ดร.สุทธิ สุนทรานุรักษ์
การศึกษาประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทยในอดีตทำให้เราเข้าใจพัฒนาการควบคุมการจัดเก็บเงินแผ่นดินและการใช้จ่ายเงินแผ่นดินได้ชัดเจนขึ้น
หากจะว่าไปแล้ว การตรวจเงินแผ่นดินยุคใหม่ที่มีความเป็นสากล เรานับจุดเริ่มต้นที่ปี พ.ศ. 2418 ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ห้า…โดยการตรวจเงินแผ่นดินในเวลานั้นเน้นที่การตรวจบาญชี สอบทานความถูกต้องของรายได้และรายจ่ายเงินแผ่นดินที่ใช้จ่ายออกไปว่า ถูกต้อง เหมาะสมหรือไม่
หากศึกษาประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินช่วงเวลาดังกล่าวจากปี 2418-2458 เราจะเห็นได้ว่า การตรวจเงินแผ่นดินสยามเป็นการตรวจสอบแบบ Compliance audit ดูในเรื่องความถูกต้อง เหมาะสม การปฏิบัติตามกฎ ระเบียบข้อบังคับ
อย่างไรก็ดี เมื่อสืบย้อนกลับไปก่อนยุคสมัยรัชกาลที่ห้า …ระบบการบริหารราชการแผ่นดินดำเนินไปในรูปแบบที่เรียกว่า “จตุสดมภ์” ซึ่งได้รับอิทธิพลมาจากอินเดียโบราณ ผ่านมาทางขอม
อย่างที่เราทราบจตุสดมภ์ ประกอบด้วย เวียง วัง คลัง และนา โดยเราจำแนกพัฒนาการจตุสดมภ์ได้สองยุคสำคัญ กล่าวคือ สมัยพระเจ้าอู่ทอง และสมัยพระบรมไตรโลกนาถ
จตุสดมภ์สมัยพระบรมไตรโลกนาถมีอิทธิพลต่อการบริหารราชการแผ่นดินมาจนถึงปี พ.ศ. 2435 ปีที่มีการปฏิรูประบบราชการที่รัชกาลที่ห้าทรงจัดระเบียบการปกครองใหม่โดยยกระดับกรมขึ้นมาเป็นกระทรวง
การจัดการทางการคลังทั้งปวงก็เช่นกัน สมัยที่เป็นระบบจตุสดมภ์ งานทางการคลังอยู่ภายใต้การดูแลของ “พระยาโกษาธิบดี”
ช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้น…การจัดการทางการคลังมีเจ้าพระยาพระคลังเป็นผู้ดูแล โดยพระยาพระคลังที่โด่งดังที่สุด คือ เจ้าพระยาพระคลัง (หน) ที่อยู่ในตำแหน่งยาวนานถึง 22 ปี (2326-2348)
ช่วงสมัยรัชกาลที่สามมาถึงรัชกาลที่ห้าก่อนปฏิรูประบบราชการ…ตำแหน่ง “โกษาธิบดี” ตกอยู่ในมือของขุนนางตระกูลบุนนาค จากท่าน ดิศ/ ทัต /ช่วง /ขำ และท้วม
น่าสนใจว่า การจัดการทางการคลังสมัยก่อน เสนาบดีกรมพระคลัง ต้องดูแลเรื่องบัญชีแรงงาน ไพร่ด้วย ทำให้สันนิษฐานได้ว่า ทรัพยากรแผ่นดินสำคัญในสมัยโบราณ คือ แรงงานไพร่
เพราะแรงงาน คือ ปัจจัยการผลิตสำคัญที่สร้างผลผลิตในสังคมอยุธยาและรัตนโกสินทร์ตอนต้น รัฐเก็บภาษีจากไพร่ รวมทั้งเกณฑ์มาเป็นแรงงานทำนุบำรุงบ้านเมือง
ดังนั้น ไพร่จึงเป็นแหล่งรายได้หลักของรัฐ ทำให้รัฐเก็บภาษีได้และนำส่วยสาอากรนั้นมาทำนุบำรุงบ้านเมือง
การพัฒนาเศรษฐกิจของรัฐโบราณอย่างอยุธยา และรัตนโกสินทร์ตอนต้นนั้น กิจกรรมกระตุ้นเศรษฐกิจ คือ การจ้างแรงงานจีนหรือเกณฑ์ไพร่มาขุดคลอง สร้างคูเมือง กำแพงเมือง รวมทั้งค้าขายแต่งสำเภาไปขายกับต่างชาติ และทำการค้าผ่านระบบผูกขาดโดยพระคลังสินค้า
อย่างไรก็ดี จุดเปลี่ยนประวัติศาสตร์เศรษฐกิจสยามเกิดขึ้นหลังปี พ.ศ. 2398 เมื่อเซอร์จอห์น บาวริ่ง เข้ามาเจรจาความสัมพันธ์กับสยามแบบกึ่งบังคับ
มีงานวิจัยทางประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการคลังโบราณของสยามอย่างน้อยสามชิ้นที่ชี้ให้เห็นความสำคัญของงานตรวจสอบในอดีต…งานทั้งสามชิ้น ได้แก่ งานของ ควอริช เวลล์ (1976) สุภัทรา กมลาภรณ์ (2529) และ ศศิพัชร จำปา (2560)
งานทั้งสามชิ้นนี้อธิบายบทบาทของเสนาบดีกรมพระคลังในยุคอยุธยาและต้นรัตนโกสินทร์ โดยเมื่อเราเจาะลงในรายละเอียด พบว่า ตำแหน่งที่เกี่ยวข้องกับงานตรวจเงินแผ่นดินในสมัยบริหารราชการแบบจตุสมดมภ์ เราเรียกตำแหน่งดังกล่าวว่า
“ขุนรักษาสมบัติจำบำเรอ”
ราชทินนามข้างท้าย…คำว่า บำเรอ เป็นคำยืมมาจากภาษาเขมร แปลว่า ผู้รับใช้ ซึ่งถ้าแปลตามความ หมายถึง ผู้รับใช้ที่มีหน้าที่รักษาสมบัติให้เจ้านาย
ตำแหน่งนี้เป็นหัวหน้ากองฎีกา สังกัดกรมท่ากลาง ซึ่งอยู่ใน “วงงาน” ของพระยาโกษาธิบดี โดยในลำดับรองลงมามี “พระพิพัฒนโกษา” เป็นผู้รับผิดชอบดูแล
การตรวจเงินแผ่นดินของขุนรักษาสมบัติจำบำเรอทำให้เราเห็นภาพการตรวจเงินแผ่นดินโบราณที่มุ่งไปที่การตรวจรับ การจัดเก็บภาษีส่วยสาอากรว่าเต็มเม็ดเต็มหน่วยหรือไม่…เจ้าเมือง เจ้ากรมต่าง ๆ เมื่อเก็บแล้วมีอม มีเม้ม ไม่ยอมส่งหลวงหรือไม่
งานวิจัยประวัติศาสตร์เศรษฐกิจสยามในอดีตอีกชิ้นที่น่าสนใจ คือ งานของสุมาลี บำรุงสุข (2527) ที่ศึกษาถึงการรวบรวมรายได้แผ่นดินในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. 2416-2453)
งานชิ้นนี้ตอบคำถามเราได้ว่า การปฏิรูปการคลังในสมัยพระองค์มีวัตถุประสงค์หลัก เพื่อรวบรวมรายได้แผ่นดินให้มากที่สุด จึงเป็นที่มาของการตั้ง “หอรัษฎากรพิพัฒน์” ในปี พ.ศ. 2417
…เมื่อมีรายได้เพิ่มมากขึ้น การจัดเก็บมีประสิทธิภาพมากขึ้น รัฐสยามย่อมมีรายได้ไว้สำหรับทำนุบำรุงรัฐสมัยใหม่ ไม่ว่าจะเป็นสร้างทางรถไฟ หรือแม้แต่จ่ายเงินเดือนให้ข้าราชการ แทนระบบเดิมที่จ่ายเบี้ยหวัดกันครั้งเดียวในทุก ๆ สิ้นปี
การเกิดขึ้นของ “ออดิตออฟฟิศ” เมื่อปี พ.ศ. 2418 จึงเป็นอีกสัญลักษณ์หนึ่งของการเริ่มต้นรัฐสยามสมัยใหม่
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
