ภาพโกลาหลของการอพยพประชาชนออกจาก “พื้นที่ภัยพิบัติ” ในจังหวัดนครสวรรค์ พระนครศรีอยุธยาและปทุมธานี ไม่ใช่เหตุการณ์ที่พบเห็นได้บ่อยครั้งนักในประเทศไทย
ยิ่งความตื่นตระหนกของคนกรุงเทพมหานครต่ออุทกภัยครั้งรุนแรงที่สุดในประวัติศาสตร์รอบ 50 ปี เทียบเท่าหรือมากกว่าเหตุการณ์เมื่อปี 2538 ยิ่งเป็นอาการที่น้อยครั้ง “คนกรุง” จะแสดงออกมาให้เห็น
การกักตุนสินค้า การแห่ซื้อวัสดุก่อสร้างเพื่อทำแนวปราการกันน้ำ จนทำให้ภาวะขาดแคลนทราย อิฐบล็อกและวัสดุอื่นๆ ที่จำเป็นกลายเป็นปรากฏการณ์ใหม่ที่หลายคนยอมรับว่า ยากจะหลีกเลี่ยงได้เสียแล้ว
ความโกลาหลของการอพยพอย่างฉุกละหุกและภาวะตื่นตระหนักของประชาชนเกิดขึ้นเพราะอะไร? กำลังเป็นคำถามที่ส่งไปถึงนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตร รัฐมนตรีในรัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องโดยตรง โดยเฉพาะประเด็นการบริหารจัดการวิกฤตอุทกภัยครั้งนี้ มีปัญหา ขาดความพร้อม หรือมีจุดบกพร่องอื่นใด ตรงไหน
คำถามในลักษณะนี้มักจะเกิดขึ้นกับรัฐบาลแทบทุกชุด เนื่องจากอุทกภัยถือเป็นภัยพิบัติทางธรรมชาติที่ประเทศไทยประสบอยู่ทุกปี หนักบ้าง เบาบ้างและบางปีก็เผชิญเป็นสิบๆ หน ซึ่งแม้เวลาจะผ่านไป แต่ประเทศไทยยังไม่สามารถผ่านด่านทดสอบนี้ไปได้
จุดบอดของการบริหารจัดการวิกฤตอยู่ที่ใด ที่ระบบป้องกันและเตือนภัย ที่ตัวคนหรือมีข้อบกพร่องอื่นที่มองข้ามไป เพื่อให้เห็นภาพการบริหารจัดการวิกฤตได้อย่างถูกต้องและมีข้อเปรียบเทียบได้ ไทยพับลิก้าได้รวบรวมประสบการณ์การจัดการวิกฤตน้ำท่วมในประเทศที่ได้ชื่อว่า เผชิญหน้ากับอุทกภัยทุกปีเหมือนกับประเทศไทยมานำเสนอ
จีนกับวิกฤตอุทกภัย 2553
นับจากเดือนพฤษภาคม ปี 2553 จีนต้องประสบกับน้ำท่วมใหญ่ครอบคลุมพื้นที่ 28 มณฑล มีประชาชนเสียชีวิตหรือสูญหายรวมกันมากกว่า 4,000 คน ถือเป็นอุทกภัยครั้งร้ายแรงที่สุดรอบมากกว่า 10 ปีของจีน รุนแรงเทียบเท่ากับปี 2541 ซึ่งครั้งนั้นน้ำได้ไหลทะลักทำลายเขื่อนกันน้ำท่วม พังทลายหลายแห่งและคร่าชีวิตประชาชนไป 4,150 ราย
อุทกภัยปี 2553 มีจุดที่เหมือนกับปี 2541 อยู่หลายประการ โดยเฉพาะพื้นที่ประสบภัยส่วนใหญ่เป็นพื้นที่ตามแนวแม่น้ำแยงซี แม่น้ำสายที่ยาวเป็นอันดับ 3 ของโลก ประกอบกับฝนที่ตกต่อเนื่องนานหลายเดือนและกระจายไปยังพื้นที่อื่นๆ ส่งผลให้เกิดน้ำท่วมพื้นที่ตามแถบแม่น้ำอื่นๆ อาทิ แม่น้ำฮ่วย แม่น้ำฮวงโหหรือแม่น้ำเหลืองและแม่น้ำซ้งหัว ด้วยขนาดของอุทกภัยทำให้ผู้นำจีนต้องสั่งการให้อพยพประชาชนหลายคนเพื่อรับมือกับวิกฤตน้ำท่วมดังกล่าว
แม้อุทกภัยไม่ใช่สิ่งแปลกใหม่สำหรับจีน หากพิจารณาลักษณะทางธรรมชาติที่มีฝนตกชุกและมีแม่น้ำใหญ่น้อยมากกว่า 50,000 สายทั่วประเทศ แต่ด้วยระดับความเสียหายที่มหาศาล ทั้งชีวิต ผลกระทบทางการเกษตรและมูลค่าทรัพย์สิน ในหลายๆ ครั้งที่เผชิญกับน้ำท่วมใหญ่ โดยเฉพาะเหตุการณ์ปี 2541 ทำให้รัฐบาลกลางตัดสินใจก่อตั้งหน่วยงานเฉพาะขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกหลักในการป้องกันและควบคุมอุทกภัย
กลไกแรกเป็นศูนย์กลางในการกำกับดูแลและประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในเรื่องการจัดการน้ำให้มีประสิทธิภาพ เรียกว่า ศูนย์บรรเทาภัยแล้งและควบคุมอุทกภัยแห่งชาติ (State Flood Control and Drought Relief Headquarters) โดยมีรองนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าของศูนย์ดังกล่าว
สำหรับหน่วยงานภายใต้การกำกับดูแลของศูนย์ฯ ประกอบด้วยกระทรวงการคลัง กระทรวงทรัพยากรน้ำ กระทรวงกิจการพลเรือน กระทรวงเกษตรและสำนักงานอุตุนิยมวิทยา
อีกกลไกหนึ่ง เรียกว่า ศูนย์ต่อต้านภัยแล้งและอุทกภัย ซึ่งมีหน่วยงานในหลายระดับ ตั้งแต่ระดับรัฐบาลกลาง ระดับมณฑล ระดับเขตปกครองตนเองและระดับเทศบาลเมือง ทำหน้าที่ในการพยากรณ์และประกาศคำเตือน และเผยแพร่ผ่านช่องทางต่างๆ ทั้งหน่วยงานรัฐบาลและสื่อมวลชนทุกแขนง
นอกจากจัดตั้งกลไกเหล่านี้แล้ว นับจากอดีตตั้งแต่สมัยเหมา เจ๋อตุง รัฐบาลกลางของจีนยังมีนโยบายให้จัดสร้างกลไกในการควบคุมอุทกภัยมาตลอด อาทิ เขื่อนกันน้ำท่วมในหลายระดับตามขนาดของแม่น้ำและเส้นทางน้ำอื่นๆ มีการสร้างเขื่อนกันน้ำท่วม เพื่อปกป้องพื้นที่เพาะปลูกทางการเกษตรและราษฎรมากกว่า 200 ล้านคน มีการสร้างอ่างเก็บน้ำขนาดเล็ก กลางและใหญ่รวมกันมากกว่า 84,000 แห่ง มีศักยภาพในการกักเก็บน้ำรวมกัน 4.72 แสนล้านลูกบาศก์เมตร แยกเป็นอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่ 374 แห่งสามารถกักเก็บน้ำรวมกัน 3.42 แสนล้านลูกบาศก์เมตร และอ่างเก็บน้ำขนาดกลางมี 2,562 แห่ง สามารถกักเก็บน้ำได้ 7.1 หมื่นล้านลูกบาศก์เมตร มีการสร้างคันกันน้ำท่วม และช่องทางผันตามแนวฝั่งแม่น้ำสายหลักๆ
มีการจัดสร้างพื้นที่ชะลอน้ำและแหล่งกักเก็บน้ำอุทกภัยมากกว่า 100 แห่ง จากแม่น้ำสายใหญ่ สามารถกักเก็บน้ำอุทกภัย 1.2 แสนล้านลูกบาศก์เมตรเพื่อบริหารจัดการน้ำท่วมที่เกินระดับมาตฐาน
ที่มา : ดัดแปลงจากงานนำเสนอเรื่อง Practice and Recent Development of Flood Management in China โดย Dr. LIU Zhiyu
ภายใต้โมเดลการควบคุมน้ำท่วมของจีน ยังมีการวางโครงสร้างทางสถาบันอย่างเป็นระบบและมีการออกกฎหมายสำคัญๆ เพื่อทำให้การบริหารจัดการน้ำและการควบคุมน้ำท่วมมีประสิทธิภาพ อาทิ กฎหมายว่าด้วยน้ำ (Water Law) เพื่อช่วยให้กับพัฒนาแหล่งน้ำ การบริหารทรัพยากรน้ำและกิจกรรมอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการใช้น้ำเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอุทกภัยตราขึ้นในปี 2540 เพื่อวางกรอบกฎเกณฑ์และระเบียบในการต่อสู้กับอุทกภัย การบริหารจัดการเส้นทางน้ำและแนวทางในการสร้างความปลอดภัยด้วยการแหล่งกักเก็บน้ำและชะลอน้ำท่วม เป็นต้น
สำหรับโครงสร้างเชิงสถาบัน รัฐบาลกลางจีนได้ตั้งกระทรวงทรัพยากรน้ำเพื่อจัดทำนโยบาย ยุทธศาสตร์การพัฒนาและแผนระยะยาว ตลอดจนร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องและกำกับดูแลการบังคับใช้กฎหมายเหล่านั้น
อย่างไรก็ตาม แม้ไม่มีข้อกำหนดตายตัว แต่ผู้นำและภาวะผู้นำถือเป็นองค์ประกอบที่สำคัญในการจัดการกับวิกฤตอุทกภัย ดังนั้น จึงไม่ใช่น่าแปลกใจที่เห็นภาพนายกรัฐมนตรีเวิน เจียเป่า ลงไปสั่งการ กำกับดูแลการประสานงานต่างๆ ให้เป็นไปตามเป้าหมายด้วยตัวเองในพื้นที่ประสบภัย ดังกรณีอุทกภัยเมื่อปีที่แล้ว
น่าสนใจว่า แม้ความพยายามเหล่านี้ รวมถึงการก่อสร้างเขื่อนสามโตรก หรือ Three Gorges Dam จะช่วยลดความสูญเสียชีวิตผู้คนและทรัพย์สิน ตลอดจนความเสียหายทางเศรษฐกิจต่างๆ ให้ลดลงอย่างมากเมื่อเทียบกับปี 2541 แต่อุทกภัยครั้งร้ายแรงในปี 2553 ทำให้ผู้นำจีนเริ่มตระหนักว่า การดำเนินการนับถึงปัจจุบัน ยังไม่เพียงพอ รัฐบาลจีนจึงกลับมาให้ความสนใจในเรื่องการจัดการน้ำอีกครั้งในปี 2554 โดยเน้นไปที่การสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมน้ำท่วม พร้อมทั้งกำหนดให้ต้องแล้วเสร็จภายในแผนพัฒนา 5 ปีฉบับที่ 12 (2011-2015)
ถอดบทเรียนออสซีกู้วิกฤตน้ำท่วมควีนสแลนด์
รัฐควีนสแลนด์ของออสเตรเลียเผชิญกับอุทกภัยครั้งใหญ่จากอิทธิพลของพายุไซโคลนทาชาและยาไซ ตั้งแต่กลางเดือนพฤศจิกายน ฝนที่ตกอย่างหนักต่อเนื่องทำให้เกิดพื้นที่น้ำท่วมขังเกือบ 75 % จนถึงเดือนมกราคม 2554 สร้างความเสียหายทั้งบ้านเรือนที่ถูกทำลายจากพายุไซโคลนและน้ำท่วมประมาณ 55,000 ครัวเรือน ธุรกิจได้รับความเสียหาย 3,500 แห่ง ประชาชนเสียชีวิต 35 ราย
ภัยพิบัติครั้งร้ายแรงนำไปสู่การจัดตั้งศูนย์ประสานงานภัยพิบัติกลางของรัฐควีนสแลนด์ (State Disaster Coordination Centre) โดยมีสำนักงานตำรวจแห่งรัฐควีนสแลนด์เป็นหน่วยงานสนับสนุนการดำเนินงาน โดยรับผิดชอบงานต่างๆ ตั้งแต่งานธุรการ การรวบรวมข้อมูลข่าวสารตลอด 24 ชั่วโมง งานข่าวกรองและการวางแผน งานกำลังบำรุงและเคลื่อนย้ายประชาชน
จากนั้นมีการขอกำลังเสริมจากกองทัพบกและกองทัพเรือ เพื่อเข้าไปค้นหาและอพยพผู้ประสบภัยในพื้นที่ที่ยากจะเข้าถึง
โซเชียล มีเดีย ทั้งเฟสบุ๊คและทวิตเตอร์กลายมาเป็นตัวช่วยสำคัญที่ในการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารจำนวนมากไปยังประชาชนภายในรัฐ ระหว่างรัฐและในต่างประเทศ โดยสำนักงานตำรวจรัฐควีนสแลนด์จะอัพเดทข้อมูลข่าวสารผ่านเฟสบุ้ค รวมถ่ายทอดสดการแถลงข่าวเกี่ยวกับสถานการณ์และความคืบหน้าต่างๆ พร้อมทั้งจัดวางกำลังคนในการจัดการกับข้อมูลข่าวสารที่คลาดเคลื่อนออกไปจากทวิตเตอร์อย่างรวดเร็ว เพื่อลดความวิตกกังวลและความไม่แน่นอนให้กับประชาชน
ภารกิจหลังภัยพิบัติคลีคลายของรัฐควีนสแลนด์นอกเหนือจากภารกิจในการฟื้นฟูแล้ว ภารกิจสำคัญสำคัญอีกประการคือการคืนทุกอย่างสู่ภาวะปกติและการสร้างภูมิต้านทานภัยพิบัติ ซึ่งเป็นงานท้าทายและต้องการความร่วมมือจากทุกภาคส่วนในสังคม โดยอ้างอิงแนวทางนโยบายของส่วนกลาง อาทิ การพัฒนาและบังคับใช้การบริหารจัดการที่ดินที่มีความเสี่ยง รวมถึงการวางแผนและการอพยพผู้ประสบภัยอย่างมีประสิทธิภาพ จัดให้มีระบบการให้ความรู้ที่มีประสิทธิภาพเพื่อให้ประชาชนเข้าใจถึงทางเลือกที่มีอยู่และแนวทางในการปฏิบัติที่ดีที่สุด หากเกิดวิกฤตขึ้น สนับสนุนชุมชนและประชาชนให้มีการเตรียมความพร้อมรับมือกับเหตุการณ์รุนแรงต่างๆ ที่อาจจะเกิดขึ้น
ฟิลิปปินส์ ประเทศเสียงภัยพิบัติอันดับ 12 ของโลก
พายุไต้ฝุ่นถือเป็นภัยพิบัติที่อยู่กับฟิลิปปินส์มาโดยตลอด ในแต่ละปี ชาวฟิลิปปินส์ได้รับผลกระทบจากอิทธิพลของพายุใต้ฝุ่นปีละประมาณ 20 ครั้งทำให้เกิดภัยพิบัติต่างๆ ตามมาตั้งแต่น้ำท่วม จนถึงโคลนถล่มและหากนับรวมเหตุการณ์แผ่นดินไหวขึ้นบ่อยครั้ง ฟิลิปปินส์จัดเป็นประเทศที่มีความเสี่ยงด้านภัยพิบัติทางธรรมชาติมากเป็นอันดับ 12 จาก 200 ประเทศทั่วโลก
ระหว่างปี 2533 ถึงปี 2551 ฟิลิปปินส์เผชิญกับพายุไต้ฝุ่นรุนแรง 158 ครั้ง คร่าชีวิตประชาชนไปทั้งสิ้น 13,491 ราย
ฟิลิปปินส์เคยเผชิญกับพายุใต้ฝุ่นครั้งใหญ่ 2 ครั้ง ได้แก่ ไต้ฝุ่นออนดอย(Ondoy) และไต้ฝุ่นเปเป็ง (Pepeng) ในช่วงปลายปี 2552 ได้สร้างผลกระทบเป็นบริเวณกว้าง กรณีของไต้ฝุ่นออนดอยก่อผลกระทบใน 26 จังหวัด 16 เมืองใหญ่และ 172 เทศบาลเมือง ประชาชนได้รับผลกระทบ 99,277 ครัวเรือน หรือ 4,901,234 คน ต้องอพยพประชาชนเข้าสู่ศูนย์พักพิง 15,79 ครัวเรือน มีประชาชน ได้รับบาดเจ็บ 529 ราย เสียชีวิต 464 ราย และสูญหาย 37 คน
ขณะที่พายุไต้ฝุ่นเปเป็งส่งผลกระทบใน 27 จังหวัด ครอบคลุม 364 เทศบาลเมือง ต้องอพยพประชาชน 3,258 ครัว มีประชนเสียชีวิต 492 ราย บาดเจ็บ 207 และสูญหาย 47 ราย
ทั้งสองกรณีกลายเป็นกรณีศึกษาที่สำคัญขององค์กรระหว่างประเทศหลายแห่ง
ในปี 2554 มีพายุไต้ฝุ่นเกิดขึ้นในฟิลิปปินส์แล้วมากกว่า 8 ครั้ง ได้แก่ ไต้ฝุ่นอีเกย์ ไต้ฝุ่นฟอลตคอน ซึ่งเกิดขึ้นในเดือนมิถุนายน ไต้ฝุ่นจัวหนิง ในเดือนกรกฎาคม ไต้ฝุ่นมีน่า เดือนสิงหาคม ไต้ฝุ่นเปดริงและไต้ฝุ่น เควล จนถึงไต้ฝุ่น 2 ลูกล่าสุด เนสาดและนาแก ที่ทำให้หลายพื้นอยู่ในประกาศพื้นที่ภัยพิบัติและภาวะฉุกเฉิน
ความสูญเสียจากภัยพิบัติทางธรรมชาติ เกิดขึ้นระหว่างที่ฟิลิปปินส์กำลังดำเนินโครงการเร่งด่วนที่สำคัญเพื่อลดผลกระทบและควบคุมอุทกภัย 139 โครงการ มูลค่ารวม 1.9 พันล้านเปโซ จากเงินกู้องค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น (JICA) อาทิ โครงการ Iloilo Flood Control Project (IFCP) ครอบคลุมตั้งแต่การสร้างทางน้ำเพื่อน้ำลงสู่ทะเล การปรับปรุงสภาพและขุดลอกแม่น้ำสายสำคัญๆ และการจัดหาที่อยู่อาศัยใหม่ที่เหมาะสมกว่าให้กับราษฎร แทนการอยู่ในพื้นที่เดิมซึ่งไม่ปลอดภัยแล้ว
หรือโครงการปรับปรุงสภาพทะเลสาบลากูนาที่มีช่องทางเดินน้ำหลายทาง และขุดคลองให้มีระดับความลึกเพียงพอต่อการรับท่วมที่จะผันเข้าสู่ ลดความเสี่ยงจากการเกิดน้ำท่วมให้กับพื้นที่ชั้นในของกรุงมะนิลา และโครงการระบายน้ำและควบคุมอุทกภัยในพื้นที่รอบทะเลสาบไมนิต วอเตอร์ เบซิน (FLOOD CONTROL AND DRAINAGE PROJECT IN LAKE MAINIT WATER BASIN)
ยิ่งกว่านั้น รัฐบาลฟิลิปปินส์อยู่ระหว่างจัดทำแผนแม่บทในการควบคุมอุทกภัยบนเกาะมินดาเนา โดยได้รับเงินทุนสนุนจากธนาคารโลก ครอบคลุมตั้งแต่การปฏิรูปเชิงโครงการและประเด็นธรรมาภิบาลต่างๆ อาทิ การวางแผนการใช้ที่ดิน การบริหารจัดการน้ำ การคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ
เปรียบเทียบภัยพิบัติและการฟื้นฟูไทย-ต่างประเทศ
การถอดบทเรียนจากต่างประเทศเพื่อแสวงหาแนวทางที่เหมาะสมให้กับประเทศไทยถือเป็นสิ่งสำคัญ ซึ่งที่ผ่านมา สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้จัดทำรายงานเรื่อง “การจัดการภัยพิบัติและการฟื้นฟูหลังการเกิดภัยพิบัติของประเทศต่างๆ” โดยมีการวิจัยและเปรียบเทียบภัยพิบัติที่เกิดขึ้นหลายกรณีศึกษา แยกเป็นในส่วนของประเทศ ได้แก่ ธรณีพิบัติสึนามิไทย อุทกภัยปี 2553 และอุทกภัยปี 2554 และกรณีศึกษาในส่วนของต่างประเทศ ได้แก่ พายุแคทรินาในสหรัฐ พายุหมุนนาร์กีสในพม่าและแผ่นดินไหวและสึนามิในญี่ปุ่น
ประเด็นในการเปรียบเทียบครอบคลุมตั้งแต่มูลค่าความเสียหาย กลไกบริหารจัดการ แนวทางและมาตรการ ทั้งการฟื้นฟูและให้ความช่วยเหลือและมาตรการในระยะยาว จนถึงงบประมาณและผลของการฟื้นฟู
เป็นที่น่าสังเกตว่า ในกรณีของสหรัฐนั้น มีองค์กรหลักถาวรที่ทำหน้าที่กรณีเกิดภัยพิบัติ คือ สำนักงานบริหารจัดการภาวะฉุกเฉินกลาง หรือ Federal Emergency Management Agency (FEMA) รับผิดชอบและประสานงาน รวมทั้งมีการตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจขึ้นมารองรรับเรียกว่าคณะทำงานร่วมแคทรินา เพื่อบูรณาการความร่วมมือระหว่างทหาร หน่วยงานภาครัฐและอาสาสมัครจากที่ต่างๆ
เช่นเดียวกับญี่ปุ่นที่มีสำนักงานจัดการภัยพิบัติและอัคคีภัย หรือ Fire and Disaster Management Agency อย่างไรก็ตามในกรณีของญี่ปุ่นได้มีการจัดตั้งสภาจัดการภัยพิบัติแห่งชาติ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานเพื่อสร้างกลไกบริหารจัดการ
ในแง่ของการจัดทำมาตรการระยะยาวเพื่อแก้ไขปัญหาภัยพิบัติ ในกรณีของสหรัฐนำไปสู่การออกแบบแนวผนังกั้นน้ำริมแม่น้ำและก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานใหม่ ขณะที่ญี่ปุ่นเน้นไปที่การสร้างเครือข่ายชุมชนในการสร้างภูมิคุ้มกันเพื่อบรรเทาภัยพิบัติ สร้างระบบสังคมที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม และสนับสนุนการวางระบบสังคมสวัสดิการ เปรียบเทียบกับพม่า ซึ่งไม่มีการจัดทำมาตรการระยะยาว ส่วนไทยเน้นไปที่การสร้างระบบเตือนภัย การแก้ไขปัญหาดินให้กับเกษตรกร และการออกประกาศกำหนดพื้นที่และมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมในกรณีเกิดภัยพิบัติ
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
