รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อวันที่ 18-19 มีนาคมที่ผ่านมา การประชุมระดับสูงครั้งแรกระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน ในสมัยรัฐบาลโจ ไบเดน ลงจบโดยช่วยทำให้โลกเราได้เห็นว่า
มหาอำนาจทางเศรษฐกิจและเทคโนโลยีของโลก 2 ประเทศนี้ มีความเห็นที่แตกต่างกัน และไม่ไว้วางใจกันและกันมากขนาดไหน ความเห็นที่แตกต่างกันในเรื่องต่างๆ จะกลายเป็นปัจจัยที่กำหนดทิศทางการพัฒนาของโลกเรา ในหลายปีข้างหน้า
ก่อนหน้านี้ บทรายงานชื่อ As Biden and Xi Begin a Careful Danceของ The New York Times กล่าวว่า ประธานาธิบดี โจ ไบเดน กำลังวางนโยบายใหม่ของสหรัฐฯต่อจีน ที่จะมีการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญไปจากเดิม โดยจะเน้นการระดมความร่วมมือกับประเทศพันธมิตร ต่อต้านการทูตของจีนทั่วโลก และป้องกันไม่ให้จีนมีความได้เปรียบในเทคโนโลยีสำคัญๆ
ในเวลาเดียวกัน ทั้งสหรัฐฯและจีนต่างก็เร่งสร้างห่วงโซ่อุปทานการผลิตของตัวเองขึ้นมา และลดการพึ่งพาทางเศรษฐกิจกับอีกฝ่ายหนึ่ง นโยบายดังกล่าวนี้เป็นการหักเหครั้งสำคัญ จากนโยบายเดิมของสหรัฐฯ คือการบูรณาการทางเศรษฐกิจ ซึ่งสหรัฐฯเคยดำเนินการกับจีนมานานถึง 40 ปี
การเผชิญหน้าตั้งแต่เปิดประชุม
การประชุมครั้งแรกระหว่างสหรัฐฯกับจีน มีขึ้นที่เมืองแองเคอเรจ รัฐอลาสก้า ตัวแทนสหรัฐฯคือนายแอนโทนี บลินเคน (Antony Blinken) รัฐมนตรีต่างประเทศ และนายเจค ซัลลิแวน (Jake Sullivan) ที่ปรึกษาด้านความมั่นคงของโจ ไบเดน ฝ่ายจีนประกอบด้วยหยาง เจียฉี (Yang Jiechi) สมาชิกกรมการเมือง และผู้อำนวยการ สำนักงานคณะกรรมาธิการต่างประเทศ พรรคคอมมิวนิสต์จีน (The Central Commission for Foreign Affairs) และหวังอี้ (Wang Yi) รัฐมนตรีต่างประเทศจีน
ในคำแถลงเปิดประชุมของสองฝ่ายที่มีต่อหน้าสื่อมวลชน ซึ่งปกติจะใช้เวลาไม่กี่นาที แต่ครั้งนี้ นานกว่าหนึ่งชั่วโมง ความขัดแย้งทางความคิดที่เกิดขึ้นตั้งแต่เริ่มการประชุม ทำให้ความคาดหวังของโลก ที่จะได้เห็นสองประเทศเริ่มต้นปรับความสัมพันธ์ทวิภาคีขึ้นมาใหม่ ถูกทำลายลงทันที หลังจากที่ 4 ปีที่ผ่านมาในสมัยของโดนัลด์ ทรัมป์ เกิดสงครามด้านการค้า
แอนโทนี บลินเคน กล่าวเปิดการประชุมว่า ประเด็นที่สหรัฐฯจะหยิบยกมาเจราในการประชุมวันนี้ มีความเกี่ยวพันไม่เฉพาะจีนและสหรัฐฯ แต่ต่อประเทศอื่นๆในภูมิภาคนี้ และทั่วโลก รัฐบาลโจ ไบเดน มุ่งมั่นที่จะใช้การทูต มาผลักดันผลประโยชน์สหรัฐฯ และเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับระเบียบระหว่างประเทศ ที่ตั้งบนพื้นฐานของกฎเกณฑ์เดียวกัน ทางเลือกที่ไม่ใช่สิ่งนี้คือ โลกที่คนชนะได้ไปหมดฝ่ายเดียว และเป็นโลกที่ไม่มีเสถียรภาพแก่ทุกคน
รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐฯกล่าวอีกว่า สหรัฐฯจะหารือถึงความกังวล ที่มาจากการกระทำของจีน ซึ่งรวมถึงซินเจียง ฮ่องกง ไต้หวัน การโจมตีทางไซเบอร์ต่อสหรัฐฯ และการกดดันทางเศรษฐกิจต่อประเทศพันธมิตรสหรัฐฯ การกระทำดังกล่าวเป็นการคุกคามต่อระเบียบนานาชาติ ที่ตั้งอยู่บนหลักกฎเกณฑ์ ซึ่งช่วยรักษาเสถียรภาพของโลก ประเด็นเหล่านี้จึงไม่ใช่เรื่องภายในประเทศ
แอนโทนี บลินเคน กล่าวว่า ความสัมพันธ์ของสหรัฐฯกับจีน จะเป็นแบบการแข่งขัน (competitive) ในจุดที่ควรจะเป็นเช่นว่านี้ จะเป็นแบบความร่วมมือ (collaborative) ในจุดที่เป็นไปได้ และเป็นปรปักษ์ (adversarial) ในจุดที่ต้องเป็นเช่นว่านี้
หยาง เจียฉี หัวหน้าคณะฝ่ายจีนกล่าวตอบว่า สิ่งที่จีนและชุมชนนานาชาติเดินตามและยึดถือคือ ระบบระหว่างประเทศที่มีสหประชาชาติเป็นศูนย์กลาง และระเบียบระหว่างประเทศ ที่สนับสนุนโดยกฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ใช่สิ่งที่สนับสนุนโดยประเทศกลุ่มน้อย ที่เรียกว่า ระเบียบระหว่างประเทศ “บนพื้นฐานหลักเกณฑ์” (rules-based) สหรัฐฯมีประชาธิปไตยในสไตล์สหรัฐฯ และจีนก็มีประชาธิปไตยในสไตล์ของจีน
ผู้แทนจีนกล่าวอีกว่า สงครามที่เกิดขึ้นในโลกเรา เปิดฉากขึ้นมาโดยบางประเทศ ยังผลทำให้เกิดความเสียหายอย่างใหญ่หลวง สิ่งที่จีนเรียกร้องต่อประเทศอื่นก็คือ ให้เดินตามเส้นทางการพัฒนาอย่างสันติ สิ่งนี้คือเป้าหมายนโยบายต่างประเทศของจีน เราไม่เชื่อในเรื่องการใช้กำลังทหารไปบุกประเทศอื่น หรือไปโค่นล้มประเทศอื่น โดยใช้วิธีการหลายรูปแบบ หรือไปสังหารประชาชนประเทศอื่น วิธีการเหล่านี้ล้วนทำให้โลกเกิดความปั่นป่วน และในที่สุด สิ่งนี้ก็ไม่เป็นผลดีแก่สหรัฐฯเอง
หยาง เจียฉี กล่าวต่อที่ประชุมอีกว่า สิ่งที่เราต้องการคือ…
การละทิ้งความคิดแบบสงครามเย็น หรือการมองโลกแบบหากฝ่ายหนึ่งได้ อีกฝ่ายหนึ่งก็เสีย ประเทศใหญ่และเล็กจะต้องร่วมมือกันเพื่อสร้างคุณูปการแก่อนาคตของมนุษยชาติ ที่สำคัญเพื่อสร้างความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแบบใหม่ ที่มีความเที่ยงธรรม ยุติธรรม และเคารพกันและกัน
ในเรื่องของภูมิภาค ผู้แทนจีนกล่าวว่า ปัญหาอยู่ที่สหรัฐฯใช้อำนาจทางกฎหมายและการปราบปราม แบบแผ่กว้างไปทั่ว และเรื่องความมั่นคงแห่งชาติ ที่ขยายออกไปมาก โดยผ่านการใช้กำลังและอำนาจเป็นใหญ่ทางการเงิน ผู้แทนสหรัฐฯกล่าวว่าเพิ่งกลับจากการไปเยือนญี่ปุ่นกับเกาหลีใต้ แต่ทั้งสองประเทศนี้คือประเทศคู่ค้ารายใหญ่อันดับ 2 และ 3 ของจีน ส่วนอาเซียนกลายเป็นประเทศคู่ค้ารายใหญ่ที่สุดอันดับ 1 ของจีน ที่ก้าวล้ำหน้าสหภาพยุโรปและสหรัฐฯไปแล้ว จีนจึงหวังว่า สหรัฐฯจะพัฒนาความสัมพันธ์ ที่ถูกต้องกับทุกประเทศในเอเชีย-แปซิฟิก
นโยบายบริหารความเสี่ยง
ส่วนบทความชื่อ How to Craft a Durable China Strategy? ใน foreignaffairs.com กล่าวว่า เมื่อโจ ไบเดนขึ้นมาเป็นประธานาธิบดีสหรัฐฯ เกิดการปฏิวัติขึ้นมาในเรื่องนโยบายสหรัฐฯที่มีต่อจีน รัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ ปฏิเสธนโยบายแบบเดิม ที่มีต่อจีน ทรัมป์ใช้วิธีการแบบสร้างความปั่นป่วน (disruption) การเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญทางนโยบายของสหรัฐฯต่อจีน เกิดขึ้นในปี 1972 เมื่อประธานาธิบดีนิกสันเดินทางไปเยือนจีน
ปัญหาท้าทายที่สำคัญของรัฐบาลโจ ไบเดน อยู่ที่ว่า สหรัฐฯจะกำหนดนโยบายต่อจีนอย่างไร ที่มีลักษณะชัดเจน และทุกส่วนดำเนินไปด้วยกันได้อย่างดี (coherent) และสหรัฐฯจะสามารถกำหนดนโยบายต่อจีนได้หรือไม่ โดยเป็นนโยบายที่สามารถบรรลุเป้าหมาย 2 อย่างที่ขัดแย้งกัน คือการแข่งขันและความร่วมมือ
ในระยะหลายสิบปีที่ผ่านมา นโยบายสหรัฐฯต่อจีนจะเน้นเรื่อง การลดความเสี่ยงให้น้อยลง โดยขยายความร่วมมือ ลดการแข่งขัน ไม่ให้ความสำคัญในเรื่องที่มีความเห็นแตกต่างกัน ส่วนในสมัยทรัมป์ใช้นโยบายส่งเสริมความเสี่ยง แต่ในยุคของโจ ไบเดน สหรัฐฯต้องการวิธีคิดแบบใหม่ โดยนโยบายต่อจีนจะเป็นแบบการบริหารความเสี่ยง (risk management)
นโยบายสหรัฐฯบริหารความเสี่ยงกับจีนหมายความว่า จะมีปัญหาความตึงเครียดที่เกิดขึ้นกับจีน ยอมรับในประเด็นที่เป็นความเสี่ยง ต้องหาความสมดุลระหว่างผลประโยชน์หลายด้านที่ขัดแย้งกัน ยอมรับว่ามีความเห็นที่แตกต่างกันในบางเรื่อง ที่ไม่สามารถจะแก้ไขได้ และใช้การเจรจากับความร่วมมือเท่าที่จำเป็น เป้าหมายนโยบายใหม่นี้คือ การสร้างความสัมพันธ์ที่ยั่งยืนระหว่างสหรัฐฯกับจีน ที่สามารถดำเนินการไปได้และอยู่รอดได้ แม้ว่าผลประโยชน์ของสองฝ่ายจะประสานกันไม่ได้ก็ตาม
การแข่งขันแบบโครงสร้าง
บทความของ foreignaffairs.com กล่าวอีกว่า ในการวางนโยบายสหรัฐฯต่อจีน จะต้องเข้าใจลักษณะการแข่งขันระหว่าง 2 ประเทศนี้ ปัจจุบันนี้ ประเด็นปัญหาต่างๆสะท้อนให้เห็นว่า สองประเทศมีความขัดแย้งทางผลประโยชน์ มากกว่าการมีจุดร่วม การแข่งขันไม่ได้จำกัดเฉพาะในเรื่องเศรษฐกิจและความมั่นคง แบบในอดีตที่ผ่านมา แต่ขยายไปถึงเรื่องเทคโนโลยี ค่านิยม รูปแบบการปกครอง และอุดมการณ์ สรุปก็คือความขัดแย้งสหรัฐฯกับจีน ได้พัฒนาจนมีลักษณะเป็นความขัดแย้งทางระบบโครงสร้าง
จุดสำคัญการแข่งขันระหว่างสหรัฐฯกับจีน ไม่ได้หมายความว่า ความขัดแย้งทางทหารเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่พ้น แต่มีความหมายว่า การท้าทายจากจีนจะเปลี่ยนไป และนโยบายสหรัฐฯก็ต้องปรับตัวตาม การแข่งขันกับจีนจะมีลักษณะแบบ (1) ฝ่ายหนึ่งได้และอีกฝ่ายหนึ่งเสีย (zero-sum) และ (2) การแข่งขันที่จะผลักดันให้อีกฝ่ายหนึ่งทำมากกว่าและทำได้ดีกว่า เช่น การสนับสนุนการพัฒนาและโครงการลงทุนระหว่างประเทศ
บทความของ foreignaffairs.com เสนอว่า รัฐบาลโจ ไบเดนมีโอกาสที่จะพัฒนานโยบายต่อจีน บนพื้นฐานการบริหารความเสี่ยงและต้นทุนที่จะเกิดขึ้น ในสมัยโอบามา สหรัฐฯมีนโยบายลดความเสี่ยงให้น้อยลง ในสมัยทรัมป์คือนโยบายส่งเสริมความเสี่ยง และในสมัยโจ ไบเดน นโยบายบริหารความเสี่ยงต่อจีน เนื่องจากความสัมพันธ์กับจีน มีความซับซ้อนและมีข้อจำกัดหลายด้าน
ที่ผ่านมา สหรัฐฯเน้นการหลีกเลียง “สงครามเย็นใหม่” กับจีน หรือหลีกเลี่ยงสิ่งที่เรียกว่า “กับดักธุไซดิเดส” (Thucydides trap) สถานการณ์การเผชิญหน้าระหว่างมหาอำนาจเก่ากับมหาอำนาจใหม่ แต่นโยบายหลีกเลี่ยงนี้แสดงถึงการผ่อนปรนของสหรัฐฯ แต่นโยบายบริหารความเสี่ยงกับจีน หมายถึงการยอมรับความตึงเครียดที่เกิดขึ้น เป็นส่วนหนึ่งของความสัมพันธ์กับจีน ระบุเรื่องที่เป็นความเสี่ยงและมีต้นทุน และสนับสนุนการเจรจาหารือ
ที่สำคัญ นโยบายบริหารความเสี่ยงกับจีนของสหรัฐฯ ที่มีทั้งการแข่งขันและความร่วมมือนี้ จะได้รับการสนับสนุนจากประแทศพันธมิตร ในเอเชียและยุโรป เพราะประเทศเหล่านี้ ไม่ต้องการอยู่ตรงกลางระหว่างการเผชิญหน้าของ 2 มหาอำนาจ เหมือนกับที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในสมัยทรัมป์
เอกสารประกอบ
Secretary Antony Blinken, National Security Advisor Jake Sullivan, Chinese Director of the Office of the Central Commission for Foreign Affairs Yang Jiechi and Chinese State Councilor Wang Yi at the Top of Their Meeting, March 18, 2021, scribd.com
How to Craft a Durable China Strategy, Evan Medeiros, March 17, 2021, foreignaffairs.com
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
