จันทวรรณ สุจริตกุล
อาทิตย์นี้เป็นการประชุมประจำปีของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ และกลุ่มธนาคารโลก IMF/ WB Annual Meetings ในช่วง 10-16 ตุลาคม 2565 นี้ ณ กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ประเทศสหรัฐอเมริกา โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและผู้ว่าการธนาคารกลางสมาชิก 190 ประเทศเข้าร่วมประชุมท่ามกลางภาวะความผันผวนของตลาดการเงินโลกอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน
ในขณะที่องค์กรชั้นนำต่างพากันปรับลดประมาณการเศรษฐกิจโลกในปีหน้า วิกฤติโควิด-19 เมื่อ 3 ปีก่อนที่ทำให้ประเทศต่างๆ ต้องใช้นโยบายการเงินการคลังขนานใหญ่เพื่อรับมือกับวิกฤติสาธารณสุขครั้งนั้น มาวันนี้ได้สร้างความเสี่ยงใหม่ให้กับเศรษฐกิจโลกที่ต้องเร่งถอนคันเร่งของนโยบายการเงิน ทำให้โลกดูจะเผชิญความเสี่ยงซ้ำแล้วซ้ำเล่า เพราะยาแรงที่ใช้ไปเพื่อรักษาโรคร้าย ได้บ่มเพาะความเสี่ยงใหม่ๆ ให้กับระบบการเงินโลกอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก
ในภูมิภาคเอเซียจึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่มีผู้ออกมาแสดงความกังวลและตั้งคำถามว่า สถานการณ์เศรษฐกิจการเงินที่โลกกำลังเผชิญอยู่ขณะนี้จะทำให้ต้องหันไปพึ่งเงินกู้ IMF อีกหรือไม่ โดยเฉพาะในประเทศที่เคยผ่านวิกฤติเศรษฐกิจการเงินเอเชียในช่วงปี 2540
สำหรับประเทศไทย นักวิชาการและหน่วยงานภาครัฐได้ออกมาให้ความเห็นกันอย่างแพร่หลายแล้วว่า ประเทศไทยวันนี้ต่างจากประเทศไทยในปี 2540 อย่างชัดเจน ประเทศไทยมีฐานะด้านต่างประเทศที่มั่นคงขึ้น มีระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่ยืดหยุ่น ไม่ได้เป็นเป้านิ่งให้เกิดการเก็งกำไร และภาคธุรกิจได้ให้ความสำคัญกับการบริหารความเสี่ยงทางการเงินมากขึ้นในทุก ๆ มิติ โดยเฉพาะความเสี่ยงจากความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยนที่จะกระทบต่อผลการดำเนินงานของกิจการ และความเสี่ยงจากความไม่สมดุลระหว่างแหล่งเงินกู้และแหล่งรายได้เพื่อการชำระเงินกู้ (FX mismatch)
แต่ส่วนที่ไม่ค่อยได้มีการพูดถึงมากนัก คือองค์กรระหว่างประเทศอย่าง IMF ว่าในวันนี้ได้เปลี่ยนไปจาก IMF เมื่อปี 2540 มากน้อยเพียงใด
ในช่วงที่ประเทศไทย อินโดนีเซียและเกาหลีใต้ ประสบปัญหาวิกฤติในปี 2540 และต้องเข้ารับความช่วยเหลือทางการเงินจาก IMF มีคำพูดหนึ่งที่ถูกกล่าวขานกันมากในขณะนั้น คือ ฉันทามติแห่งวอชิงตัน หรือ Washington Consensus ซึ่งเป็นแนวคิดการแก้ปัญหาเศรษฐกิจที่ชูเรื่องกลไกตลาด ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการปล่อยให้อัตราดอกเบี้ยและอัตราแลกเปลี่ยนเคลื่อนไหวโดยปราศจากการแทรกแซง การเปิดเสรีของระบบเศรษฐกิจและการเงิน การลดบทบาทของภาครัฐ การเปิดให้ตลาดมีผู้เล่นที่เข้าและออก (entry and exit) ได้อย่างเสรี ซึ่งล้วนเป็นสิ่งที่ตำราเศรษฐศาสตร์ตะวันตกพร่ำสอนกันมา
หลักการของ Washington Consensus ที่ใช้ในการแก้ปัญหาของเอเชียทั้ง 3 ประเทศในขณะนั้น ถูกวิพากษ์วิจารณ์ค่อนข้างมาก ว่าเป็นเงื่อนไขให้เปิดเสรีอย่างสุดโต่ง ไม่ได้คำนึงถึงความจำเป็นของมาตรการต่างๆ ที่จะแก้ปัญหาเศรษฐกิจในขณะนั้น ซึ่งคือ ปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัด และปัญหาสถาบันการเงิน (currency and banking crisis) การไปกำหนดเงื่อนไขการปฏิรูปเศรษฐกิจที่เข้มงวดและก้าวล่วงเข้าไปในวิถีชีวิตของผู้คน แต่ไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาการเงินการธนาคารของประเทศ จึงได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ ในกรณีของอินโดนีเซีย ที่ IMF กำหนดให้รัฐบาลต้องขายทรัพย์สิน และแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ดูแลเรื่องบริหารจัดการเครื่องเทศ (garlic and clove trade) โดยที่อินโดนีเซียเป็นประเทศหมู่เกาะกว่า 10,000 หมู่เกาะ และวิถีชีวิตของประชาชนก็พึ่งพาเครื่องเทศในชีวิตประจำวันค่อนข้างมาก ลำพังเอกชนในขณะนั้นไม่สามารถทำหน้าบริหารจัดการ กระจายเครื่องเทศให้ประชาชนเข้าถึงได้ในวงกว้างเพราะต้นทุนการเดินทางที่สูง จึงเป็นภาระหน้าที่ของภาครัฐในการดำเนินการ แต่เนื่องจากฉันทามติแห่งวอชิงตันพยายามจำกัดบทบาทของภาครัฐ อะไรที่ถูกมองว่าภาครัฐไม่ควรจะทำ ก็จะถูกกำหนดเงื่อนไขให้ต้องยกเลิก
มาวันนี้ ดูเจ้าของตำราจะยืดหยุ่นกับแนวคิดเสรีสุดโต่งนี้มากขึ้น ซึ่งน่าจะมาจากการถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าใช้ตำราแรงกับเอเชีย และ วิกฤติเศรษฐกิจการเงินโลก (Global Financial Crisis — GFC) ปี 2551 ซึ่งศูนย์กลางของวิกฤติเกิดขึ้นในประเทศตะวันตกนั่นเอง ประเทศขนาดเล็กในยุโรปอย่างไซปรัส, กรีซ, ไอซ์แลนด์ จำเป็นต้องหันไปใช้มาตรการควบคุมเงินทุนเคลื่อนย้าย (capital controls) เพื่อป้องกันการแห่ถอนเงินข้ามประเทศจากระบบธนาคารในช่วงวิกฤติ โดยบางประเทศ เช่น ไอซ์แลนด์ ใช้มาตรการ capital control นานถึง 8 ปี ในขณะที่สหรัฐระงับการอนุญาตธุรกรรม short selling ในตลาดหุ้นสหรัฐฯ เพื่อเฝ้าระวังปัญหาเสถียรภาพทางการเงิน และปฏิเสธรับมาตรฐานการกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ Basel III และอีกหลายมาตรการ ที่หากเป็นประเทศตลาดเกิดใหม่ก็คงถูกเร่งรัดให้ยกเลิกโดยพลัน
ในช่วงทศวรรษ 2550 IMF ลุกขึ้นมาทบทวนเงื่อนไขและกฎเกณฑ์ ที่ประเทศสมาชิกจะต้องปฏิบัติเพื่อแลกกับการรับเงินทุนช่วยเหลือ เช่น เงื่อนไขการปฏิรูปด้านโครงสร้างพื้นฐานเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาวก็จริง แต่บางเรื่องอาจจะยังไม่ใช่เป้าหมายหลักในการแก้ไขวิกฤติเศรษฐกิจและการเงินเฉพาะหน้า (not macro-critical) จึงควรพยายามหลีกเลี่ยงที่จะนำมาใส่เป็นเงื่อนไขปฏิบัติ
พร้อมกันนี้ ได้ถือโอกาสทบทวนหลักการที่องค์กรจะยึดปฏิบัติในการให้คำแนะนำเชิงนโยบายแก่สมาชิกทั้งหมด เพื่อรักษาเสถียรภาพระบบการเงินโลก (international monetary system) ในประเด็นเกี่ยวกับมาตรการดูแลเงินทุนเคลื่อนย้าย โดยแนวคิด institutional view ของ IMF ที่สรุปได้ในขณะนั้นคือ การใช้มาตรการ capital control เป็นที่ยอมรับมากขึ้น เพียงแต่ปรับคำเป็น capital flows management measure แต่ยังคงเน้นว่าให้ใช้เพื่อแก้ไขสถานการณ์เมื่อเกิดปัญหาเงินทุนเคลื่อนย้ายรุนแรงจนทำให้กระทบเสถียรภาพการเงินแล้ว (corrective actions)
ต่อมาในปี 2560 ประเทศไทยร่วมกับประเทศกำลังพัฒนาและประเทศตะวันตกขนาดเล็กจำนวนหนึ่ง ได้พยายามผลักดันแนวคิดว่าการทำมาตรการต่างๆ ด้านเงินทุนเคลื่อนย้ายอาจจำเป็นต้องทำก่อนที่จะเกิดปัญหา (preemptive) เพราะต้นทุนในการแก้ไขเมื่อปัญหาเกิดขึ้นแล้ว เช่น ต้นทุนทางการคลัง (fiscalization of the costs of financial sector restructuring) ในกรณีของประเทศกำลังพัฒนาย่อมสูงกว่าประเทศพัฒนาแล้ว และด้วยตลาดการเงินที่ยังมีขนาดเล็กเมื่อเทียบกับปริมาณมหาศาลของเงินทุนเคลื่อนย้ายในแต่ละวัน (disproportionate) แรงกระแทกต่อค่าเงินที่เกิดจากความผันผวนหรือความตื่นตระหนกของตลาด ย่อมรุนแรงกว่าประเทศอุตสาหกรรมหลัก แนวคิด preemptive measures ได้รับการยอมรับมากขึ้นในปี 2565 โดยเน้นการดำเนินการเพื่อป้องกันปัญหาเสถียรภาพการเงินเป็นหลัก (macroprudential measure)
แม้ประเทศเล็กอย่างไทยจะไม่สามารถปรับแนวคิดของตะวันตกได้ทั้งหมด แต่ก็นับว่ามาได้ไกลแล้วในวันนี้ ที่ประเทศตลาดเกิดใหม่ต้องการเครื่องมือในการดูแลเสถียรภาพการเงินในทุก ๆ มิติ
ในวันนี้ นอกจากการสร้างภูมิคุ้มกันให้กับประเทศในภาวะของความผันผวนและความไม่แน่นอนในตลาดการเงินและภูมิรัฐศาสตร์โลกแล้ว ประเทศไทยยังคงเดินหน้าโน้มน้าวความคิดขององค์กรที่เป็นผู้นำในเรื่องการสร้างบรรทัดฐานการปฏิบัติ (standard setter) เพื่อให้องค์กรเหล่านี้ได้ปรับปรุงวิธีการให้คำแนะนำแก่สมาชิกให้ยืดหยุ่นเหมาะสมกับสถานการณ์ และเพื่อให้หลักคิดในการดำเนินนโยบายเพื่อรักษาเสถียรภาพของประเทศตลาดเกิดใหม่ได้รับการยอมรับในระดับสากลมากขึ้นทุกวัน
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
