บภาษีอุตสาหกรรมน้ำมัน ทำให้ประเทศมีรายได้สูงสุดแล้ว ยังมาจากนโยบายการมีวินัยการออมเพื่อการลงทุนทางยุทธศาสตร์ และวิสัยทัศน์ของผู้นำการเมือง ที่เปลี่ยนความมั่งคั่งของทรัพยากรน้ำมัน ทรัพยากรธรรมชาติ ที่เมื่อถึงวันหนึ่งก็หมดไป ให้กลายเป็นกองทุนความมั่งคั่งของรัฐ ที่เปรียบเสมือน “วัวนม” (Cash Cow) ที่สร้างรายได้อย่างไม่รู้จบให้กับประเทศ

ประเทศที่จะมีผู้นำการเมืองที่มีวิสัยทัศน์แบบนี้ได้ ผู้นำการเมืองต้องไม่มีผลประโยชน์ของตัวเองเข้าไปเกี่ยวข้อง เมื่อไม่มีผลประโยชน์ส่วนตัว ก็จะมองเห็นชัดเจนว่า อะไรคือผลประโยชน์สูงสุดของประเทศ