เมื่อวันที่ 27 พฤษภาคม 2563 การอภิปราย พ.ร.ก. 4 ฉบับ ซึ่งประกอบไปด้วย พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อเยียวยา ฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโควิด-19 วงเงิน 1 ล้านล้านบาท, พ.ร.ก.ให้อำนาจธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) จัดซอฟต์โลนช่วยเหลือ SMEs วงเงิน 500,000 ล้านบาท, พ.ร.ก.ให้อำนาจ ธปท. รักษาเสถียรภาพและสภาพคล่องของตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชน วงเงิน 400,000 ล้านบาท และร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่ายปี 2563 อีก 88,000 ล้านบาท รวม 3 พ.ร.ก. กับอีก 1 พ.ร.บ. วงเงินรวม 1.988 ล้านบาท
ประเด็นที่ฝ่ายค้านวิพากษ์วิจารณ์ในช่วง 2 วันที่ผ่านมา ยังคงเป็นเรื่องของการ “ตีเช็คเปล่า” โดยเฉพาะในส่วนของบัญชีแนบท้าย พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน 1 ล้านล้านบาท ที่กำหนดกรอบการใช้จ่ายเงินเอาไว้กว้างๆ แบ่งการใช้จ่ายเงินออกเป็น 3 กอง คือ กองที่ 1 วงเงิน 45,000 ล้านบาท ใช้ทางการแพทย์และสาธารณสุข, กองที่ 2 วงเงิน 555,000 ล้านบาท ใช้ในการเยียวยาแก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ซึ่งในขณะนี้ได้มีการเบิกจ่ายเงินไปแล้ว และกองที่ 3 วงเงิน 400,000 ล้านบาท เตรียมไว้ใช้ในโครงการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม
หลักเกณฑ์ในการจัดสรรเงินกำหนดเอาไว้กว้างๆ 4 หัวข้อ คือ
-
1. เป็นการลงทุนและกิจกรรมการพัฒนาที่สามารถพลิกฟื้นกิจกรรมทางเศรษฐกิจ
2. ฟื้นฟูเศรษฐกิจท้องถิ่นและชุมชน
3. ส่งเสริมและกระตุ้นการบริโภคภาคครัวเรือนและเอกชน
4. สร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ยกระดับโครงสร้างพื้นฐาน และสนับสนุนกระบวนการผลิต
ทั้ง 4 หัวข้อ ไม่ได้กำหนดยุทธศาสตร์การใช้จ่ายเงินไว้ให้ชัดเจน ไม่มีรายละเอียดโครงการ ฝ่ายค้านจึงตั้งข้อสังเกตว่า การใช้จ่ายเงินในลักษณะนี้ เปรียบเสมือนเป็นการ “ตีเช็คเปล่า” หรือไม่ อย่างไร
ก่อนที่จะเปิดอภิปราย พ.ร.ก. 4 ฉบับ ได้ 2 วัน ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ เลขาธิการสภาพัฒน์ฯ ในฐานะประธานคณะกรรมการกลั่นกรองการใช้จ่ายเงินกู้ ได้เชิญส่วนราชการมารับฟังรายละเอียดกรอบการใช้จ่ายเงินเมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม 2563 เพื่อให้เวลาส่วนราชการกลับไปเขียนโครงการมาเสนอคณะกรรมการกลั่นกรองภายในวันที่ 5 มิถุนายน 2563 จากนั้นจะส่งให้ที่ประชุม ครม. อนุมัติในวันที่ 7 กรกฎาคม 2563
ดร.ทศพรยอมรับว่า…
“ขณะนี้ยังไม่มีส่วนราชการไหนส่งข้อเสนอของโครงการ มาให้สภาพัฒน์ หรือคณะกรรมการกลั่นกรองฯ พิจารณา มีแต่ไอเดีย”
หากย้อนกลับไปดูวิกฤติเศรษฐกิจที่เคยเกิดขึ้นกับประเทศไทยในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ที่มีผลกระทบใกล้เคียงวิกฤติโควิด-19 มากที่สุดเห็นจะเป็น “วิกฤติต้มยำกุ้ง” เมื่อปี 2540 แต่ก็มีนักวิชาการหลายคนให้ความเห็นว่า วิกฤติโควิดมีผลกระทบรุนแรงมากกว่าวิกฤติต้มยำกุ้ง เพราะส่งผลกระทบเป็นวงกว้างไปทั่วโลก โดยมีผู้ติดเชื้อและเสียชีวิตเป็นจำนวนมากจนต้องมีการปิดประเทศ กิจกรรมทางเศรษฐกิจส่วนใหญ่หยุดชะงัก และยังไม่มีใครรู้ว่าจะไปสิ้นสุดเมื่อไหร่ ล่าสุด ทางสภาพัฒน์คาดว่าจะมีแรงงานถูกเลิกจ้างประมาณ 8.4 ล้านคน ส่วนผลกระทบจากวิกฤติต้มยำกุ้งจะเกิดขึ้นกับประเทศที่อยู่ภูมิภาคเอเชีย กลุ่มที่ได้รับผลกระทบรุนแรงที่สุดอยู่ในภาคธุรกิจการเงิน ภาคอสังหาริมทรัพย์ ณ ปี 2541 มีคนตกงาน 1.4 ล้านคน
โครงการมิยาซาวา
ที่มาของวิกฤติครั้งนั้น เกิดขึ้นช่วงปลายสมัยของรัฐบาล พล.อ. ชวลิต ยงใจยุทธ หลังจากที่รับรู้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศจำนวนมากไปใช้ในการปกป้องค่าเงินบาทจนได้รับความเสียหาย ต้องไปขอกู้ยืมเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) รวมทั้งประกาศลอยตัวค่าเงินบาท และสั่งปิดไฟแนนซ์ 56 แห่ง ภาคธุรกิจครึ่งค่อนประเทศกลายเป็น NPL กดดันให้ พล.อ. ชวลิต ต้องลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐบาลนายชวน หลีกภัย เข้ามารับไม้ต่อ มอบหมายให้นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ไปเจรจากับ IMF เพื่อขอผ่อนปรนเงื่อนไขที่ให้รัฐบาลไทยจัดทำงบประมาณแบบเกินดุล ขณะที่เศรษฐกิจกำลังหดตัวอย่างรุนแรง หลังจากเจรจาสำเร็จก็ไปเจรจาของกู้เงินจากองค์กรการเงินระหว่างประเทศ 3 แห่ง ประกอบไปด้วย ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศญี่ปุ่น หรือ “J-EXIM” และกองทุนความร่วมมือทางเศรษฐกิจโพ้นทะเลแห่งญี่ปุ่น หรือ “OECF” รวม 850 ล้านเหรียญสหรัฐ มาสมทบกับเงินกู้ของธนาคารโลกอีก 600 ล้านเหรียญสหรัฐ เพื่อนำจัดทำมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่เรียกว่า “โครงการมิยาซาวา” วงเงินรวม 53,000 ล้านบาท
กำหนดกรอบการใช้จ่ายเงินเอาไว้ 6 แนวทาง โดยมีกระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ และสภาพัฒน์ ร่วมกันพิจารณาจัดสรรเงิน รายละเอียดมีดังนี้
-
1. สนับสนุนการลงทุน และการสร้างงาน เพื่อลดผลกระทบทางสังคมจากวิกฤติเศรษฐกิจ วงเงิน 26,000 ล้านบาท
2. พัฒนาคุณภาพชีวิต สุขอนามัย รักษาสิ่งแวดล้อมชุมชน ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน วงเงิน 5,900 ล้านบาท
3. สนับสนุนการสร้างรากฐานการพัฒนาประเทศ เช่น แก้ไขปัญหาการศึกษา เพิ่มศักยภาพการผลิต รักษาเสถียรภาพราคาสินค้าเกษตรวงเงิน 7,100 ล้านบาท
4. เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ เช่น แปรรูปสินค้าเกษตร, สร้างมาตรฐานสินค้าส่งออก, พัฒนาเทคโนโลยี, บริหารทรัพยากรน้ำ และปรับโครงสร้างการผลิต วงเงิน 3,100 ล้านบาท
5. สนับสนุนการพัฒนาพื้นที่เศรษฐกิจและชายแดนวงเงิน 900 ล้านบาท
6. เพิ่มประสิทธิภาพและพัฒนาฐานข้อมูลภาครัฐ และค่าใช้จ่ายเงินชดเชยค่าก่อสร้างวงเงิน 6,700 ล้านบาท
ข้อสังเกต กรอบการใช้จ่ายเงินกู้มิยาซาวาให้น้ำหนักไปที่เรื่องของการลงทุน สร้างงาน 26,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนถึง 49% ของวงเงินกู้มิยาซาวา เหตุที่ต้องกำหนดไว้อย่างนี้ เนื่องจากธนาคารโลกได้กำหนดเงื่อนไขว่า ประการแรก รัฐบาลไทยต้องจัดสรรเงินไปใช้ในโครงการสร้างงาน และช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาสไม่น้อยกว่า 20,000 ล้านบาท ประการที่สอง ทุกโครงการต้องจ้างแรงงานไร้ฝีมือไม่น้อยกว่า 30% ของมูลค่างาน และประการที่สาม ให้ใช้สัดส่วนความยากจนของคนในพื้นที่เป็นเป็นเกณฑ์พิจารณาจัดสรรเงินด้วย
โครงการที่สำคัญๆ ในขณะนั้น มีการจัดสรรเงินกู้วงเงิน 17,260 ล้านบาท ให้กับกระทรวงมหาดไทยส่งผ่านไปยังองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เพื่อนำไปจ้างผู้รับเหมาหรือแรงงานในท้องถิ่นพัฒนาแหล่งน้ำ เช่น ขุดบ่อ ลอกคูคลอง ทำฝายกั้นน้ำ ซ่อมแซมถนน
การจัดสรรเงินในลักษณะนี้ กว่าเม็ดเงินลงไปถึงเศรษฐกิจฐานรากหรือชุมชนต้องผ่านหลายขั้นตอน จากกระทรวงส่งไปยังกรม กรมส่งไปที่ อบต. เพื่อไปจ้างผู้รับเหมาหรือแรงงานในท้องถิ่น ระหว่างทางอาจจะตกหล่น จนมีคำเปรียบเปรยว่า กว่าเม็ดเงินลงไปถึงมือชาวบ้าน บางครั้งอาจจะเหลือแต่ไม้ไอติม
อีกโครงการหนึ่งที่โดดเด่นอยู่ภายใต้กรอบการใช้จ่ายเงินกลุ่มที่ 6 คือ โครงการบัณฑิตอาสา จัดสรรเงินกู้ให้ส่วนราชการต่างๆ นำไปจ้างบัณฑิตจบใหม่ เข้ามาเก็บข้อมูล หรือ พัฒนาระบบฐานข้อมูลให้กับส่วนราชการ เมื่อ 20 ปีที่แล้วเก็บข้อมูลไว้เป็นกระดาษ เวลาจะใช้ก็ต้องไปรื้อที่โกดัง ก็ให้ไปจ้างบัณฑิตจบใหม่เหล่านี้มาช่วยคีย์ข้อมูลจำนวนมากเข้าไปเก็บไว้ในคอมพิวเตอร์ ถือเป็นโครงการที่ดีมาก แต่เมื่องบฯ หมดโครงการก็จบ
อย่างไรก็ตาม การบริหารนโยบายคลังแบบผ่อนคลาย จากนโยบายเกินดุลงบประมาณมาเป็นนโยบายขาดดุล ประกอบกับการเบิกจ่ายงบมิยาซาวา ถือว่ามาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลนายชวน หลีกภัย ครั้งนั้น “จุดติด” นำพาประเทศผ่านพ้นวิกฤติไปได้ เศรษฐกิจไทยจากที่เคยติดลบ 10.1% ในปี 2541 กลับมาขยายตัวเป็นบวก 4.2% ในปี 2542 และยังขยายตัวต่อเนื่องไปถึงปี 2543
โครงการไทยเข้มแข็ง
อีก 10 ปีต่อมา เกิดปัญหาวิกฤติซับไพรม์ที่ประเทศสหรัฐอเมริกา หรือที่เรียกว่า “วิกฤติแฮมเบอร์เกอร์” ในช่วงปี 2551 ในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้ส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของทุกประเทศทั่วโลก รวมทั้งประเทศไทย ทำให้รัฐบาลจึงทำงบประมาณรายจ่ายกลางปี 2552 เพิ่มเติมอีก 97,560 ล้านบาท มากระตุ้นเศรษฐกิจ และเมื่อนำมารวมกับยอดการขาดดุลของงบฯ ปกติ 249,500 ล้านบาทแล้ว ทำให้ยอดการขาดดุลงบประมาณโดยรวมอยู่ที่ 347,060 ล้านบาท
ต่อมา ในช่วงไตรมาสที่ 2 ของปีงบประมาณ 2552 กระทรวงการคลังจัดเก็บรายได้ต่ำกว่าเป้าหมายเป็นจำนวนมาก 280,000 ล้านบาท รัฐบาลมีภาระที่ต้องก็เงินมาชดเชยรายได้ส่วนที่ขาดหายไป และเมื่อนำไปรวมกับยอดการขาดดุลงบประมาณปี 2552 วงเงิน 347,000 ล้านบาทแล้ว ในปีนั้นรัฐบาลต้องออกพันธบัตรกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลทั้งสิ้น 627,000 ล้านบาท ขณะที่ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ 2502 และ พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ 2548 ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินได้ไม่เกิน 441,000 ล้านบาท ยังขาดเงินที่รัฐบาลนำมาปิดงบประมาณอยู่ประมาณ 186,000 ล้านบาท
และนี่ก็คือที่มาของ พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ 2552 วงเงิน 400,000 ล้านบาท โดยนายกรณ์ จาติกวณิช อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในขณะนั้น ได้กำหนดกรอบวัตถุประสงค์การใช้จ่ายเงินเอาไว้ชัดเจน แบ่งการใช้จ่ายเงินออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนแรก วงเงินไม่เกิน 200,000 ล้านบาท เตรียมไว้ใช้สมทบเงินคงคลัง รองรับการเบิกจ่ายงบประมาณปี 2552 และส่วนที่ 2 วงเงินไม่น้อยกว่า 200,000 ล้านบาท เตรียมไว้ใช้ในโครงการไทยเข้มแข็ง 2555 มีระยะเวลาดำเนินงาน 3 ปี (2553-2555)
ช่วงนั้นก็มีคำถามจากฝ่ายค้านว่า การกู้เงินในลักษณะนี้ เป็นกรณีฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนถึงขั้นที่ต้องตราขึ้นเป็นพระราชกำหนดจริงหรือไม่ รัฐบาลนายอภิสิทธิ์จึงส่งร่าง พ.ร.ก. ฉบับนี้ไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ ต่อมาศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยว่า พ.ร.ก.กู้เงิน 400,000 ล้านบาท ตราขึ้นเพื่อประโยชน์และความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1 และเป็นกรณีฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วน ตามมาตรา 184 วรรค 2 ต่อมาก็ได้ส่งร่าง พ.ร.ก. ฉบับนี้ให้ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรผ่านความเห็นชอบเมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2552 กำหนดกรอบวัตถุประสงค์การใช้จ่ายเงินเอาไว้ 8 ด้าน ขณะนั้นมีวงเงินรวมทั้งสิ้น 227,939 ล้านบาท รายละเอียดมีดังนี้
-
1. การสร้างความมั่นคงด้านอาหารและพลังงาน อนุรักษ์ระบบนิเวศน์และสิ่งแวดล้อม และเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตในภาคการเกษตรและอุตสาหกรรม วงเงิน 4,550 ล้านบาท
2. การปรับปรุงบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมที่ทันสมัย และจำเป็นต่อการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน วงเงิน 34,109 ล้านบาท
3. การเร่งรัดและสร้างศักยภาพในการหารายได้จากการท่องเที่ยว วงเงิน 5,457 ล้านบาท
4. การสร้างฐานรายได้ใหม่ของประเทศจากเศรษฐกิจความคิดสร้างสรรค์ หรือเศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ 3,425 ล้านบาท
5. การยกระดับคุณภาพการศึกษาและการเรียนรู้ทั้งระบบให้ทันสมัย 13,008 ล้านบาท
6. การปฏิรูปคุณภาพระบบสาธารณสุขที่มีมาตรฐานสูงสำหรับคนไทย
7. การสร้างอาชีพและรายได้ เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในระดับชุมชน 81,183 ล้านบาท
8. การประกันรายได้ให้แก่เกษตรกร และชดเชยภาระดอกเบี้ยเงินกู้ 41,932 ล้านบาท
ข้อสังเกต กรอบการใช้จ่ายเงินกู้ที่นำมาใช้ในโครงการไทยเข้มแข็ง 2555 ให้น้ำหนักกับการกระจายเม็ดเงินลงไปสู่เศรษฐกิจฐานรากเป็นสำคัญ เช่น ในกลุ่มของการสร้างอาชีพและรายได้ในระดับชุมชน 81,183 ล้านบาท ถัดมาโครงการประกันรายได้เกษตรกร 41,932 ล้านบาท และกลุ่มงานปรับปรุงบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน 34,109 ล้านบาท
ต่อมา เศรษฐกิจโลกเริ่มฟื้นตัว ผลการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลสูงกว่าเป้าหมายที่กำหนดไว้ โดยกระทรวงการคลังได้ดำเนินการกู้เงินเพื่อนำมาสมทบเงินคงคลังไปแค่ 50,000 ล้านบาท ปรากฏว่าฐานะเงินคงคลังของรัฐบาลดีขึ้นเป็นลำดับ ณ วันที่ 30 กันยายน 2552 ฐานะเงินคงคลังมียอดคงค้างอยู่ที่ 293,835 ล้านบาท ซึ่งถือว่าเป็นระดับที่เหมาะสม เพียงพอต่อการเบิกจ่ายงบประมาณได้ ไม่จำเป็นต้องกู้เงินส่วนที่เหลือ 150,000 ล้านบาทอีกต่อไป รัฐบาลอภิสิทธิ์จึงมีโอนวงเงินกู้ส่วนที่เหลือ 150,000 ล้านบาทมาใช้ในโครงการไทยเข้มแข็ง 2555 ทำให้มียอดรวมอยู่ที่ 350,000 ล้านบาท มีโครงการที่ได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากโครงการไทยเข้มเข้มแข็งกว่า 40,000 โครงการ
เฉพาะโครงการที่สำคัญๆ เช่น โครงการจ่ายเงินอุดหนุนตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น วงเงิน 23,000 ล้านบาท, โครงการเพิ่มทุนให้แบงก์รัฐ 6 แห่ง วงเงิน 17,412 ล้านบาท, โครงการบริหารจัดหาแหล่งน้ำและเพิ่มพื้นที่ชลประทาน วงเงิน 18,761 ล้านบาท, โครงการบริหารจัดการน้ำในพื้นที่ชลประทาน วงเงิน 16,594 ล้านบาท, โครงการป้องกันและบรรเทาอุทกภัย วงเงิน 8,011 ล้านบาท, โครงการอนุรักษ์ฟื้นฟูแหล่งน้ำ 5,412 ล้านบาท
ด้านกระทรวงคมนาคม ก็มีโครงการถนนไร้ฝุ่นของกรมทางหลวงชนบท วงเงิน 14,657 ล้านบาท ดำเนินการก่อสร้างถนนลาดยางในท้องถิ่น 75 จังหวัดทั่วประเทศ, โครงการบำรุงรักษาทางหลวง วงเงิน 13,910 ล้านบาท และโครงการส่งเสริมเพิ่มศักยภาพการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานฯ วงเงิน 10,607 ล้านบาท ด้านการศึกษา ก็จะมีโครงการยกระดับคุณภาพอาชีวศึกษาสู่ความทันสมัย วงเงิน 6,539 ล้านบาท ผลิตนักศึกษาที่มีคุณภาพป้อนเข้าสู่ตลาดแรงงาน, โครงการพัฒนาคุณภาพโรงเรียนสู่มาตรฐาน 7,152 ล้านบาท และโครงการก่อสร้างแฟลตตำรวจ 163 หลัง และเรือนแถวตำรวจชั้นประทวน 227 หลัง วงเงิน 3,781 ล้านบาท เป็นต้น
ผลจากการดำเนินนโยบายการคลังมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2552 มาจนถึงปี 2553 โดยผ่านกลไกงบประมาณขาดดุลวงเงิน 350,000 ล้านบาท เมื่อนำมาเข้าไปรวมกับการเบิกจ่ายเงินกู้ไทยเข้มแข็งอีก 219,000 ล้านบาท ประกอบกับเศรษฐกิจโลกเริ่มฟื้นตัว มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็ถือว่า “จุดติด” เช่นกัน โดยในปี 2553 เศรษฐกิจไทยกลับมาขยายตัวเป็นบวกที่ 7.8% ต่อปี เทียบกับปี 2552 ติดลบ 2.3%
มาถึง พ.ร.ก.กู้เงิน 1 ล้านล้านบาทของรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ตอนนี้กันไว้จ่ายเป็นเงินเยียวยา 5.55 แสนล้านบาท และใช้ทางการแพทย์ 45,000 ล้านบาท เหลืออีก 4 แสนล้านบาทที่ยังไม่มีเจ้าของ รอส่วนราชการเสนอเข้ามา ถามว่าจะ “จุดติด” เหมือนโครงการเงินกู้มิยาซาวา-ไทยเข้มแข็งหรือไม่ ต้องติดตามกันต่อไป
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
