ปิติคุณ นิลถนอม
แทบจะกลายเป็นภาพที่ชินตาไปแล้วกับข่าวอุทกภัยที่พี่น้องประชาชนต้องกลายเป็นผู้ประสบภัยและรอความช่วยเหลือ โดยเฉพาะในปีนี้ที่เราต่างได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 อยู่ก่อนแล้ว ยังต้องมาทนทุกข์กับเรื่องนี้อีก เหมือนเคราะห์ซ้ำกรรมซัดที่ก่อนหน้านี้บางคนก็แทบจะไม่เห็นหนทางในการหาเลี้ยงชีพแล้ว พอมาประสบกับปัญหาน้ำท่วมอีกบางคนก็ถึงขนาดที่สิ้นเนื้อประดาตัวเพราะไม่สามารถขนทรัพย์สินมีค่าออกมาได้ทัน เป็นภาพที่แสนจะหดหู่ใจ
ในขณะเดียวกันก็สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาเชิงโครงสร้างในการจัดการของภาครัฐ ว่าที่ผ่านมามีการแก้ไขและเตรียมการรับมือกับปัญหานี้อย่างไร ทำอะไรไปแล้วบ้าง ประชาชนอย่างเราๆ จะต้องมานั่งลุ้นอย่างนี้ทุกปีเลยหรืออย่างไร
ในโลกยุคข้อมูลข่าวสารเช่นปัจจุบันนี้ มีข้อเท็จจริงทางวิทยาศาสตร์หลายเรื่องที่แต่ละภาคส่วนโดยเฉพาะในสื่อสังคมออนไลน์นำเสนอกัน เช่น การเสนอข้อมูลทางธรณีวิทยาและภาพถ่ายดาวเทียมว่าในเขตจังหวัดที่ถูกน้ำท่วม มีถนนทางหลวงที่เป็นเหมือนคันกั้นน้ำขวางน้ำไม่ให้ไหลผ่านไปยังพื้นที่ต่ำกว่า ทำให้เกิดน้ำท่วมขังในเขตเศรษฐกิจของจังหวัด จึงมีการอภิปรายกันอย่างกว้างขวางว่าควรสร้างท่อลอดให้น้ำผ่านกรณีจำเป็นต้องสร้างถนนขวางทางผ่านของน้ำ หรือข้อเท็จจริงที่ระบุว่ามีขยะเข้าไปอุดตันในทางระบายน้ำ หรือแม้แต่มีการสร้างหมู่บ้านจัดสรรหรือสิ่งปลูกสร้างขวางทางน้ำ เป็นต้น จากชุดข้อมูลต่างๆ หากมองอย่างเร็วๆ แล้วอาจกล่าวได้ว่าการจัดการกับปัญหาน้ำท่วมไม่ได้เกี่ยวข้องกับหน่วยงานที่ดูแลน้ำอย่างเดียวเสียแล้ว
ศูนย์ดาวเทียมแห่งสหประชาชาติ (UNOSAT) เผยแพร่ภาพถ่ายดาวเทียม Kompsat-5 เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2564 วิเคราะห์ข้อมูลน้ำท่วมในจังหวัดนครราชสีมาระบุว่ามวลน้ำส่วนใหญ่จะอยู่บริเวณอำเภอสูงเนิน (9 ตร.กม. จากพื้นที่ที่วิเคราะห์ 1,000 ตร.กม.) และคาดว่าจะมีผู้ได้รับผลกระทบประมาณ 1,300 คน เป็นตัวอย่างข้อมูลน้ำท่วมที่ทุกคนสามารถเข้าถึงได้
สิ่งที่เกิดขึ้นทำให้มีคำถามว่า ที่ผ่านมาเรายังแก้ปัญหาอย่างถูกต้องหรือไม่ ภาครัฐมองปัญหาอย่างไร ประสบการณ์ของต่างประเทศที่แก้ไขปัญหาสำเร็จชี้ให้เห็นว่าในทางปฏิบัติแล้ว การแก้ไขปัญหาน้ำท่วมไม่ได้มีแค่หน่วยงานที่ดูเรื่องน้ำอย่างเดียวที่เกี่ยวข้อง ดังจะเห็นได้จากกรณีข้างต้นที่การสร้างถนนหนทาง การอนุญาตให้สร้าง การผังเมือง การรณรงค์ให้คัดแยกขยะและจัดการอย่างเป็นระบบ ฯลฯ มีหน่วยงานต่างๆ ที่ทำหน้าที่กระจายกันอยู่ในหลายกระทรวง ทั้งส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น ซึ่งเอาเข้าจริงไม่ได้เกี่ยวกับการจัดการน้ำโดยตรงเลย แต่มีผลกับการจัดการน้ำท่วมอย่างชัดเจน
เพราะหากมีการดำเนินการโดยไม่คำนึงถึงธรรมชาติหรือสภาพทางธรณีวิทยาที่เกี่ยวกับทางผ่านของน้ำแล้วย่อมส่งผลกระทบไม่มากก็น้อย นี่เป็นเพียงตัวอย่างจุดเล็กๆ จุดเดียวที่เป็นประเด็นที่ไม่อาจมองข้ามได้
นอกจากนี้ ในบางครั้งก็ยังเกี่ยวโยงกับหน่วยงานของรัฐบาลต่างประเทศด้วย เพราะบางปัญหา เช่น ปัญหาสิ่งแวดล้อมเป็นปัญหาข้ามพรมแดนที่แก้ไขปัญหาโดยประเทศใดประเทศหนึ่งไม่ได้ แต่จำเป็นต้องร่วมมือกันเพื่อสร้างผลกระทบเชิงบวกผ่านการรายงานผลที่มีพลัง เช่น ปัญหาเรื่องทรัพยากรน้ำและความหลากหลายทางชีวภาพของแม่น้ำนานาชาติที่ไหลผ่านประเทศต่างๆ เช่น ลุ่มน้ำแอมะซอนในอเมริกาใต้ หรือแม้แต่ลุ่มน้ำโขงในบ้านเรา
เรียกได้ว่าหากแต่ละหน่วยงานมีวางแผนงานของตนโดยไม่สนใจหน่วยงานอื่นๆ และมีความคิดในการทำงานแบบต่างคนต่างทำ ไม่ดูเหนือดูใต้ ก็ย่อมเป็นการทำงานแบบสะเปะสะปะไร้ทิศทาง หรือหากฝ่ายหนึ่งทำแต่อีกฝ่ายหนึ่งไม่ทำหรือไม่รับลูก ก็ย่อมเกิดผลลัพธ์ที่ไม่พึงประสงค์เป็นแน่แท้ ก่อให้เกิดปัญหาที่เรียกว่า ลักลั่น ซ้ำซ้อน ย้อนแย้ง เช่น สภาวะ “เบี้ยหัวแตก” คือหลายหน่วยทำหน้าที่ด้านเดียวกัน แต่กลับไม่ปรับปรุงการทำหน้าที่ร่วมกันให้เกิดประสิทธิภาพ สภาวะ“ทับซ้อน”(Overlap) คือหลายหน่วยมีเป้าหมายเดียวกัน สภาวะ “ซ้ำซ้อน” (Duplication) คือหลายหน่วยมีเป้าหมายเดียวกันและดันทำงานแบบเดียวกันอีก สภาวะ “ฟันหลอ” (Gap) คือสถานการณ์ที่มีช่องว่างเกิดขึ้นเพราะไม่มีหน่วยงานใดรับผิดชอบในเรื่องนั้นๆโดยตรง
ในสภาวะที่ต่างคนต่างทำโดยมองด้วยเลนส์ของตนเองแบบไม่หันไปมองเพื่อนๆ ที่เกี่ยวข้อง ก็เปรียบเหมือนคนตาบอดที่พยายามจะอธิบายว่าช้างหน้าตาเป็นอย่างไร แต่ต่างคนก็ต่างจับช้างคนละที่ บ้างก็จับงา บ้างก็จับหาง บ้างก็จับขา ในที่สุดก็ไม่มีใครสามารถอธิบายได้เลยว่าแท้จริงแล้วช้างหน้าตาเป็นอย่างไร และคงได้แต่ยืนยันแบบหัวชนฝาว่าช้างที่ตนสัมผัสเป็นแบบที่ตนคิด ไม่ใช่แบบที่คนอื่นบอก
ผู้ตรวจสอบภาครัฐในแต่ละประเทศจึงมีความพยายามที่จะตรวจสอบและให้คำปรึกษาแนะนำให้ภาครัฐสามารถแก้ไขปัญหาแบบเกาถูกที่คัน โดยมีการนำแนวทางการตรวจสอบและประเมินผลที่เรียกว่า Whole of the Government Approach (WoG) มาใช้ในการตรวจสอบประเมินผลการทำงานของภาครัฐเพื่อมองให้เห็นภาพรวมทั้งระบบ ทั้งหน่วยงานที่กระจัดกระจายกันอยู่ตามกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ รวมถึงการผสานระหว่างส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น โดยมุ่งเน้นถึงผลลัพธ์และผลกระทบเป็นสำคัญว่าการประสานการทำงานสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในเชิงยุทธศาสตร์ที่ตั้งไว้หรือไม่ และเกิดประโยชน์อย่างแท้จริงต่อประชาชนหรือไม่ ซึ่งองค์กรตรวจสอบภาครัฐทั่วโลกได้ใช้แนวทางนี้ในการตรวจสอบประเมินผลการบรรลุเป้าหมายที่กำหนดในยุทธศาสตร์ชาติซึ่งเชื่อมโยงกับเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (SDGs) จำนวน 17 เป้าหมาย ที่สมาชิกสหประชาชาติได้เห็นชอบเมื่อปี ค.ศ. 2015
หากใช้แนวทางการมองปัญหาน้ำท่วมแบบ WoG เพื่อให้เห็นภาพรวมในการแก้ไขปัญหา ก็จะต้องมีการวางแผนการทำงาน เพื่อให้เกิดความสอดคล้องต้องกันของนโยบายขึ้น เพื่อจัดกระบวนใหม่ทั้งในเชิงระนาบของกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ รวมถึงความสัมพันธ์ในแนวตั้งของส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น
รวมถึงการนำข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์มาใช้ประโยชน์ เพื่อช่วยให้ผู้มีอำนาจตัดสินใจได้เห็นภาพรวมของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งหมดแบบเป็นปัจจุบัน และระบบการทำงานร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพ อันจะเป็นปัจจัยหลักที่จะส่งเสริมการทำงานให้สอดรับกันและเสริมประโยชน์การทำงานร่วมกันและลด trade offs ที่หน่วยงานหนึ่งจะให้ทำอะไรที่จะก่อให้เกิดผลลบต่อการทำงานของอีกหน่วยงานหนึ่ง
มีกรณีที่น่าสนใจที่การแก้ไขปัญหาอย่างหนึ่งไปก่อปัญหาอีกอย่างหนึ่ง ซึ่งเกิดขึ้นในลอนดอนที่ผู้เขียนเคยฟังจากคนที่อาศัยอยู่ที่นั่นบอกว่ามีครั้งหนึ่งภาครัฐมีการออกมาตรการแก้ไขปัญหาจราจรที่ติดขัดในเมืองหลวง จึงมีการกำหนดข้อจำกัดการนำรถยนต์เข้าเขตเมือง สิ่งที่ตามมาคือคนจำนวนมหาศาลเลือกใช้รถไฟใต้ดินในการเดินทาง ทำให้เกิดปัญหาระบบรถใต้ดินขัดข้องในที่สุด นี่น่าจะเป็นตัวอย่างหนึ่งที่สะท้อนให้เห็นว่าหากการแก้ปัญหาไม่มองในภาพรวมแล้วก็ไม่ต่างอะไรจากลิงแก้แห คือแก้จุดหนึ่งได้แต่กลับไปก่อปัญหาอีรุงตุงนังในจุดอื่น
อนึ่ง ในทางปฏิบัตินั้น สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เคยตรวจสอบงานด้านผังเมืองที่มีผลกระทบต่อปัญหาอุทกภัยและเผยแพร่รายงานผลการตรวจสอบเมื่อปี พ.ศ. 2560 มาแล้ว โดยขอบเขตการตรวจสอบดังกล่าวอยู่ภายในความรับผิดชอบของกรมโยธาธิการและผังเมืองและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จากการตรวจสอบปรากฏข้อตรวจพบสำคัญ คือ
ประการแรก การวางและจัดทำผังเมืองไม่มีการระบุข้อมูลความเสี่ยงอุทกภัยที่เพียงพอ อีกทั้งผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งไม่ได้กำหนดคุณลักษณะเฉพาะเพื่อป้องกันปัญหาการก่อสร้างกีดขวางทางน้ำ
ประการที่สอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการผังเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยพบว่ามีความเสี่ยงที่จะพิจารณาอนุญาตการใช้ประโยชน์ที่ดินและก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างไม่เป็นไปตามกฎหมาย และไม่สามารถควบคุมการก่อสร้างของหน่วยงานรัฐได้
ประการสุดท้าย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดการติดตามตรวจสอบ ทำให้มีสิ่งปลูกสร้างที่ไม่เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดกีดขวางทางน้ำจนเป็นเหตุให้เกิดปัญหาน้ำท่วม
รายงานผลการตรวจสอบกล่าวต่อไปว่า การดำเนินการป้องกันและบรรเทาปัญหาอุทกภัยด้วยมาตรการผังเมืองนั้นมีการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่มีประสิทธิผลในการสงวนรักษาไว้ซึ่งที่โล่ง และพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงบริเวณริมแหล่งน้ำสาธารณะ เป็นแหล่งพักน้ำและทางน้ำผ่าน ซึ่งมีการเสนอแนะให้นายกรัฐมนตรีพิจารณาและสั่งการให้มีการดำเนินการ เช่น
- การนำผังเมืองรวมซึ่งประกอบด้วยผังการใช้ประโยชน์ที่ดิน ผังโครงการคมนาคมและขนส่ง ผังสาธารณูปโภค และผังที่โล่งมาใช้ประกอบการพิจารณาจัดทำแผนงานเพื่อให้สอดคล้องและเหมาะสมกับสภาพพื้นที่
- สำนักงบประมาณต้องนำผังเมืองรวมมาใช้เป็นส่วนหนึ่งในการพิจารณาอนุมัติและจัดสรรงบประมาณ เพื่อป้องกันการใช้จ่ายเงินของหน่วยงานภาครัฐที่ไม่เหมาะสมและขัดกับผังเมืองรวม
- พิจารณานำมาตรการจูงใจต่างๆ เช่น มาตรการทางภาษีมาใช้เพื่อจูงใจให้ภาคเอกชนปรับปรุงสิ่งก่อสร้างเพื่อเพิ่มพื้นที่เปิดโล่งให้น้ำสามารถไหลซึมผ่านลงดินได้
- กรมโยธาธิการและผังเมืองต้องเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์ (Geographic Information System หรือ GIS)
- สั่งการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเร่งดำเนินคดีกับผู้กระทำผิดรุกลำน้ำธรรมชาติ เพื่อเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบระบายน้ำ
ทั้งนี้ ตั้งแต่ พ.ศ. 2560 เป็นต้นมา ภาครัฐมีความพยายามที่จะบูรณาการการทำงานร่วมกันของหน่วยงาน ดังจะเห็นได้จากการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ 20 ปี เมื่อปี พ.ศ. 2561 ที่มีความสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนเป้าหมายที่ 6 กล่าวคือ แผนด้านที่ 6 การบริหารจัดการส่งเสริมพัฒนาองค์กรการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในระดับชาติ/ระดับลุ่มน้ำ การประชาสัมพันธ์และการมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการน้ำมีความสอดคล้องกับเป้าหมายย่อย 6.5 ที่กำหนดให้ดำเนินการบริหารจัดการน้ำแบบองค์รวมในทุกระดับ (Target 6.5 – Water resources management “By 2030, implement integrated water resources management at all levels, including through transboundary cooperation as appropriate”)
นอกจากนี้ ยังมีการจัดตั้งสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สนทช.) ขึ้นเพื่อบูรณาการเชื่อมโยงข้อมูลสารสนเทศทรัพยากรน้ำ แผนงาน โครงการ งบประมาณ และประสานความร่วมมือด้านต่างประเทศเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำ ตลอดจนการติดตามประเมินผลการบริหารทรัพยากรน้ำ
และล่าสุดเมื่อ 1 ตุลาคม 2564 ทีมโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ได้ชี้แจงต่อข้อสงสัยฝ่ายค้าน ถึงผลงานการบริหารจัดการน้ำในช่วง 7 ปีที่ผ่านมา ระบุว่าการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ 20 ปี นำไปสู่การร่วมกันดำเนินงานของทุกหน่วยงาน โดยในปีงบประมาณ 2565 มีการตรวจสอบข้อมูลลดความซ้ำซ้อนของแผนงานด้านน้ำ ทำให้ประหยัดงบประมาณด้านน้ำได้กว่า 60,000 ล้านบาท รวมถึงการจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการน้ำอัจฉริยะ (Smart Water Operation Center หรือ SWOC) การติดตั้งระบบเพื่อการพยากรณ์น้ำและเตือนภัยลุ่มน้ำสำหรับการติดตามและเฝ้าระวังสถานการณ์น้ำ การพัฒนาฐานข้อมูลกลาง Big Data การพัฒนาแอปพลิเคชัน WMSC (Water Watch and Monitoring System For Warning Center) จัดทำคลังข้อมูลน้ำในรูปแบบ One Map ผ่านเว็บไซต์และแอปพลิเคชัน National Thai Water ซึ่งเป็นการขับเคลื่อนนโยบายเทคโนโลยีเกษตรและน้ำ 4.0
ในฐานะประชาชน พวกเราคงต้องติดตามกันต่อไปว่าการจัดการในทางปฏิบัติจะก่อให้เกิดการลดความซ้ำซ้อน ทับซ้อนลงหรือไม่ และจะแก้ไขปัญหาได้มีประสิทธิภาพขึ้นหรือไม่
โดยสรุปภาครัฐจะต้องปรับมุมมองการทำงานใหม่ คือมองด้วยเลนส์ที่ไม่ใช่ราชการ โดยระลึกเสมอว่าตนมีหน้าที่สำคัญในการสร้างประโยชน์ให้กับประชาชนผ่านบริการสาธารณะที่มีคุณภาพ ลดการทำงานแบบต่างคนต่างทำหรือแบบไซโลลง เลิกความคิดที่ว่าเป็นงานเรางานเขา ซึ่งมาถึงตรงนี้ ผู้เขียนนึกถึงคำพูดของพี่ที่รักและเคารพที่เคยบอกว่าหากคิดแบบเดิม การกระทำและผลก็จะเป็นอย่างเก่า ซึ่งในเรื่องนี้ก็เช่นกัน การทำงานภาครัฐหากเจ้าหน้าที่ไม่ปรับแนวคิด การกระทำก็จะเป็นแบบเก่า ผลของการกระทำก็จะไม่มีวันเปลี่ยนแปลง จะสวดมนต์ให้เป็นภาระกับสิ่งศักดิ์สิทธิ์ก็คงไม่ช่วยอะไร
นอกจากการปรับ mindset แล้ว ภาครัฐจำเป็นต้องเปิดรับฟังเสียงที่มีประโยชน์จากทุกภาคส่วน ซึ่งเป็นกระจกสะท้อนและแหล่งข้อมูลชั้นดีในการนำไปวิเคราะห์เพื่อใช้ประโยชน์ในการทำงานของภาครัฐได้ แถมยังเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนมีความรู้สึกเป็นเจ้าของอีกด้วย
นอกจากนี้ยังจะต้องพยายามเข้าถึงกลุ่มเปราะบางเพื่อรับฟังความเห็นของเขาไม่ให้ใครถูกทิ้งไว้ข้างหลัง ซึ่งสิ่งเหล่านี้จะยกระดับจาก Whole of the Government Approach เป็น Whole of Society Approach ในที่สุด
อาจกล่าวได้ว่า การปรับวัฒนธรรมการทำงานใหม่ การเปลี่ยนมุมมอง และรับฟังเสียงของทุกภาคส่วน รวมถึงการนำเทคโนโลยีมาใช้ประมวลผลให้เกิดประสิทธิภาพในการทำงาน น่าจะเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีในการแก้ไขปัญหาไม่เพียงเฉพาะปัญหาน้ำท่วม แต่น่าจะหมายความรวมถึงปัญหาคาราคาซังอื่นๆ ที่ยังค้างคาอยู่ในสังคมด้วย
ข้อมูลประกอบการเขียน
https://www.unitar.org/maps/map/3383
https://www.facebook.com/mitrearth/photos/a.482941348939371/987502605149907/
http://intosaijournal.org/oags-strategic-journey/indonesia-intosai-wgea-award/
https://www.thaigov.go.th/news/contents/details/46449
https://www.sdg6monitoring.org/indicators/target-65/
http://www.onwr.go.th/?page_id=4174
https://play.google.com/store/apps/details?id=mobile.onwr.thaiwater&hl=th&gl=US
https://play.google.com/store/apps/details?id=io.cordova.wmsc.app.rid.go.th&hl=en
https://swocmodel.rid.go.th/swocmonitor/v1/boardForum/forumIndex.php
https://thaipublica.org/2021/02/pitikhun-nilthanom-13/
https://thaipublica.org/2021/06/pitikhun-nilthanom-17/
รายงานการตรวจสอบประสิทธิผลของมาตรการผังเมืองเพื่อป้องกันและบรรเทาปัญหาอุทกภัย
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
