ภาษีบุหรี่อัตราเดียว : ถึงเวลาที่รัฐมนตรีคลังต้องเดินหน้าปฏิรูป-ยุติสงครามกดราคา-บิดเบือนกลไกตลาด
นับตั้งแต่ประเทศไทยเริ่มนำโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่แบบ 2 อัตรามาใช้ในปี 2560 ผลลัพธ์ที่สะท้อนกลับมามีความชัดเจนในตัวเองว่าระบบนี้สั่นคลอนเสถียรภาพในทุกด้าน ในมิติของรายได้รัฐ ตัวเลขรายได้ภาษีสรรพสามิตบุหรี่ที่ดิ่งลงอย่างน่าใจหาย จากที่เคยทำรายได้สูงสุดกว่า 68,000 ล้านบาท ในปี 2560 กลับลดฮวบลงมาเหลือเพียงประมาณ 47,000 พันล้านบาท ในปี 2568 ซึ่งนับเป็นระดับที่ต่ำที่สุดในรอบ 15 ปี
ขณะเดียวกัน ในมิติทางด้านสาธารณสุข แนวโน้มการลดลงของผู้สูบบุหรี่ก็กลับหยุดชะงักลง วนเวียนอยู่ที่ราว 9.8 – 10 ล้านคน ซ้ำร้ายกว่านั้น ปัญหาบุหรี่ผิดกฎหมายกลับขยายตัวอย่างรุนแรง สะท้อนการทุจริตในภาคสังคม จนปัจจุบันกินส่วนแบ่งตลาดไปแล้วถึง 28% ของตลาดทั้งหมดในประเทศ สร้างความสูญเสียทางภาษีคิดเป็นมูลค่ากว่า 30,000 ล้านบาทต่อปี คำถามที่รัฐบาลต้องตอบในตอนนี้ จึงไม่ใช่ว่าควรปฏิรูปโครงสร้างภาษีบุหรี่ใหม่หรือไม่ แต่คือจะยอมฝืนใช้โครงสร้าง 2 อัตรา ที่ล้มเหลวนี้ต่อไปอีกนานแค่ไหน
ข้อกังวลที่ว่าการปรับเป็นภาษีอัตราเดียวจะเปิดทางให้บุหรี่นอกเข้ามาทำลายตลาดในประเทศ ไม่ใช่การมองภาพอย่างรอบด้าน แต่กลับเป็นการมองภาพเพียงด้านเดียว และไม่ตรงกับความเป็นจริง เพราะระบบ 2 อัตราที่เป็นอยู่ต่างหากที่เป็นจุดเริ่มแห่งความเสียหายที่เกิดขึ้นในทุกมิติ เพราะไปสร้างแรงจูงใจที่บิดเบี้ยวผ่านการผลักดันให้ผู้ผลิตผู้นำเข้าพากัน “กดราคา” สินค้าของตัวเองให้ต่ำกว่า 72 บาท เพื่อจะชำระภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า ก่อให้เกิดการบิดเบือนราคา แข่งขันกันลดราคา เพื่อความอยู่รอด กลายเป็นบุหรี่เกือบทั้งตลาดไปกองแข่งขันกันอยู่ที่ราคา 70-72 บาทต่อซอง ซึ่งในท้ายที่สุดก็กลับมาลดทอนรายได้ภาษีที่รัฐควรจะได้ และบั่นทอนประสิทธิภาพของมาตรการภาษีของรัฐ
การเปลี่ยนผ่านสู่โครงสร้างภาษีอัตราเดียว จึงไม่ได้หมายถึง การปรับขึ้นอัตราภาษีแบบก้าวกระโดดจนกลายเป็นการทำลายล้างธุรกิจในประเทศ แต่คือการลบแรงจูงใจด้านราคาที่ผิดเพี้ยนเหล่านี้ออกไปเท่านั้น เพื่อส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมบนโครงสร้าง และไม้บรรทัดเดียวกัน เพราะบุหรี่ไม่ว่าจะแพง หรือถูกต่างก็อันตรายเหมือนกัน แนวทางนี้ได้มีการทำการศึกษาไว้แล้วหลายฉบับโดยกรมสรรพสามิต สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง รวมถึงนักวิชาการจากสถาบันชั้นนำ เช่น มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่เห็นพ้องต้องกันว่าโครงสร้างแบบ 2 อัตราในปัจจุบันมีปัญหามานาน และควรปรับโครงสร้างสู่อัตราเดียวให้เร็วที่สุด เพื่อรักษาสมดุลในด้านการคลัง สังคม และสุขภาพ
เช่นเดียวกับในเวทีระดับโลก ข้อสรุปเกี่ยวกับโครงสร้างภาษีบุหรี่แทบจะไม่มีความขัดแย้ง องค์การอนามัยโลก (WHO) ระบุไว้อย่างชัดเจนว่าระบบภาษีบุหรี่ที่เรียบง่ายและไม่ซับซ้อน ไม่แบ่งชั้น จะช่วยลดแรงจูงใจไม่ให้ผู้บริโภคเปลี่ยนพฤติกรรมหันไปหาของที่ราคาถูกกว่าเมื่อมีการขึ้นภาษี สอดคล้องกับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และธนาคารโลก (World Bank) ที่ชี้ว่าระบบภาษีหลายชั้นเป็นช่องโหว่ขนาดใหญ่ทำให้เกิดการหลีกเลี่ยงภาษีและทำลายประสิทธิภาพการจัดเก็บ ซึ่งนี่คือเหตุผลที่ประเทศสมาชิก OECD และประเทศในยุโรปส่วนใหญ่เลือกใช้ระบบอัตราเดียว ดังนั้น สิ่งที่ไทยกำลังพิจารณาจึงไม่ใช่การลองผิดลองถูก แต่คือการก้าวเข้าสู่มาตรฐานสากลที่ทั่วโลกพิสูจน์แล้ว หลังจากที่พยายามใช้ระบบหลายอัตรามาปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศมานานกว่า 9 ปี และประสบความล้มเหลวอย่างสิ้นเชิงในทุกมิติของการจัดทำนโยบาย
กรณีศึกษาที่น่าสนใจและใกล้ตัวที่สุดคือ ประเทศฟิลิปปินส์ ซึ่งในอดีตเคยเผชิญปัญหาจากระบบภาษีหลายอัตราคล้ายกับไทยในปัจจุบัน แต่หลังจากที่ตัดสินใจปฏิรูปครั้งใหญ่สู่ระบบอัตราเดียว ผลลัพธ์ที่ได้กลับสร้างกลายเป็นว่ารายได้ภาษีบุหรี่ของฟิลิปปินส์พุ่งสูงขึ้นหลายเท่าตัวภายในเวลาไม่กี่ปี ควบคู่ไปกับอัตราการสูบบุหรี่ที่ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ และรัฐบาลยังสามารถนำรายได้ไปอุดหนุนระบบสาธารณสุข เพื่อดูแลประชาชนได้มากขึ้น บทเรียนนี้แสดงให้เห็นว่า การออกแบบภาษีที่เรียบง่ายสามารถสร้างผลลัพธ์ที่เป็นประโยชน์ร่วมกันได้ทั้งฝั่งเศรษฐกิจและสุขภาพ
อีกหนึ่งประเด็นสำคัญที่มักถูกหยิบยกมาคัดค้านมากที่สุดคือ ความกลัวว่าภาษีอัตราเดียวจะยิ่งซ้ำเติมให้บุหรี่เถื่อนระบาดหนักขึ้น ทว่าข้อมูลจริงในปัจจุบันกลับชี้ไปในทางตรงกันข้าม เพราะการเติบโตอย่างก้าวกระโดดของบุหรี่เถื่อนในเวลานี้ เกิดขึ้นภายใต้ระบบ 2 อัตราที่ใช้อยู่ และชี้ให้เห็นว่าบุหรี่เถื่อนไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกับโครงสร้างภาษี แต่เกิดการปรับเพิ่มขึ้นของอัตราภาษีที่ทำให้ราคาบุหรี่พุ่งสวนทางกับสภาวะเศรษฐกิจ ดังนั้น การปรับโครงสร้างภาษีเป็นอัตราเดียวในอัตราที่เหมาะสมควบคู่ ไปกับการแก้ไขปัญหาบุหรี่ผิดกฎหมายที่แท้จริง จึงต้องมุ่งเน้นไปที่การบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวด ทั้งการปราบปรามขบวนการลักลอบนำเข้าตามแนวชายแดน การปิดกั้นช่องทางจำหน่ายออนไลน์ และการนำระบบติดตามและตรวจสอบสินค้า (Track & Trace) มาใช้ในระดับสากล จึงเป็นทางเลือกในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นที่เหมาะสมที่สุด โดยปัญหาบุหรี่เถื่อนไม่ควรถูกนำมาเป็นข้ออ้าง เพื่อหลีกเลี่ยงการเปลี่ยนแปลงนโยบายโครงสร้าง 2 อัตรา ที่พิสูจน์เป็นที่ประจักษ์ให้เห็นแล้วว่าไม่มีประสิทธิภาพ ขัดหลักสากล บิดเบือนกลไกตลาด และไม่สามารถปกป้องผู้ประกอบการในประเทศได้จริงตลอด 9 ปีที่ผ่านมา
สำหรับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐบาลชุดปัจจุบัน การปรับโครงสร้างภาษีครั้งนี้ ไม่ใช่แค่เรื่องของตัวเลขบัญชี แต่คือโอกาสครั้งสำคัญในการสร้างผลงานระดับ “นโยบายเรือธง” ที่จะส่งผลดีต่อโครงสร้างทางการคลังของประเทศในระยะยาว ประการแรกคือ การเสริมฐานรายได้ที่มั่นคงให้กับรัฐ ซึ่งสอดคล้องกับเป้าหมายที่รัฐบาลตั้งไว้ในการเพิ่มรายได้ภาษี รักษาวินัยการเงินการคลังท่ามกลางวิกฤตรายได้รัฐ ประการต่อมาคือ การยกระดับความน่าเชื่อถือทางเศรษฐกิจของไทยในสายตาโลก ด้วยการปรับตัวเข้าสู่มาตรฐานที่เป็นธรรม โปร่งใส่ และที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากล ในแง่ของความพร้อมเชิงนโยบาย กรมสรรพสามิตได้เตรียมผลการศึกษาไว้เรียบร้อยแล้ว ฝ่ายวิชาการทั้งสายสังคม และสุขภาพ ต่างส่งเสียงสนับสนุนเป็นทางเดียว ยิ่งไปกว่านั้น จังหวะเวลาทางการเมืองในขณะนี้มีความเหมาะสมอย่างยิ่ง เนื่องจากรัฐบาลใหม่มีเสถียรภาพ และมีอำนาจเต็มในการขับเคลื่อนนโยบาย แตกต่างจากช่วงเวลาก่อนหน้านี้ที่มีข้อจำกัดทางกฎหมายและการเมืองหลังการยุบสภา
