ThaiPublica > คอลัมน์ > ผู้ตรวจสอบภาครัฐจะช่วยแก้ไขปัญหา PM 2.5 ได้อย่างไร? : กรณีศึกษาจากประเทศในกลุ่มยุโรป

ผู้ตรวจสอบภาครัฐจะช่วยแก้ไขปัญหา PM 2.5 ได้อย่างไร? : กรณีศึกษาจากประเทศในกลุ่มยุโรป

8 กุมภาพันธ์ 2021


ว่าที่ร้อยเอกปิติคุณ นิลถนอม

สภาพบรรยากาศฝุ่นจิ๋ว PM 2.5 ในกรุงเทพมหานคร

เช้าวันหนึ่งของเดือนมกราคมผมตื่นขึ้นมาเพื่อวิ่งออกกำลังกายตามปกติ อากาศเย็นและลมหนาวที่นานๆจะมาให้เชยชมสักคราวหนึ่งทำให้ผมเสพติดบรรยากาศตอนเช้ามากยิ่งขึ้น แต่วันนี้มันช่างแปลกตาเหลือเกินเพราะม่านหมอกที่อยู่เบื้องหน้าผมมันมากผิดปกติ พร้อมกับคำถามที่ผุดขึ้นมาในหัวผมทันทีว่ามันคือหมอกหรือควันกันแน่

ประสบการณ์ที่ผ่านมาทำให้ผมสันนิษฐานไว้ก่อนเลยว่ามันคือฝุ่นควันแน่นอน และเมื่อเปิดแอพลิเคชั่นในโทรศัพท์มือถือดู ก็พบว่าค่าฝุ่น PM 2.5 สูงมากและมีคำแนะนำว่าเป็นสภาวะที่อันตรายต่อสุขภาพอย่างมาก การวิ่งในตอนเช้าจึงไม่ใช่การวิ่งผ่านทุ่งลาเวนเดอร์ในม่านหมอกของฤดูหนาวอีกต่อไป แต่กลับเสมือนหนึ่งวิ่งฝ่าสมรภูมิรบที่มีข้าศึกจ้องที่จะบั่นทอนชีวิตของเราอย่างยากที่จะหลีกเลี่ยง

ผมเองได้สอบถามภริยาซึ่งทำงานอยู่ที่จังหวัดมุกดาหารก็ทราบว่าสถานกาณ์ไม่แตกต่างจากกรุงเทพนัก ทั้งนี้ทราบจากคนในพื้นที่ที่อยู่มาดั้งเดิมว่าเป็นฤดูกาลเก็บเกี่ยวอ้อยเพื่อส่งโรงงาน จึงมีการเผาพื้นที่การเกษตรทั้งฝั่งไทยและฝั่ง ส.ป.ป. ลาว

คำถามที่ค้างคาใจพวกเราอยู่คงคล้ายๆกันว่าทำไมปัญหา PM 2.5 ถึงแก้ไม่เคยหายเสียที เราจะต้องอยู่แบบตายผ่อนส่งกันไปอย่างนี้จริงๆหรือ

ภาพเปรียบเทียบสภาพอากาศในวันที่ค่า PM 2.5 สูงผิดปกติ (ขวา) กับวันที่ค่าไม่สูงมากนัก (ซ้าย) (ถ่ายที่สวนหลวง ร. 9 เขตประเวศ) ที่มา – ผู้เขียน

บางคนตั้งข้อสังเกตว่าการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมไม่สามารถทำโดยประเทศใดประเทศหนึ่งเพียงลำพัง โดยเฉพะเรื่องอากาศ ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสินค้าสาธารณะหรือ Public Goods ที่ทุกคนมีสิทธิ์เท่าเทียมกันในการบริโภคหรือใช้ประโยชน์ อีกทั้งไม่มีเขตแดนหรือพรมแดนที่จะแบ่งแยกจากกันได้

อากาศเป็นประเด็นที่เห็นได้ชัดเจนว่าไม่ว่าจะเป็นใครในโลก จะถือสัญชาติใดก็มีสิทธิอย่างเท่าเทียมในการใช้เพื่อดำรงชีวิต ถือเป็นสิทธิมนุษยชนอันเป็นปัจจัยพื้นฐาน มิหนำซ้ำอากาศยังอยู่ทุกหนทุกแห่งไม่มีเขตแดนที่ชัดเจน การเคลื่อนที่จากที่หนึ่งไปยังที่หนึ่งนั้นไม่มีสิ่งใดที่จะไปกำหนดได้ ต่างจากเรื่องอื่นเช่นคนเข้าเมืองที่จะเดินทางจากประเทศหนึ่งไปประเทศหนึ่งย่อมต้องผ่านพิธีการตรวจคนเข้าเมืองและศุลกากร ซึ่งอาจถูกปฏิเสธไม่ให้เข้าเมืองได้ แต่สำหรับอากาศแล้วไม่สามารถมีใครไปสั่งได้ว่าขอให้หยุดอยู่ตรงนั้นอย่าได้เคลื่อนที่เข้ามาในประเทศนี้ แม้กระทั่งรัฏฐาธิปัตย์เองที่ในทางสำนักปฏิฐานนิยมทางกฎหมาย (Positive Law) ซึ่งเห็นว่าคำสั่งคือกฎหมาย ก็ไม่อาจสั่งห้ามอากาศข้ามเขตแดนเข้ามาในประเทศได้

ดังนั้นการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับเรื่องสิ่งแวดล้อมโดยเฉพาะเรื่องอากาศหากประเทศหนึ่งพยายามแก้ไขแม้อาจจะได้ผลอยู่บ้าง แต่หากประเทศเพื่อนบ้านไม่ได้ร่วมวงไพบูลย์หรือมีนโยบายที่สอดรับกัน มลภาวะที่อยู่รอบๆก็ย่อมเข้ามาทำร้ายทำลายสุขภาพของประชาชนในประเทศนั้นๆได้อยู่ดี

จากแนวคิดดังกล่าวผู้ตรวจสอบภาครัฐทั่วโลกจึงมีความพยายามแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม ผ่านการตรวจสอบการดำเนินงานรัฐบาลของประเทศตนโดยใช้วิธีการตรวจสอบร่วมหรือ Cooperative Audit กับประเทศอื่นๆ ผ่านการกำหนดประเด็นตรวจสอบและใช้วิธีตรวจสอบในลักษณะเดียวกัน แต่ในการปฏิบัติจะตรวจสอบภายใต้กฎหมายของประเทศตน โดยมีขอบเขตการตรวจสอบอยู่ในประเทศของตนเท่านั้น เมื่อผลเป็นประการใด ก็จะนำมาพิจารณาร่วมกันและออกรายงานผลการตรวจสอบร่วมกันในภาพรวม นอกจากนี้ยังมีบางกรณีที่มีการใช้บุคลากรจากหลายประเทศมาร่วมทีมเดียวกันเพื่อทำการตรวจสอบในเรื่องเดียวกัน

การตรวจสอบร่วมกันมีมานานแล้วดังจะเห็นได้จากการที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินซึ่งทำหน้าที่ตรวจสอบภาครัฐทั่วโลกได้รวมกลุ่มกันในชื่อ International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) มาตั้งแต่ปี ค.ศ 1956 และแสดงเจตจำนงร่วมกันเมื่อปี ค.ศ. 1977 ผ่านเอกสารปฏิญญาลิมา (Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) ข้อ 15 ที่ส่งเสริมให้มีการแลกเปลี่ยนความรู้และประสบการณ์ เพื่อพัฒนางานตรวจสอบของเพื่อนสมาชิก ซึ่งหมายความรวมถึงการตรวจสอบร่วมด้วย จากนั้นในปี ค.ศ. 2004 ก็มีข้อตกลงบูดาเปสต์ (Budapest Accord) ที่ส่งเสริมให้สมาชิกทั่วโลกร่วมมือกันตรวจสอบร่วม โดยมีวัตถุประสงค์คือเพื่อส่งเสริมความร่วมมือในการแก้ไขปัญหาที่มีร่วมกัน และเสริมสร้างศักยภาพร่วมกัน ทั้งนี้ เพื่อให้การตรวจสอบร่วมเป็นไปอย่างมีมาตรฐาน INTOSAI จึงได้พัฒนาหลักเกณฑ์มาตรฐานการตรวจสอบสากลที่เรียกว่า GUID 9000 เพื่อเป็นกรอบในการทำงานร่วมกัน

ที่ผ่านมีตัวอย่างที่น่าสนใจในความพยายามใช้การตรวจสอบร่วมมาสนับสนุนการแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 ของผู้ตรวจสอบภาครัฐในองค์กรตรวจเงินแผ่นดินของยุโรปที่รวมกลุ่มกันในชื่อ European Organization of Supreme Audit Institutions Working Group on Environmental Auditing (EUROSAI WGEA) และได้ตรวจสอบการดำเนินงานของภาครัฐในการแก้ไขปัญหาคุณภาพอากาศ ซึ่งมีผู้เข้าร่วมโครงการ 15 ประเทศ และหน่วยงานตรวจสอบของสหภาพยุโรป หรือ European Court of Auditors (ECA) โดยมีเนเธอร์แลนด์และโปแลนด์เป็นผู้ประสานงานหลัก

สาเหตุที่ตรวจสอบเรื่องนี้ร่วมกันเนื่องจากว่ามีรายงานขององค์การอนามัยโลกชี้ให้เห็นว่าในทวีปยุโรปเมื่อ ปี ค.ศ. 2014 นั้น ราว 428,000 คนต้องเสียชีวิตลงด้วยผลพวงของมลพิษ PM 2.5 อีกทั้งยังสร้างผลกระทบต่อเศรษฐกิจโดยในประเทศจอร์เจียนั้นสูงที่สุดถึงร้อยละ 35.2 ของ GDP เลยทีเดียว

ภาพแสดงผลกระทบจากปัญหาคุณภาพอากาศทั้งเชิงสุขภาพและเศรษฐกิจในทวีปยุโรป ที่มา:http://www.eurosaiwgea.org/documents/

วัตถุประสงค์ในการทำการตรวจสอบร่วมในครั้งนี้คือการประเมินการปฏิบัติของรัฐบาลในแต่ละประเทศกับนโยบายด้านคุณภาพอากาศที่วางไว้ว่ามีประสิทธิภาพหรือไม่ โดยต่างก็เห็นร่วมกันว่าปัญหานี้เป็นปัญหาข้ามพรมแดน (Transboundary Problem) ที่แก้ไขปัญหาโดยประเทศใดประเทศหนึ่งไม่ได้ แต่จำเป็นที่จะต้องร่วมมือกันเพื่อสร้างผลกระทบเชิงบวกผ่านการรายงานผลที่มีพลัง

และหวังให้รัฐบาลแต่ละประเทศรวมถึงสหภาพยุโรป นำข้อเสนอแนะไปแก้ไขและวางมาตรการป้องกันเพิ่มเติม รวมถึงสร้างความตระหนักรู้ให้กับประชาชนเกี่ยวกับปัญหาดังกล่าว นอกจากนี้ยังคาดหวังว่าจะช่วยกระตุ้นให้หน่วยงานตรวจสอบทุกประเทศที่เข้าร่วมมีการแลกเปลี่ยนแนวปฏิบัติที่ดีรวมถึงการถ่ายทอดองค์ความรู้ให้แก่กันด้วย

ในการลงมือตรวจสอบนั้น ทุกประเทศได้ร่วมประชุมเพื่อวางแผน กำหนดกรอบการตรวจสอบ ประเด็นที่จะตรวจสอบ คำถามหลัก รวมถึงแนวทางการตอบคำถามที่จะมีขึ้นจากรัฐบาล ทั้งนี้คำถามหลักในการตรวจสอบ คือ มาตรการที่จัดทำโดยรัฐบาลระดับชาติ และรัฐบาลท้องถิ่นในการปรับปรุงคุณภาพอากาศนั้น เป็นไปตามกฎหมายภายในประเทศและระหว่างประเทศหรือไม่ และมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล หรือไม่ ในรายละเอียดนั้นมีการตรวจสอบประเด็นร่วมกันรวม 6 ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการปรับปรุงคุณภาพอากาศของรัฐบาลได้แก่ สภาพปัญหาหลัก ระบบการบริหารจัดการของรัฐ กฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง นโยบาย งบประมาณ และการติดตามประเมินผล

ในส่วนของหน่วยงานตรวจสอบของสหภาพยุโรป หรือ European Court of Auditors (ECA) ที่ร่วมโครงการด้วยก็จะประเมินการดำเนินการในประเด็นดังกล่าวของสหภาพยุโรปว่ามีประสิทธิภาพหรือไม่ เพื่อมีรายงานพิเศษไปถึงหน่วยงานด้านการทบทวนความเหมาะสมของกฎเกณฑ์แห่งคณะกรรมาธิการยุโรป European Commission’s Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT) โดยเฉพาะประเด็นการกำหนดให้ประเทศในสหภาพยุโรปทำการรับรองและดำเนินการตามแผนด้านคุณภาพอากาศ ให้อยู่ภายใต้มาตรฐานที่ปลอดภัยต่อสภาพแวดล้อมและสุขภาพ

จากการตรวจสอบปรากฏว่าหน่วยงานตรวจสอบ 8 ประเทศไม่สามารถที่จะสะท้อนถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของมาตรการแก้ไขปัญหาคุณภาพอากาศของรัฐบาลประเทศนั้นๆได้ เนื่องจากในประเทศไม่มีนโยบายที่นำมากำหนดทิศทาง รวมถึงไม่มีตัวชี้วัดที่กำหนดไว้ในการแก้ปัญหา อีกทั้งไม่มีข้อมูลที่เพียงพอในการติดตามประเมินผล ส่วนหน่วยงานตรวจสอบอีก 7 ประเทศที่เหลือ สามารถสะท้อนถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการแก้ไขปัญหาของรัฐบาลได้เพียงบางส่วนเท่านั้น

ภาพหน้าปกรายงานผลการตรวจสอบร่วมของ EUROSAI WGEA ที่มา:http://www.eurosaiwgea.org/documents/

จากการตรวจสอบและวิเคราะห์ร่วมกันมีบทสรุปอันเป็นสาระสำคัญ คือ

  • ประเทศส่วนใหญ่ไม่ได้มีการปฏิบัติตามมาตรฐานภายในประเทศและระหว่างประเทศ และยังมีมลพิษสูงเกินค่ากำหนด
  • บางประเทศยังไม่มีการกำหนดนโยบายระดับชาติ รวมถึงยังไม่มีตัวชี้วัดผลการดำเนินงานที่จะเป็นกรอบในการประเมินว่าเกิดผลเป็นรูปธรรมหรือไม่
  • ขาดการประสานงานและร่วมมือกันระหว่างผู้มีส่วนได้เสีย รวมถึงขาดการทำงานที่เป็นระบบ (Systematic Approach) เช่น รัฐบาลส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น ไม่ประสานงานกันให้ดี ทำให้เป็นการทำงานแบบต่างคนต่างทำ ไม่สอดรับกัน
  • รัฐบาลมีข้อมูลจำกัดเกี่ยวกับความสัมพันธ์ของงบประมาณที่ใช้ไปกับผลที่ได้ ทำให้ไม่เห็นภาพรวม และไม่สามารถวิเคราะห์ต้นทุนประสิทธิผล (Cost-Effectiveness) ได้
  • งบประมาณยังไม่เพียงพอกับการจัดการกับปัญหา
  • การควบคุมและประเมินผลยังไม่มีประสิทธิภาพ

จึงได้ร่วมกันเสนอแนวทางในการปรับปรุงแก้ไขดังนี้ คือ

  • ให้มีการจัดทำและบังคับใช้แผนเกี่ยวกับคุณภาพอากาศอย่างจริงจัง และสอดคล้องกับหลักเกณฑ์ของสหภาพยุโรป
  • จัดให้มีการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลของรัฐบาลในการลงมือแก้ไขปัญหาอย่างจริงจัง เช่นการกำหนดไว้ในนโยบาย ยุทธศาสตร์ หรือแผนระดับชาติ
  • ปรับปรุงการร่วมมือกันของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องให้ดียิ่งขึ้น ทั้งฝ่ายแผนและฝ่ายปฏิบัติ หรือหน่วยงานต่างๆทั้งส่วนกลาง ภูมิภาคและท้องถิ่น รวมถึงการจัดให้มีระบบจัดเก็บฐานข้อมูลร่วมกัน
  • จัดให้มีการประมวลข้อมูลที่เกี่ยวข้องและเป็นประโยชน์เพื่อทำการวิเคราะห์ต้นทุนและประโยชน์หรือ Cost-benefit Analysis
  • ปรับปรุงระบบการติดตามผลให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ควรจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอในการจัดทำสถานีวัดระดับคุณภาพอากาศหรือระบบอื่นๆที่จำเป็น
  • สร้างความตระหนักรู้แก่สาธารณะในเรื่องดังกล่าว เช่นการจัดทำระบบที่ประชาชนสามารถตรวจสอบคุณภาพอากาศแบบ Real Time ได้ รวมถึงประชาสัมพันธ์ให้ทราบถึงพิษภัยและข้อควรปฏิบัติแก่ประชาชน
หลังการตรวจสอบและรายงานผล ศาลบัญชีแห่งสาธารณรัฐมอลโดวา (Court of Accounts of the Republic of Moldova) ได้สื่อสารกับภาคประชาสังคม (CSO) สื่อมวลชน รวมถึงคณะกรรมาธิการของรัฐสภาเกี่ยวกับผลการตรวจสอบ ที่มา:http://www.eurosaiwgea.org/documents/audits

กรณีศึกษาข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงความพยายามของผู้ตรวจสอบภาครัฐที่รวมกลุ่มกันเพื่อแก้ไขปัญหาข้ามพรมแดน (Transboundary Problem) ที่เป็นประเด็นร่วมและไม่อาจแก้ปัญหาโดยประเทศใดประเทศหนึ่งเพียงลำพังได้ เพื่อที่จะชี้ให้เห็นจุดอ่อนตลอดจนมีข้อเสนอแนะแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหาที่เป็นรูปธรรมและจับต้องได้ โดยมุ่งหวังให้เกิดผลกระทบเชิงบวกแก่สังคม เศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืนต่อไป

แนวโน้มในปัจจุบัน หน่วยงานตรวจสอบภาครัฐทั่วโลกก็ร่วมมือกันในลักษณะดังกล่าวแทบทุกภูมิภาค เช่นการตรวจสอบร่วมในประเด็นทรัพยากรน้ำและสิ่งแวดล้อมในบริเวณลุ่มน้ำโขง หรือการตรวจสอบประเด็นการขนส่งอย่างยั่งยืนของทวีปเอเชีย การตรวจสอบร่วมเรื่องความหลากหลายทางชีวภาพในป่าชายเลนคองโกของทวีปแอฟริกา การตรวจสอบร่วมเรื่องเขตอนุรักษ์ในภูมิภาคละตินอเมริกาและแคริเบียน การตรวจสอบร่วมประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของกลุ่มประเทศหมู่เกาะแปซิฟิก การตรวจสอบร่วมในประเด็นปัญหามลพิษทางอากาศในกลุ่มประเทศอาหรับ และการตรวจสอบร่วมประเด็นประสิทธิภาพในการใช้พลังงานของกลุ่มประเทศยุโรป เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การตรวจสอบร่วมเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อนเพราะมีประเด็นการเมืองระหว่างประเทศเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างเลี่ยงไม่ได้ การดำเนินการจึงต้องมีความรอบคอบ ทั้งนี้ต้องมีข้อตกลงที่ชัดเจน รวมถึงการรักษามาตรฐานการตรวจสอบและความเป็นมืออาชีพโดยไม่มีการแทรกแซงกิจการภายในของประเทศอื่น เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการตรวจสอบร่วม และประโยชน์ของทุกฝ่ายอย่างแท้จริง

เอกสารประกอบการเขียน

http://www.eurosaiwgea.org/documents/audits/Joint_report_on_air_quality_2019-MQ_updated2.pdf

http://www.eurosaiwgea.org/documents/newsletters/Newsletter%20JUNE%202020_final.pdf

http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/befa05/LimaDeclaration.pdf

https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/about_us/Organs/Congresses/2004_Budapest_Accords/EN_18incschlempfen.pdf

https://www.issai.org/pronouncements/guid-9000-cooperative-audits-between-sais/

https://medium.com/ecajournal/public-auditors-from-around-the-world-working-together-for-a-common-sustainable-future-the-aab1db3389a5

https://www.audit.go.th/en/csr/event/meeting-cooperative-audit-and-research-projects-asosai-working-group-environmental

https://vnexplorer.net/cooperative-audit-on-water-management-in-mekong-river-basin-kicks-off-a2020100040.html