เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2561 คณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน (คปก.) จัดโครงการ “Thai Law Reform II: มุมมองสื่อมวลชนต่อการปฏิรูปกฎหมาย” เพื่อรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากสื่อมวลชนในการปฏิรูปกฎหมาย ณ โรงแรมรอยัลปริ๊นเซส หลานหลวง
ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธาน คปก. และประธานกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย ชี้แจงภาพรวมการทำแผนปฏิรูปกฎหมายและร่างกฎหมายที่สำคัญว่า ปัจจุบันประเทศไทยมีคนทำเรื่องปฏิรูปกฎหมาย 3 คณะ ได้แก่ 1. คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย อยู่ในกฤษฎีกา นายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน เป็นกรรมการที่มีอยู่แล้วตั้งแต่ปี 2535 ไม่เกี่ยวกับปฏิรูปกฎหมายโดยตรง
2. คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายระยะเร่งด่วน เรียกย่อๆ ว่า “ปฏิรูปเร่งด่วน” ตั้งขึ้นเมื่อเดือนพฤษภาคม 2560 มีตนเป็นประธาน คณะกรรมชุดนี้สามารถเสนอกฎหมายที่ให้ความเห็นทางกฎหมายต่อรัฐบาล แต่อยู่เฉพาะช่วงอายุรัฐบาลนี้เท่านั้น
3. คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย เรียกสั้นๆ ว่าคณะกรรมการ “แผนปฏิรูปกฎหมาย” ตนเป็นประธาน ตั้งเมื่อ 3 เดือนที่แล้วตามพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 คณะนี้อยู่ยาวนาน 5 ปี มีอำนาจหน้าที่ 2 อย่าง คือ 1. ทำแผนไปให้ส่วนราชการทำ 2. ติดตามและประเมินผลแผน แต่ไม่มีอำนาจเสนอกฎหมาย
คณะกรรมการปฏิรูปเร่งด่วนและกรรมการแผนปฏิรูปกฎหมายจะทำงานกันอย่างใกล้ชิด โดยมีแผนที่เรียกว่า “หัวข้ออันพึงประสงค์ในการปฏิรูปกฎหมาย 10 ด้าน” เช่น การมีกฎหมายที่ดี, ทบทวนกฎหมายที่ล้าสมัยหรือสร้างภาระให้ประชาชน, ทำกฎหมายให้เกิดความเป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้ำ, ทำกฎหมายเพื่อเสริมความสามารถในการแข่งขันของประเทศ, ปรับปรุงระบบการเสนอและการพิจารณาและเสนอกฎหมายให้เร็วและมีประสิทธิภาพขึ้น, ไปจนถึงการเพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย 10 ข้อนี้เป็นแผนที่จะโยนไปให้คนอื่นทำอีก 5 ปีข้างหน้า ยกตัวอย่างเช่น การยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่ล้าสมัย เรามีข้อเสนอว่าจะต้องตั้ง “คณะกรรมการระดับชาติ” เพื่อทบทวนกฎหมายที่ล้าสมัยและสร้างภาระ โดยกรรมการชุดนี้จะต้องตั้ง “อนุกรรมการ” ให้ไปดูแต่ละกระทรวง ไปดูว่ากฎหมายตั้งแต่ปี 2500 ลงมา มีฉบับไหนล้าสมัยและควรจะยกเลิกบ้าง ซึ่งกฎหมายแบบนี้มีจำนวนมาก
“แม้แต่เรื่องไมโครโฟน ทุกวันนี้ผิดกันหมดทั้งประเทศ เพราะมีพระราชบัญญัติควบคุมการโฆษณา พ.ศ. 2497 เสนอโดยกระทรวงมหาดไทยระบุว่า ใครจะใช้ไมโครโฟนและเครื่องขยายเสียง ต้องขออนุญาตกระทรวงมหาดไทย ไม่ขออนุญาตถือว่าผิดกฎหมาย
ในกฎหมายฉบับนี้ยังเขียนว่า หน่วยงานที่ไม่ต้องขออนุญาต เช่น หน่วยราชการ แต่วันนี้มหาวิทยาลัยทั้งหลายที่ไม่ใช่ราชการแล้ว เช่น จุฬาฯ ธรรมศาสตร์ มหิดล ที่ออกนอกระบบราชการ ผิดกฎหมายทั้งหมด เพราะไม่มีใครขอใช้ไมโครโฟน แต่ใช้โดยไม่ขอกันทั้งหมด”
และที่สนุกกว่านั้นคือ กฎหมายฉบับนี้บอกว่า ห้ามใช้ภาษาต่างประเทศในการโฆษณาโดยใช้ไมโครโฟนออกเครื่องขยายเสียง เพราะฉะนั้นสมเด็จพระราชาธิบดีฮัจญี ฮัสซานัล โบลเกียห์ ที่มาถวายพระพรพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 9 เมื่อครั้งครองราชย์ 60 ปี ผิดกฎหมายนี้ เพราะทรงใช้ภาษาอังกฤษ
ขณะที่ประเทศไทยไปลงนามไว้ในกฎบัติอาเซียน ว่าภาษาอังกฤษเป็นภาษากลางของอาเซียน ใช้ในเมืองไทยได้ แต่กฎหมายควบคุมการโฆษณาบอกว่าใช้ไม่ได้ อย่างนี้จะต้องทบทวน
หรือเรื่องกลไกส่งเสริมการบังคับใช้กฎหมายให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น เราทำแผนบอกว่ากฎหมายที่ประกาศราชกิจจานุเบกษาแล้ว ไม่มีการออกอนุบัญญัติหรือไม่มีการบังคับใช้อย่างจริงจัง ให้ยกเลิก ตัวอย่างเรื่องนี้คือ “พระราชบัญัติธุรกิจรักษาความปลอดภัย พ.ศ. 2558”
เมื่อครั้งก่อนจะออกกฎหมายนี้ บอกว่าเพราะเกี่ยวกับชีวิตทรัพย์สิน แต่พอออกมาแล้วกลับกำหนดว่า คนที่จะเป็น รปภ. ต้องมีคุณสมบัติจบการศึกษาภาคบังคับคือ ม.3 แต่ปรากฏว่า รปภ.ประเทศไทยวันนี้ซึ่งมีประมาณ 150,000 คน จบการศึกษาภาคบังคับไม่ถึงครึ่ง แต่มีข้อยกเว้นบอกว่า เว้นแต่จะผ่านการอบรมตามหลักสูตรที่กำหนด ทว่ากฎหมายออกปี 2558 แต่หลักสูตรทำเสร็จปี 2560 ทำหลักสูตรหลังจากกฎหมายออกมา 2 ปีแล้ว แล้วยังพบว่าหลักสูตรจัดทำอบรมได้ปีละ 300 คน อบรม 2 รุ่น รุ่นละ 150 คน
แปลว่าวันนี้ รปภ. ทั้งประเทศ ถ้าจะไปจับ ก็ผิดกันทั้งประเทศ เพราะกฎหมายออกมาแล้ว คุณไม่จบ ม.3 และยังไม่ผ่านการอบรม แต่ถ้าเขาอยากจะอบรมก็มาสมัครอบรมไม่ได้อีก เพราะต้องรอคิว เนื่องจากจัดอบรมได้แค่ 300 คน อย่างนี้เป็นกฎหมายที่ยังไม่พร้อมบังคับใช้กับประชาชน ออกมา 2 ปีแล้วยังใช้ไม่ได้ ต้องเลิกไป นี่คือตัวอย่างของแผนปฏิรูปกฎหมาย 5 ปี
ส่วนคณะกรรมการปฏิรูปเร่งด่วน แม้จะมีเวลาน้อย แต่มีอำนาจมากกว่าชุดปฏิรูปกฎหมาย 5 ปี แต่สามารถทำงานให้ความเห็นในร่างกฎหมาย ถ้ากฎหมายขัดหรือสวนทางกับการปฏิรูป เราก็จะเสนอความเห็น
ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณที่อยู่ในสภาวันนี้ แก้คำนิยามคำว่ารัฐวิสาหกิจเหลือ 2 ประเภท ทำให้รัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งมี 5 ประเภทเดือดร้อน
เพราะกฎหมายคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), กฎหมายคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.), กฎหมายผู้ตรวจการแผ่นดิน, กฎหมายสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.), กฎหมายจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ อ้างถึงรัฐวิสาหกิจ 5 ประเภท ตามกฎหมายปี 2502
แต่วันนี้กฎหมายวิธีการงบประมาณที่อยู่ในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เหลือคำนิยามรัฐวิสาหกิจ 2 ประเภท ก็แปลว่ารัฐวิสาหกิจอีก 3 ประเภทที่ถูกตัดออกไปตามร่างกฎหมายใหม่หลุดจากความเป็นรัฐวิสาหกิจ หลุดจากการควบคุมขององค์กรอิสระ เราก็ต้องให้ความเห็นไปว่าเขียนอย่างนี้ไม่ได้ เพราะจะกระทบต่อการตรวจสอบ กระทบต่อนโยบายการปราบปรามการทุจริตของรัฐบาล โดยรัฐบาลรู้เท่าไม่ถึงการณ์ นี่คือกฎหมายประเภทที่หนึ่ง ที่เรามีอำนาจให้ความเห็น
ประเภทที่สอง คือ เราเห็นกฎหมายที่สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) เสนอมาแล้วแต่มันยังช้ามาก ก็จะติดตามเร่งรัด ซึ่งมีจำนวน 12 ฉบับ บางฉบับเข้า สนช. แล้ว เช่น พระราชบัญญัติความผิดเกี่ยวกับการขัดกันแห่งผลประโยชน์ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม พ.ศ. …. เข้า สนช. ไป 6 เดือนแล้ว แต่ยังเพิ่งพิจารณามาตรา 1 หรือร่างพระราชบัญญัติมาตราการติดตามทรัพย์สินของรัฐคืนจากการเอาไปโดยมิชอบ พ.ศ. …. วันนี้ยังวนเวียนอยู่ในฝ่ายบริหาร กรรมการชุดเร่งด่วนก็ต้องไปตาม ไปรื้อมา
นอกจากนี้ คณะกรรมการชุดเร่งด่วนยังจัดทำและปรับปรุงแก้ไข 9 ฉบับ เช่น ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมวิสาหกิจเพื่อสังคม พ.ศ. …. หรือพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. …. ฉบับนี้เราทำเอง เพราะเห็นว่ากฎหมายอำนวยความสะดวกเดิมอำนวยความสะดวกได้ 70% แล้ว แต่เราอยากให้อำนวยความสะดวก 100% ก็แก้ไขเพิ่มเติม ขณะนี้อยู่รับฟังความคิดเห็น
ดร.บวรศักดิ์กล่าวว่า สำหรับกรอบคิดหลักในการทำงาน คือ จะดำเนินการปฏิรูปกฎหมายไปใน 2 ทาง ทั้งชุดปฏิรูปเร่งด่วนและชุดแผนปฏิรูปกฎหมาย
ทางที่หนึ่งคือเห็นว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 1-7 มีความชัดเจนว่าทำให้ประเทศไทยเป็นโลกาภิวัตน์พัฒนา ทำให้ไทยไปเชื่อมกับโลก มีความสำเร็จในระดับที่น่าพอใจ
แต่วันนี้ความสำเร็จตรงนั้นเริ่มลดลงเป็น S-curve เพราะจะเห็นได้ว่าจีดีพีต่อปี 2% ก็แปลว่า ตัว S ที่เคยขึ้นมันกำลังขาลง เพราะฉะนั้นยุทธศาสตร์แรกที่เรียกว่ายุทธศาสตร์โลกาภิวัตน์พัฒนาก็ต้องปฏิรูปกฎหมาย ส่งเสริมให้มันไปได้ ดังนั้น ถ้าเป็นธุรกิจ เป็นเศรษฐกิจอุตสาหกรรมที่ต้องอาศัยโลกาภิวัตน์ ต้องส่งเสริมให้เขาไปแข่งขันกับโลกข้างนอกได้ ปฏิรูปกฎหมายตรงนี้เราก็จะทำ
แต่อีกด้านหนึ่งเราพบว่า ประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำเหลือเกิน จากข้อมูลศึกษาของอ็อกแฟมพบว่าประเทศไทยขึ้นมาเป็นอันดับ 3 ของโลก ที่เหลื่อมล้ำรองจากประเทศรัสเซียและอินเดีย หรือข้อมูลที่ว่าคนไทยมากกว่า 3 ใน 4 ไม่ได้มีที่ดินเป็นของตัวเอง ส่วนคนที่รวยมากที่สุดคือคน 1% ของโลกเท่านั้น ขณะที่คนจนก็ยังจนต่อไป
นอกจากนี้ ข้อมูลจากธนาคารแห่งประเทศไทยยังพบว่า ข้อมูลเงินฝากของคนไทยที่มีมากกว่า 500 ล้านบาท มีอยู่แค่ 1 พันกว่าบัญชี แต่ที่มีเงินฝากไม่เกิน 5 หมื่นบาท มีกว่า 80 ล้านบัญชี
เพราะฉะนั้น เรื่องความเหลื่อมล้ำ ถ้าเราไม่แก้ ก็ไปไม่ได้ ซึ่งการแก้ความเหลื่อมล้ำต้องแก้ด้วยกฎหมาย เพราะกฎหมายเป็นเครื่องกำหนดสิทธิ สิทธิคือผลประโยชน์ที่กฎหมายรับรอง ถ้ากฎหมายยังจัดสรรผลประโยชน์แบบเดิม ไม่มีทางแก้ความเหลื่อมล้ำได้
เพราะฉะนั้น การปฏิรูปกฎหมายทั้งชุดแผนปฎิรูปและชุดดำเนินการเร่งด่วน จึงใช้แนวแนวคิด “ทวิยุทธศาสตร์” ซึ่งเมื่อโลกาภิวัตน์พัฒนา คนที่ได้ประโยชน์จากการที่ไปเชื่อมหรือไปแข่งขันกับโลกข้างนอกก็ต้องช่วยเขา แต่คนจน เกษตรกร เอสเอ็มอี หรือแม้แต่ธุรกิจหาบเร่แผงลอย ก็ต้องช่วยเขา เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรม
มันจึงเป็นยุทธศาสตร์ที่เรียกว่า ทวิยุทธศาสตร์ หรือยุทธศาสตร์ 2 ทาง ทางหนึ่งคือส่งเสริมคนที่ไปแข่งขันได้ในโลก ส่วนคนที่ไปแข่งขันไม่ได้และกำลังเดือดร้อนก็ต้องลงไปอุ้มชูเขา เพราะฉะนั้น การปฏิรูปกฎหมายและแผนปฎิรูปกฎหมาย เป็นไปเพื่อ 2 ระดับนี้
แต่ในขณะเดียวกัน กฎหมายโครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (อีอีซี) ก็ต้องมี เพราะถ้าอยากให้มีความเจริญเติบโตที่ไม่ใช่ 2% ทุกปี แต่อยากให้ขยับเป็น 5% 6% 7% ก็ต้องมีเครื่องไอพ่นใหม่ที่จะมาติด เพราะโครงการอีสเทิร์นซีบอร์ดมันกำลังลง ซึ่งวันนี้เราก็ไปทำ Ease of Doing Business เอาใบอนุญาตทั้งหลายมาดู เพราะประเทศไทยขยับซ้ายขยับขวาก็อนุมัติ เหมือนกับกฎหมาย รปภ. ที่กล่าวไปแล้ว ก็ไปดูว่ามันมีกี่ฉบับ ใบอนุญาตไหนที่ไม่จำเป็นก็เอาทิ้งไป หรือที่เรียกว่า Regulatory Guillotine
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
