เมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2560 สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้จัดเวทีสัมมนา “แนวทางปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อผู้ประกอบการไทยเพื่อรองรับ Thailand 4.0″ โดยมี นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี กล่าวเปิดและปาฐกถาพิเศษ เรื่อง “แนวทางการปฏิรูปกฎหมาย” ว่า วันนี้ยุคนี้เราพูดกันมากเรื่องการปฏิรูป เดี๋ยววันอังคารนี้คณะรัฐมนตรีจะให้ความเห็นชอบแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ 11 คณะตามรัฐธรรมนูญ และทำหน้าที่ปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ที่พูดถึงกันมานานเสียที คือพูดกันมานานจะได้ทำเสียที ซึ่งมีวาระในการทำงาน 5 ปี
นัยที่แตกต่างของ “ปฏิรูป” กับ “เปลี่ยนแปลง”
ย้อนกลับมาคำว่าปฏิรูป ผมขอเริ่มอารัมภบทสักนิดหนึ่งว่า คำว่าปฏิรูปโดยรูปคำของมันแปลว่าการเปลี่ยน แต่คำว่าเปลี่ยนมันมีอีกคำหนึ่งคือ “เปลี่ยนแปลง” ในภาษาไทย หรือในภาษาอังกฤษเรียกว่า Change และแม้แต่ในภาษาอังกฤษก็มีคำของเขาเองสำหรับเรียกการปฏิรูป คือคำว่า Reform คำว่า Re แปลว่าทำใหม่ ทำซ้ำ ทำอีก ตรงกับในภาษาไทยคือคำว่า “ปฏิ” คำว่า Form แปลว่า “รูปแบบ” อย่างที่เราเรียกว่าแบบฟอร์ม ในภาษาไทยเราก็ใช้คำว่า “รูป” กลายเป็น “ปฏิรูป” ตรงกับคำว่า Reform พอดี
แต่เมื่อสักครู่ผมเรียนว่ามีอีกคำหนึ่งคือคำว่า Change ที่แปลว่าเปลี่ยนแปลง เปลี่ยนแปลงกับปฏิรูปมันเหมือนกันตรงที่เป็นการเปลี่ยนเหมือนกันทั้งคู่ แต่ไม่เหมือนกันโดยนัย เพราะฉะนั้น Change กับ Reform แตกต่างกัน ตัวอย่างเช่น ถ้าเมื่อวานเราสวมสูทมาทำงาน แต่วันนี้เปลี่ยนมาใส่ชุดพระราชทาน พรุ่งนี้สวมเสื้อยืด เรียกว่าเปลี่ยนแปลงไม่ใช่ปฏิรูป แต่ถ้าคิดถึงเมื่อก่อนคนไทยแต่งชุดราชปะแตนเสื้อขาวแขนยาวกลัดกระดุม 5 เม็ด นุ่งผ้าม่วง เป็นเครื่องแบบเครื่องแต่งกายทั่วไป ใครแต่งต่างจากนี้ไปเป็นเรื่องประหลาด แล้ววันหนึ่งเขาก็เปลี่ยนแบบชุดสากลเป็นสูทขาวบ้างสีบ้าง สมัยใหม่ยังเป็นสีขาวด้วยซ้ำ ใครแต่งสูทสีเป็นเรื่องประหลาดเหมือนกัน เพราะคนไม่กล้าและไม่คุ้น เสื้อก็ขาว กางเกงก็ขาว ไปดูรูปสมัยก่อนช่วงปี 2475-2476 แล้วอยู่มาก็เปลี่ยนเป็นสูทสีและไม่มีใครหันกลับไปสวมเครื่องแต่งกายราชปะแตนนุ่งผ้าม่วงอีก
ทำไมคนถึงได้ยินยอมพร้อมใจกันทำเหมือนกันทั้งประเทศ การเปลี่ยนแบบนี้ไม่ใช่เปลี่ยนแปลงแต่เป็นปฏิรูป เพราะฉะนั้น ปฏิรูปกับเปลี่ยนแปลงมีนัยซ่อนเร้นที่แตกต่างกัน เมื่อต่างกันก็อย่าไปนึกว่าเหมือนกัน หลายอย่างที่เราทำอยู่และเรียกว่า นี่ไง ฉันปฏิรูปแล้ว จริงๆ ท่านแค่เปลี่ยนแปลงเท่านั้นยังไม่ได้ปฏิรูป หรือใครที่ออกมาว่าเป็นการเปลี่ยนแปลง แต่บังเอิญเป็นการเปลี่ยนแปลงที่ยิ่งใหญ่ มีผลกระทบมหาศาล จนท่านภูมิใจว่าการเปลี่ยนแปลงอันนั้นแท้จริงคือการปฏิรูป ถ้าเราแยกได้แบบนี้เราก็จะเดินไปได้ถูกว่าเส้นทางแนวทางจะทำอะไรก่อนหลัง จะทำหนักทำเบาขนาดไหน
พูดถึงคำว่าปฏิรูปแล้ว ขอเลี้ยวซ้ายนอกทางอีกหน่อย ไหนๆ ก็พูดแล้วก็ขอพูดต่ออีกสักนิด ปฏิรูปซึ่งมันแปลว่าการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงขนาดใหญ่ หลักมันมีว่าต้องใช้ให้มันถูก ถูกกาละถูกเทศะ เพราะถ้าใช้ผิดกาละและผิดเทศะ คำว่าปฏิรูปจะเปลี่ยนความหมายทันที ผมท้าว่าถ้าเปิดพจนานุกรมในวันนี้ คำว่าปฏิรูปจะเจอคำแปลว่าปรับปรุงเปลี่ยนแปลงหรือการปลอมแปลงหรือเทียม ของเก๊ ของหลอก ของหลอกลวง ซึ่งเป็นคำแปลของคำว่าปฏิรูปด้วย
ทีนี้ อยู่ที่ว่าเราจะเอาคำว่าปฏิรูปไปใช้ในความหมายใด หลักมันจึงมีว่าถ้าเราต้องการจะใช้คำว่าปฏิรูปในความหมายว่าเปลี่ยนแปลงจะต้องใช้คำว่าปฏิรูปนำหน้าคำคำนั้นเสมอ เช่น ปฏิรูปกฎหมาย ปฏิรูปการเมือง ปฏิรูปเศรษฐกิจ ปฏิรูปสาธารณสุข ปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อใดที่เราใช้คำว่าปฏิรูปตามหลังคำใด ปฏิรูปตรงนั้นจะแปลว่าของเก๊ของหลอกของปลอม ในพุทธศาสนามีคำว่าสัทธรรมปฏิรูป แปลว่าธรรมะที่เป็นของจอมปลอม ไม่ใช่ของพระพุทธเจ้า มิตรปฏิรูปแปลว่ามิตรที่หลอกลวง ล่อเราให้ตกหลุม ไม่พึงคบค้าด้วย ทีนี้อยู่ที่ท่านจะปฏิรูปอย่างไร จะปฏิรูปกฎหมายหรือกฎหมายปฏิรูป ถ้าปฏิรูปกฎหมายก็จะเปลี่ยนแปลงกฎหมาย ถ้ากฎหมายปฏิรูปคือกฎหมายปลอม แล้วมันจะหนักไปกว่ากฎหมายเดินอากาศ หนักไปกว่ากฎหมายแลกเปลี่ยนเงินตราที่ได้ยกตัวอย่างก่อนหน้านี้ว่าเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นกว่า 60 70 ปีแล้ว
หลักปฏิรูป 3 ประการ – “Purpose-Process-Public”
ปฏิรูปที่แปลว่าการเปลี่ยนแปลงมันเป็นการเปลี่ยนแปลงอย่างใหญ่ แล้วเมื่อไรเราจะรู้ว่านี่เป็นการเปลี่ยนแปลงใหญ่หรือเป็นการเปลี่ยนแปลงอย่างใหญ่ หลักสากลเขาก็มีเกณฑ์ว่าเมื่อจะเป็นการปฏิรูปที่เป็นการเปลี่ยนแปลงอย่างใหญ่ มันจะต้องผ่านหลักเกณฑ์ P-P-P ได้แก่ วัตถุประสงค์ชัดเจน หรือ Purpose, มีกระบวนการที่แน่นอน หรือ Process และเกี่ยวพันกับสาธารณชน หรือ Public คือไม่ใช่เรื่องของคนคนเดียวหรือคน 2 คน เหมือนเปลี่ยนเสื้อผ้า มันต้องชวนกันเปลี่ยนทั้งประเทศถึงจะเข้าอาณาบริเวณของคำว่าปฏิรูป
เริ่มต้นที่ตัวแรกคือ Purpose ถ้าเราพูดถึงการปฏิรูปกฎหมาย ไม่ต้องพูดถึงปฏิรูปอย่างอื่นแล้ว เวลาเราพูดถึงการปฏิรูปกฎหมาย มันต้องผ่านขั้นตอนของ P ตัวแรก วัตถุประสงค์ต้องตั้งใช้ชัดเจนว่าจะเปลี่ยนทำไม อยู่มาก็ดีอยู่แล้ว ทำไมต้องเปลี่ยน เปลี่ยนเพื่อเดินไปสู่เส้นทางอะไร เพื่อไปสู่อนาคตว่าอย่างไร ไม่เช่นนั้นการปฏิรูปก็จะล้มเหลว
ย้อนกลับไป 120 ปีที่แล้ว สมัย รัชกาลที่ 5 เมื่อท่านจะปฏิรูปกฎหมายท่านกล่าวเลยว่าการที่จะ reform สมัยนั้นไม่มีคำว่าปฏิรูป รัชกาลที่ 5 ทับศัพท์ว่า Reform ท่านกล่าวว่าการที่จะชักชวนท่านทั้งหลายมา Reform กันนี้ เพื่อที่จะให้ประเทศของเราเจริญรุ่งเรืองทัดเทียมนานาอารยประเทศ เขาจะได้ไม่มาข่มขู่ ไม่มาคิดว่าเราป่าเถื่อนและเอาเราเป็นเมืองขึ้น นับเป็นการยกระดับประเทศไทยและเพิ่มศักยภาพไปแข่งขันกับต่างประเทศ ท่านประกาศวัตถุประสงค์เช่นนั้นมาชวนให้ช่วยกันปฏิรูป ไม่ว่าจะปฏิรูประบบราชการหรือกฎหมายก็ตาม สมัยนั้นท่านไม่รับสั่งถึงกฎหมาย เพราะ ณ เวลานั้นกฎหมายเป็นส่วนหนึ่งของราชการ เมื่อพูดถึงระบบราชการ หรือ Government ถ้าปฏิรูปแค่นี้มันไปถึงกฎหมายด้วย รัชกาลที่ 5 ท่านจึงใช้คำว่า Government Reform โดยตลอด
วันหนึ่งท่านรับสั่งเรียกเจ้านาย พระบรมวงศานุวงศ์ เสนาบดี คนที่มีอำนาจ มีอิทธิพลทั้งหลายในบ้านเมือง มาประชุมพร้อมกันและรับสั่งว่าความต้องการอย่างใหญ่ของประเทศเรา เราต้องทำ Reform และที่ชวนท่านทั้งหลายเข้ามาเพื่อจะบอกให้รู้ว่ามันมีความจำเป็นอย่างไร วัตถุประสงค์เพื่ออะไร และท่านทั้งหลายจะต้องทำอะไร ผมถือว่าเป็นการปฏิรูปที่เป็นวิทยาศาสตร์ที่สุดที่วันนั้นทำแบบนั้นได้ ท่านทำได้เพราะท่านเป็นรัฏฐาธิปัตย์ ท่านมีอำนาจ ท่านเชิญมาทั้งหมด แล้วท่านมองไปว่าท่านรอมาหลายปี เตรียมมาตั้งหลายปีเพื่อที่จะมาวันนั้น และหลังจากวันนั้นไป รัชกาลที่ 5 ก็รู้ว่าจะต้องใช้เวลาอีกหลายปีกว่าจะเดินหน้าได้ ก็ต้องเริ่มเสียตั้งแต่วันนั้น เป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในปีนั้น
สิ่งที่รับสั่งในวันนั้นชัดเจนมาก ตอนนี้จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยนำมาพิมพ์เป็นเล่ม ตั้งชื่อว่าพระบรมราชาธิบายทรงแก้ไขการปกครองแผ่นดิน และมีผู้ใหญ่เล่าให้ผมฟังว่า ทั้งหมด ท่านเขียนด้วยลายพระราชหัตถ์เองไม่ใช่คนร่างถวาย ถ้าไปอ่านดูจะซาบซึ้งตรึงใจ จะเข้าใจทุกอย่างที่เราเรียกว่าปฏิรูปทั้งหมดวันนี้ และถอดออกมาจะได้อย่างที่เล่าไปก่อนหน้านี้ วัตถุประสงค์ต้องชัดเจน กระบวนการต้องชัดเจน สาธารณชนต้องเข้ามาเกี่ยวข้อง
เพราะฉะนั้น เมื่อเราจะปฏิรูปกฎหมายวันนี้ วัตถุประสงค์ต้องชัดเจน ปฏิรูปเพื่อให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ เพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อให้ประเทศไทยเป็นไทยแลนด์ 4.0 เพื่อให้เกิดความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน อะไรก็ตามที่เราได้ยินกันมาตลอดเวลา โดยเฉพาะวันศุกร์ คือวัตถุประสงค์ของการปฏิรูป และถ้าแน่วแน่แบบนี้แล้วก็จะเดินไปได้และไม่ต้องไปวอกแวกว่าปฏิรูปทำไม
ข้าราชการนั้นอยู่กับกฎหมาย อยู่กับกฎกับระเบียบ เวลาชักชวนมาให้ปฏิรูป ผมมักจะได้ยินและได้เห็นปฏิกิริยาเสมอว่ามันก็ดีอยู่แล้ว ปฏิรูปไปทำไม ทุกวันนี้ก็ไม่ได้เกิดปัญหาอะไร ปฏิรูปจะเกิดปัญหาแทนเสียอีก น้ำมันอยู่ในขวดนิ่งๆ ไปเขย่าขึ้นมามันก็ไม่นิ่ง แบบนี้ไม่ได้ มันจะอยู่อย่างที่เคยอยู่ไม่ได้ เพราะปัญหามันรุมเร้าเข้ามา ทั้งเรื่องความมั่นคง เรื่องศักยภาพในการแข่งขันกับต่างประเทศ ความระทมทุกข์ของคนที่ทำมาหากินประกอบอาชีพในประเทศ ซึ่งอย่าไปคิดว่าเฉพาะเศรษฐี ประชาชนชาวบ้านเองก็มีสิทธิที่จะได้รับความเดือดร้อน และถ้าเศรษฐีเดือดร้อนรับรองว่าประชาชนเดือดร้อนไปถ้วนทั่ว เพราะเศรษฐีเขาไม่ได้เสี่ยงอะไรมากเลย เสี่ยงมากก็ไปประกัน เสียเบี้ยประกันเสร็จเขาก็เอามากระจายลงไปในราคาสินค้า มันก็ลงไปถึงรากหญ้าทั้งหมด
เพราะฉะนั้น เรื่องของการปฏิรูปมันเป็นเรื่องใหญ่ที่ต้องทำ เราคิดถึงการปฏิรูปจนถึงว่า ครั้งหนึ่งเราจำได้หรือไม่ว่าถึงขนาดบอกว่าจะปฏิรูปก่อนเลือกตั้งดี หรือจะเลือกตั้งเสร็จแล้วปฏิรูปดี นั่นแปลว่าเราให้ความสำคัญของการปฏิรูปถึงขนาดผูกและเดิมพันกับประชาธิปไตยแล้ว
กระบวนการต้องแน่นอน – จัดลำดับความสำคัญ
ตัวที่ 2 คือ Process การปฏิรูปจะเกิดขึ้นโดยธรรมชาติไม่ได้ จะเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติไม่ได้ จะเกิดขึ้นแบบวันต่อวันไม่ได้ เกิดขึ้นโดยอุบัติเหตุไม่ได้ ต้องเกิดขึ้นจากความจงใจอย่างไม่ประมาทเลินเล่อ แล้วก็มีกระบวนการที่ชัดเจน เพราะว่าการปฏิรูปไม่มีทางทำเสร็จใน 3 วัน 7 วัน ร.5 คิดที่จะปฏิรูปเลิกทาส ท่านคิดวันแรกที่ท่านขึ้นเป็นกษัตริย์ในปี 2411 และการปฏิรูปเลิกทาสสำเร็จขึ้นในวันที่ท่านสวรรคตในปี 2452 ใช้เวลา 42 ปี ท่านเป็นกษัตริย์ ทำไมไม่ทุบโต๊ะและสั่งได้ทันที ไม่ได้ การปฏิรูปสั่งไม่ได้ จะต้องอาศัยการหว่านล้อมชักจูง สั่งลงไปออกกฎหมายไปใช้มาตรา 44 ไปมันจะมีเหตุให้ทำกันอยู่ 3 วัน 7 วัน หลังจากนั้นก็เลิกทำ พอคนมีอำนาจพ้นไปเมื่อไรก็กลับไปเหมือนเดิม มันต้องซึมเข้าไปยังสายโลหิต ต้องซึมเข้าไปในวิถีปฏิบัติจนรู้สึกว่าเป็นกิจวัตร ดังนั้นมันต้องใช้เวลาแน่
ฉะนั้น กระบวนการต้องชัดเจนว่า อันแรก เวลาเราพูดถึงปฏิรูปกฎหมาย กฎหมายมันมีหลายชนิด ท่านจะต้องจัดลำดับก่อนว่ากฎหมายมีตั้งแต่เป็นพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด จนถึงประกาศกระทรวง คำสั่งอธิบดี พวกนี้เป็นกฎหมายทั้งนั้น ยังจะมีประกาศ ระเบียบข้อบังคับอะไรอีกสารพัดที่เราเรียกว่ากฎหมายลูกหลานเหลนโหลน ทั้งหมดอยู่ในความหมายของคำว่ากฎหมายที่จะต้องปฏิรูป เราก็ต้องมาคิดว่าเราจะจัดลำดับความสำคัญกับเรื่องอะไรก่อน
ก่อนเข้ามาผู้สื่อข่าวถามว่าเราจะปฏิรูปกฎหมายอะไรก่อน ผมบอกว่ากฎหมายเมืองไทยมีเป็น 100,000 ฉบับ นับทั้งหมดแล้ว ถ้าเป็นพระราชบัญญัติที่ตราขึ้นในแผ่นดิน รัชกาลที่ 9 มี 5,000 ฉบับ แล้วแต่ละฉบับยังมีกฎหมายลูกอีกเท่าไหร่ หลายเรื่องพระราชบัญญัติมันดี ที่มันไปแย่คือกฎกระทรวง แต่บางเรื่องพระราชบัญญัติแย่ก็มี แต่เอาละ ต้องเริ่มสำรวจเสียก่อนว่าเราจะทำอะไร แล้วถ้าจะทำต้องทำลงไปให้สุด ถ้าหยิบพระราชบัญญัติใดขึ้นมาปฏิรูปจะต้องตามไปดูลูกมันด้วยที่ออกตามพระราชบัญญัติ ซึ่งบางทีสั่งเกินอำนาจพระราชบัญญัติ
ผมเคยเจอคำสั่งอธิบดีหลายเรื่อง ถามว่าทำไมท่านจึงออกคำสั่งไป ท่านบอกวัถตุประสงค์อย่างดีมากว่ามันดีต่อบ้านเมือง ซึ่งก็จริง แต่ว่าขอประทานโทษ คำสั่งท่านออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติใด มาตราใด กลับไม่มี แต่ท่านบอกไม่เป็นไรครับประโยชน์สาธารณะมาก่อนประโยชน์ส่วนตน เรื่องส่วนรวมมาก่อนเรื่องส่วนตน เพราะฉะนั้นมันจะอาศัยอำนาจอะไรก็ช่างมัน ทำอย่างนี้ดีกว่า ซึ่งมันดีจริงๆ นะ แต่ถ้ามันไม่มีที่มาที่ไป สมัยหนึ่งมันทำได้เพราะไม่มีใครถือสา เพราะว่าไม่มีใครรู้ วันนี้คนฉลาดขึ้นรู้มากขึ้น วันนี้เรื่องมันไปที่ศาลปกครอง ลองไปศึกษาคำพิพากษาศาลปกครองว่าวันหนึ่งที่ศาลตัดสินว่าประกาศที่ออกมาเกินขอบอำนาจ คือไม่มีใครให้อำนาจแต่ดันไปออกประกาศเอง มีสักเท่าไหร่ ผมบอกเลยว่าเยอะมาก และบางทีออกและใช้มาหน้าตาเฉย โดยไม่รู้เหนือรู้ใต้ ไม่รู้ร้อนรู้หนาวอะไรทั้งสิ้น
พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติบอกว่าพื้นที่ใดที่รัฐมนตรีเห็นสมควรจะประกาศเป็นอุทยานแห่งชาติให้เสนอให้คณะรัฐมนตรีออกพระราชกฤษฎีกาประกาศพื้นที่นั้นเป็นอุทยานแห่งชาติได้ ใครจะไปหักร้างถางพง ไปเก็บไปหักไปทำลาย จะเข้าจะออกต้องขออนุญาตวุ่นวายไปหมด ก็มีการออกตามมาหลายแห่ง
แต่วันหนึ่งมีคนไปเสนอรัฐมนตรีว่า ทั้งหมดที่ประกาศมันอยู่บนบกทั้งนั้น วันนี้มีปัญหาเกาะแก่งทะเลล้อมรอบ มันมีปะการัง คนไปหักไปเด็ด เราไม่มีกฎหมายอะไรไปคุ้มครอง จัดการเลยครับ ว่าแล้วรัฐมนตรีสมัยนั้นก็เข้า ครม. ขอออกพระราชกฤษฎีกาอุทยานแห่งชาติทางทะเล แล้วเราก็มีตั้งเยอะ ให้พื้นที่กี่กิโลเมตรรอบเกาะแก่ง เกาะช้าง เกาะเสม็ด ให้เป็นอุทยานแห่งชาติทางทะเล ให้ไปเด็ดไปหักอะไรผิดหมด
จนกระทั่งวันหนึ่งมีคนไปดำน้ำหักปะการังขึ้นมาเข่งหนึ่ง ถูกจับส่งตำรวจ อัยการระยองสั่งไม่ฟ้อง อัยการเด็กๆ ผมต้องชมเชย ท่านสั่งไม่ฟ้องเพราะว่าไม่มีความผิด เถียงกันไปเถียงกันมากระทรวงส่งเรื่องไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตีความ ก็ออกมาว่าพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติบัญญัติว่า “พื้นที่” ใดที่ควรจะประกาศ… คำว่าพื้นที่มีนิยามอยู่ในพระราชบัญญัติแปลว่าพื้นแผ่นดิน กฤษฎีกาบอกว่าตัวเกาะเสม็ดเป็นอุทยานแห่งชาติ แต่ดำน้ำลงไป น้ำรอบนั้นไม่ใช่ “พื้นที่” เมื่อไม่ใช่ก็ไม่เป็นอุทยานแห่งชาติ ดังนั้น ที่ประกาศอุทยานแห่งชาติทางทะเลมันใช้ไม่ได้ แล้วอยู่มาได้อย่างไรตั้ง 20 ปี เจอคนไปหักปะการังกับอัยการระยองเท่านั้นหมดเลย
แต่กฤษฎีกาแนะนำต่อไปว่าไม่ต้องตกใจ เมืองไทยกฎหมายเยอะ รวยกฎหมาย กฎหมายล้มทับอย่างที่ว่า มันไม่ผิดกฎหมายอุทยานแห่งชาติของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตอนนั้นยังอยู่ที่นั่น แต่ไม่ต้องกลัว เรายังมีกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี มีกฎหมายสิ่งแวดล้อม พระราชบัญญัติสิ่งแวดล้อมบอกเลยว่าพื้นที่ใดที่สมควรประกาศเป็นเขตอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมให้ออกประกาศได้และติดคุกมากกว่ากฎหมายอุทยานแห่งชาติอีก เสียอย่างเดียว เพียงแต่มันเป็นของรัฐมนตรีคนละคน คนละพรรค และบังเอิญกฎหมายสิ่งแวดล้อมไม่มีนิยามคำว่า “พื้นที่” จึงแปลเลยไปถึงพื้นน้ำได้ แต่กฎหมายอุทยานแห่งชาติเลยไปพื้นน้ำไม่ได้
นี่เป็นตัวอย่างที่มีกฎหมายมากก็เป็นโชคดีอย่าง หนีกฎหมายหนึ่งก็ไปเจออีกฉบับหนึ่ง เพราะฉะนั้น รัฐมนตรีวิทยาศาสตร์ก็เสมอ ครม. ให้ประกาศอุทยานแห่งชาติทางทะเลทุกแห่งเป็นพื้นที่อนุรักษ์สิ่งแวดล้อมทั้งหมด คือเอากฎหมายนี้ไปครอบอีกที ตอนนี้หักปะการังก็ผิด แต่ผิดกฎหมายสิ่งแวดล้อมแทน แบบนี้ถ้าเจอหลายๆ เรื่องเข้าเหนื่อยเหมือนกัน มันต้องปฏิรูป
อีกตัวอย่างที่ชอบยกกันและคลาสสิกเป็นบ้าคือเรื่องนายกฯ ชาติชาย ชุณหะวัณ เรื่องนกเป็ดน้ำ ซึ่งเป็นสัตว์สงวนเป็นสัตว์อนุรักษ์ นกเป็ดน้ำอยู่บนฟ้า คนเห็นเข้าอยากกินเอาปืนยิง แต่ดันไม่ถูกนกตกใจบินลงบึง เอาปืนกระบอกเดิมตามไปยิงอีก ถ้าท่านยิงมันตายตอนอยู่บนท้องฟ้า ผิดพระราชบัญญัติสงวนสัตว์ป่า แต่ถ้าหนีลงบึงแล้วไปยิงมัน ผิดพระราชบัญญัติสัตว์น้ำ เพราะฉะนั้น ถ้าอยากกินนกเป็ดน้ำและต้องยิงมัน ปืนกระบอกเดียวกันกระสุนนัดเดียวกัน เปิดกฎหมายดูได้ว่าติดคุกตามกฎหมายใดเบากว่ากันก็ยิงตามกฎหมายนั้น เมืองไทยเก่งหรือไม่ มีกฎหมายให้เลือกได้แบบนี้
เป็นสาเหตุที่ต้องมีกระบวนการมาจัดลำดับว่าจะทำกฎหมายใดก่อนหลัง และยิ่งไปกว่านั้นต้องมีขั้นตอนด้วยว่าจะให้ความสำคัญกับกลุ่มใดก่อนหลัง ย้อนไป 10-20 ปีที่แล้ว เมื่อเราปฏิรูปกฎหมาย เราเน้นกฎหมายที่ขัดต่อสิทธิเสรีภาพประชาชนเป็นอันดับแรก ซึ่งปฏิรูปไปมากแล้ว ขัดต่อเสรีภาพ เสมอภาคระหว่างชายหญิง แก้กันอุตลุดไปแล้ว สมัยหนึ่งไม่ทราบว่าเกิดกันทันหรือไม่ ผู้หญิงเป็นผู้พิพากษาก็ไม่ได้ เป็นอัยการก็ไม่ได้ เป็นทูตก็ไม่ได้ เป็นนายอำเภอก็ไม่ได้ เพราะว่าเรื่องสิทธิเสรีภาพมันดังในยุคนั้นจึงต้องแก้ให้เสมอภาคกันทั้งหมด สุดท้ายผู้หญิงเป็นอะไรก็ได้ทั้งหมด
อยู่มาเมื่อเราทำกฎหมายสิทธิเสรีภาพไปมันก็มาถึงยุคที่เราไม่เคยไปทำมันมาก่อน เพราะเมื่อก่อนเราไม่ได้ให้ความสำคัญ คือเรื่องภาคเอกชน เราไม่ได้ให้ความสำคัญกับภาคธุรกิจ เมื่อไรรัฐไม่ยุ่งกับธุรกิจมากจะโดนกล่าวหาว่าเอื้อต่อธุรกิจ แต่หากว่าไปยุ่งเข้ามากก็ว่าแทรกแซงธุรกิจ พอไปยุ่งตามที่เอกชนเชิญชวนว่ามาแทรกแซงหน่อย เขาก็หาว่าไปมีผลประโยชน์กับธุรกิจ สุดท้ายอย่างไปยุ่งกับมันดีที่สุด นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีสมัยก่อนไปต่างประเทศ เรื่องเชิญเอกชนร่วมคณะไปด้วยไม่กล้าเด็ดขาด ทำแบบนั้นเอื้อประโยชน์
แต่พอมาระยะหลังในวันนี้เอกชนเขาโวยวายแล้วว่าถ้าเอกชนตาย ภาครัฐก็ตายไปด้วย อยู่ๆ มารัฐเก็บภาษีไม่ได้ คนตกงาน แย่หรือไม่ เพราะฉะนั้นวันนี้จึงต้องพูดถึงการแก้กฎหมายเกี่ยวกับธุรกิจ เศรษฐกิจ ศักยภาพในการแข่งขัน ภาษีอากร อะไรก็ตามที่ทำให้สามารถประกอบอาชีพทำธุรกิจต่อไปได้ เวลาเราพูดถึงทำธุรกิจอย่าไปนึกถึงรายใหญ่ๆ มันมีตั้งแต่เล็กขายของ พวกนี้ไปดูว่ากฎหมายอะไรที่เกี่ยวข้องกับเขาและมันลำบากลำบนไปหมดทั้งนั้น
สมัยหนึ่งนายกฯ ชาติชายเอามาเล่าใน ครม. จะเล่าเล่นเล่าจริงไม่ทราบแต่ก็เล่า ท่านว่ามีนักธุรกิจญี่ปุ่นเข้ามาทำธุรกิจเป็น 10 ปี ตอนนี้จะกลับแล้ว ท่านถามว่าทำไมถึงกลับ เขาบอกว่าเขามาทำธุรกิจอาหารเทริยากิ หมูไก่เห็ดเสียบไม้ย่าง แล้วห่ออย่างดีส่งออกต่างประเทศด้วย แต่จะไม่อยู่แล้วเพราะว่าอดทนมานาน เวลามีปัญหาเรื่องไก่ที่จะเอามาเสียบก็ต้องไปกรมปศุสัตว์ แล้วในไม้เดียวกันที่เสียบไก่ก็มีหมึกมีกุ้งก็ไปหากรมประมง ไม้ต้องไปหากรมป่าไม้ น้ำซอสที่ใช้ต้องไปหาสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา (อย.) โควตาส่งออกก็ต้องไปหากระทรวงพาณิชย์อีก รวมแล้วเทริยากิ 1 ไม้ยุ่งไปหมดทุกกระทรวง เขาบอกว่าขาดอย่างเดียวคือยังไม่ต้องไปยุ่งกับกระทรวงกลาโหม นายกฯ ชาติชายบอกว่าไม่ใช่ ไม้จิ้มแหลมๆ เป็นยุทธปัจจัยต้องขออนุญาตกระทรวงกลาโหมเหมือนกัน นี่คือตัวอย่าง แต่ก็นานมาแล้วอาจจะดีขึ้นแล้ว แต่ถ้าหากว่าเมื่อไรที่เราเป็นแบบนี้เลิกคิดจะไปแข่งขันกับใครได้
วันนี้เราพูดถึง One-Stop Service ที่จริงพูดมานานแล้ว แต่ข้าราชการทั้งหลายกรุณาทราบว่าเราจะทำให้เป็นจริงเป็นจังมากขึ้น 3 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลอาจจะทนกับการที่ Stop บ้าง ไม่ Stop บ้าง มาถึงจุดหนึ่งมันก็ต้องเป็น ท่านนายกเน้ยย้ำเมื่อไม่กี่วันที่ผ่านมา กระทรวงทั้งกระทรวงจะต้องมีจุดจุดเดียวและไปขออนุญาตตรงนี้และศูนย์นี้จะไปประสานงานที่เหลือให้ แทนที่จะต้องวิ่งไปที่ 7 กรมในกระทรวง ให้ศูนย์นี้ไปวิ่งแทน อาจจะใช้เวลาไม่ได้น้อยลง แต่มันทุ่นเวลาที่จะต้องไปเผชิญหน้าเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพราะไป 7 กรมก็จ่ายเงินไป 7 แห่ง ถามว่าไม่กลัวเจอแห่งเดียวจ่ายแห่งเดียวกินรวบไป ไม่เป็นไรแห่งเดียวหาทางคุมได้ แต่ไป 7 แห่งคุมยาก แล้วมีกฎหมายอำนวยความสะดวกที่จะคอยบีบกรอบเวลาลงไป
แต่วันหนึ่งในไม่ช้านี้มันจะเดินหน้าไปถึงศูนย์เดียวดูแล 20 กระทรวง วันนี้เราให้ 1 ศูนย์คุม 1 กระทรวง แต่ละคนตั้งของตนเอง วันนี้หลายกระทรวงเดินหน้าไปแล้ว กระทรวงพาณิชย์ ขอบคุณมาก ท่านได้ปรับอะไรไปก่อนแล้วหลายเรื่อง แต่วันหนึ่งมันจะไปถึง 1 ศูนย์คุม 20 กระทรวง 148 กรม ทุกอย่างต้องคุยกันตรงนี้แล้วจบ เพราะหลายประเทศทำได้ เป็นการบ้านใหญ่ของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)
ดังนั้น ตอนนี้เราเน้นความสำคัญกับกฎหมายที่เกี่ยวกับเกี่ยวกับธุรกิจ และไปอีกสักพักเมื่อจัดการเรื่องพวกนี้ได้ อาจจะเกิดประเด็นใหม่ที่ต้องไปปฏิรูปต่อไป เมืองไทยยังมีอีกมาก เรามีกฎหมายเป็นแสนฉบับ มีเหลือให้ทำอีกมาก และนอกจากจะต้องจัดลำดับความสำคัญ เราต้องอาศัยความใจแข็งมาก ตั้งเกณฑ์ขึ้นมาว่าในการปฏิรูปอะไรที่เราจะเอาออกอะไรที่จะเลิก
สาเหตุเพราะคำว่าปฏิรูปมีแนวทางต้องทำได้ 3 แบบ 1) กฎหมายที่เคยมีแต่ไม่ทันสมัย แก้ไขเสีย 2) กฎหมายที่ล้าสมัยไปแล้ว ยกเลิกเสีย 3) กฎหมายที่บ้านเมืองอื่นมี แต่บ้านเรายังไม่มีเพราะไม่จำเป็น เช่น กฎหมายสำรวจอวกาศ จะมีไปทำบ้าอะไรตอนนี้ แต่ถ้าเกิดวันหนึ่งจำเป็นต้องมี ต้องทำให้มี
สมัยที่ผมเรียนกฎหมาย อาจารย์สอนเรื่องสิทธิก็จะมีอันนั้นอันนี้ ลิขสิทธิ์ แต่พอมาถึงสิทธิบัตร อาจารย์บอกข้ามไปเป็นเรื่องของฝรั่งเมืองนอก ไม่ต้องรู้หรอก ผมไม่เคยเรียนเรื่องสิทธิบัตร เพราะเมืองไทยไม่มีสิทธิบัตร ไม่มีอะไรที่ใครคิดประดิษฐ์อะไร มาลอก ถูกผิดอย่างไร แต่วันนี้สิทธิบัตรเป็นเรื่องใหญ่ เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ เพราะฉะนั้นนี่คือตัวอย่างว่ากฎหมายที่มันไม่เคยมีวันนี้ต้องมี
อีกตัวอย่าง สมัยผมเรียนกฎหมาย บริษัทมีอยู่ชนิดเดียว บริษัทจำกัดที่ 7 คนไปตั้งขึ้นมา อะไรต่อมิอะไรตามประมวลกฎหมายแพ่ง ไม่เคยรู้จักบริษัทมหาชน จนจบไปแล้วหลายปีความคิดเรื่องบริษัทมหาชนจึงเข้ามาในไทย เพราะธนาคารโลกมาบอกว่าถ้าขืนไทยยังไม่มี เศรษฐกิจไทยล้มเหลวอยู่ไม่ได้ เราก็บอกว่าช่วยร่างให้หน่อย ธนาคารโลกก็ร่างมาให้ เราบอกพอแล้วกลับไปได้ เราจะได้บอกใครต่อใครว่าเราร่างเอง เราก็ปรับปรุงเดินหน้าต่อมาจนถึงทุกวันนี้ นี่คือสิ่งที่ไม่เคยมีต้องมี
มาดูวันนี้มีอะไรอีกที่บ้านอื่นเมืองอื่นมีและเรายังไม่มีแต่จำเป็นจะต้องมี นี่คือการปฏิรูปเหมือนกัน อย่าไปคิดแต่จะไปเลิกไปแก้ของเก่า ของใหม่ๆ ก็จำเป็นต้องมีก็ทำให้มันมีด้วย ขณะเดียวกัน จะต้องกำหนดกฎเกณฑ์ด้วย และอย่างที่บอกว่าต้องใจแข็ง มีกึ๋นว่าอะไรที่เราจะเลิก อะไรที่จะแก้ เพราะว่าการปฏิรูปที่พูดกันมานานแล้ว คิดกันมานานแล้ว แต่ทำไมมันไม่สำเร็จ เพราะมันติดตรงนี้ ติดตรงหลักเกณฑ์ ผมคุยกับฝรั่งที่ไปรับจ้างประเทศต่างๆ ปฏิรูปกฎหมาย แกมาคุยว่าแกเป็นที่ปรึกษารัฐบาลเกาหลีใต้ แกสามารถยกเลิกกฎหมายได้ 7,000 ฉบับภายในเวลาไม่กี่เดือน เรื่องนี้เป็นที่เลื่องลือต้องไปถามว่าทำอย่างไร เกาหลีใต้ทำได้เราก็น่าจะทำได้
แกสร้างคำขึ้นมาคำหนึ่งว่า Regulatory Guillotine กิโยตินคือเครื่องประหารในสมัยพระเจ้าหลุยส์ที่ 16 ของฝรั่งเศส เอาแท่นมาวางเหมือนโต๊ะ ต่อเสาขึ้นไปมีมีดอีโต้ผูกอยู่ เดิมทีตอนปฏิวัติใหญ่เขาฆ่าคนเป็นแสน เปลืองกระสุน เขาก็เอาคนที่เป็นผู้ร้ายของสังคมจับมือนอนคว่ำเรียงกัน ถึงเวลาก็ลงมาหั่นคอทีเดียว 20 คน เป็นเครื่องประหารหมู่ที่ประหยัดเวลาและประหยัดงบประมาณ
เหมือนกันกับการปฏิรูปกฎหมาย เราอยากให้ประหยัดเวลาและประหยัดงบประมาณ เพราะฉะนั้นฝรั่งที่ไปแนะนำเกาหลีใต้ก็แนะนำให้ใช้คำนี้ คือประหารทีเดียวไปหมดเลย 7,000 ฉบับไปรวดเดียว เราสนใจจะเอาวิธีแบบนั้นมาใช้ในประเทศไทย แต่อาจจะไม่เรียกกิโยติน ฟังดูน่ากลัว ไปคิดชื่อมาใหม่อะไรก็ตาม เพราะคนสุดท้ายที่โดนประหารคือคนที่คิดมันขึ้นมา นิทานเรื่องนี้สอนให้รู้ว่าใครที่ช่างคิดอุบายให้คนอื่น ระวังมันจะย้อนกลับมาเข้าตัว
อย่างไรก็แล้วแต่ กลไกเครื่องมืออันนี้เกิดจากการตั้งเกณฑ์ก่อน หลังจากนั้นอะไรที่ไม่เข้าเกณฑ์นี้ เอาออก หรือที่มันเข้าตามเกณฑ์นี้ว่าต้องเอาออก เอาออกหมด อย่าไปดูดำดูดีเสียดายว่ามันยังมีประโยชน์บ้าง อย่าไปคิด มันถึงไปทีเดียว 7,000 ฉบับ แต่ก็รวมหมดกฎหมายลูกหลานเหลนโหลน เอาไปด้วยหมด
ดึงสาธารณชน 3 ฝ่ายมีส่วนร่วม – “ผู้ถือกฎหมาย-หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง-ประชาชน”
สุดท้ายคือ Public หรือการมีส่วนร่วมของประชาชน ต้องเข้ามาเกี่ยวข้อง เพราะว่าอะไรก็ตาม ไม่ว่าจะเป็นการปฏิรูปการเมือง เศรษฐกิจ วัฒนธรรม กฎหมาย ไม่มีทางสำเร็จจถ้าขาดการรับรู้ความเข้าใจ ความร่วมมือ และการยอมรับ เพราะการปฏิรูปทุกชนิดคือการสวนทางความเคยชิน เขาเคยทำมาเราจะไปบอกให้กรมนี้ปฏิรูป เขาทำมาแบบนี้ 11 อธีบดี ทำไมต้องมาทำในสมัยคนที่ 12 เขาอยู่กับกฎระเบียบแบบนี้มานานและไม่ได้เห็นปัญหาเลย ทำไมต้องปฏิรูป
เพราะฉะนั้น Public ตรงนี้สำคัญ คนที่จะมาเกี่ยวข้องมีอยู่ 3 ฝ่ายและต่างเป็นอุปสรรคของการปฏิรูป โดยเฉพาะปฏิรูปกฎหมาย ฝ่ายแรกคือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ผู้ดูแลรักษากฎหมายจะไม่มีวันยอมง่ายๆ และพอไม่ยอมมันก็เดินหน้าต่อยาก ฝ่ายที่ 2 คือหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย ดังนั้นส่วนราชการอื่นก็อาจจะมีปัญหา และฝ่ายที่ 3 คือประชาชน
ถามว่าทำไมประชาชนจะต้องทัดทานการปฏิรูปทั้งที่จุดมุ่งหมายเพื่อประชาชนได้ประโยชน์ คำตอบคือ ที่ประชาชนอาจจะทัดทาน เพราะมันไปฝืนความเคยชิน แม้ว่าเขาจะต้องไปยื่นเรื่อง 8 กระทรวง เขาก็ชินแล้ว วันหนึ่งจะบอกว่าให้มายื่น 1 จุด เขาได้ประโยชน์แต่เขารู้สึกสวนทาง และนอกจากสวนทางอาจจะมีเอกชนบางส่วนที่ได้ประโยชน์จากกระบวนการต่างๆ อยู่ ไปติดต่อ 7 กระทรวง เราไม่อยากทำก็จะมีคนรับทำแทนเป็นนายหน้า เราไม่มีทางเอาของออกจากกรมศุลกากรได้ถ้าไม่มีบริษัทชิปปิ้ง สมัยหนึ่งทำหนังสือเดินทางก็ยังมีนายหน้าและอาชีพนี้รวมมาก
สมัยผมยังเด็ก ไปเมืองนอก ผมจำได้เลยว่าตอนไปทำหนังสือเดินทาง ผมต้องไปกระทรวงมหาดไทย ไปสันติบาลสอบปากคำ ไปกระทรวงต่างประเทศ ล่อไป 15 วันจนเหนื่อย สุดท้ายจะมีคนบอกว่าไม่ต้อง ติดต่อเราจบ เหมือนกับเรื่องแรงงานต่างชาติต้องพาไปขออนุญาตที่นั่นที่นี่ ต้องส่งกลับไปนอกประเทศ ทำหนังสือเดินทาง ส่งกลับมาใหม่ ท่านเคยได้ยินไหมว่าไม่ต้องทำอะไรนั่งอยู่กับบ้าน จ่ายมา 7,000-8,000 บาท วันหนึ่งเขาเอาเอกสารมาส่งที่บ้าน เพราะฉะนั้น ตรงนี้ที่บอกว่าสาธารณชนจะต่อต้านการปฏิรูป
การปฏิรูปจึงต้องสร้างความรับรู้ความเข้าใจทั้ง 3 ฝ่ายนี้ให้ได้ มันถึงต้องใช้เวลาและมันต้องเลือกทำ ถ้าเราเลือกทำเฉพาะกลุ่มกฎหมายธุรกิจเสร็จ มันก็จะลดศัตรูลงไป เพราะแก้กฎหมายเป็นศัตรูแน่กับหน่วยงานของรัฐ แต่เรื่องนี้พวกนี้จะทำให้ประชาชนเป็นพวก
ตรงนี้ต้องคิดอย่างมีอุบายมีแผนการเหมือนกัน อย่างน้อยคือหลัก 3 ประการข้างต้น เพื่อให้การปฏิรูปสำเร็จ สุดท้ายที่อยากจะเรียนตรงนี้ เรื่องแบบนี้ทราบมาตั้งแต่สมัย ร.5 เมื่อท่านเริ่มปฏิรูป และวันนี้เมื่อเราจะปฏิรูปอีก เราต้องเราบทเรียนกลับมาดู เพราะ ร.5 ปฏิรูปทุกเรื่อง ส่วนปัจจุบันที่จะประกาศวันอังคาร 11 เรื่องก็สารพัดชนิด เรื่องแรกคือ ร.5 ท่านโชคดี ท่านมีเวลา ท่านมีเวลาครองราชย์อยู่ 42 ปี ทำผิดยังมีเวลาทำใหม่ได้ เคยทำผิดหรือไม่ เคย แล้วอย่างไร? ก็ทำใหม่มีเวลาอีก 20 ปี ท่านพอจะทำไปเรื่อยๆ ได้
เพราะฉะนั้น จะปฏิรูปต้องคิดว่าเรามีเวลาเท่าไหร่ และถ้าหมดแรงไปก่อน หมดวาระไปก่อน ต้องคิดถึงคนที่จะมารับช่วงต่อไปได้ เพราะทำแผนเอาไว้มันเดินหน้าไปได้ สิ่งที่คณะกรรมการปฏิรูป 11 คณะจะทำจึงต้องทำแผนปฏิรูปประเทศ เมื่อลงมาถึงปฏิรูปกฎหมาย ปฏิรูปเรื่องอะไรก็ต้องทำแผนขึ้นมา ซึ่งในแผนก็มีวาระ มีเวลา มีหลักเกณฑ์ มีกลยุทธ์ มีอุบาย มีเทคนิค
นอกจากมีเวลาจะต้องมีคนมาช่วยทำ รัชกาลที่ 5 ท่านโชคดีเหลือเกิน เพราะเมื่อท่านคิดจะทำอะไรก็มีคนมาช่วยทำ ชนิดที่บอกว่าท่านคิดไปสักคืบมีคนไปทำต่อให้ท่านวาแล้วมันสำเร็จหมด
ท่านคิดจะปฏิรูปกฎหมาย ท่านได้ลูกคือพระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ มาบอกว่าพ่ออยู่เฉยๆ เดี๋ยวทำต่อให้
ท่านคิดจะปฏิรูปการปกครอง ท่านได้น้องคือสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้าดิศวรกุมาร กรมพระยาดำรงราชานุภาพ มาทำให้
ท่านคิดจะปฏิรูปการต่างประเทศ ท่านได้น้องคือสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้าเทวัญอุไทยวงศ์ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ มาทำให้
ท่านคิดจะปฏิรูปทหารบก ได้ลูกคือสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้าบริพัตรสุขุมพันธุ์ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต มาทำให้
ท่านคิดจะปฏิรูปทหารเรือ ได้ลูกคือพระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอาภากรเกียรติวงศ์ กรมหลวงชุมพรเขตอุดมศักดิ์ มาทำให้
ท่านคิดจะปฏิรูปทหารอากาศ ซึ่งไทยไม่เคยมี ท่านคิดมาคนแรก ท่านได้ลูกคือสมเด็จพระอนุชาธิราช เจ้าฟ้าจักรพงษ์ภูวนาถ กรมหลวงพิษณุโลกประชานาถ มาทำให้ สั่งซื้อเครื่องบินเครื่องแรกเข้ามา
ท่านคิดปฏิรูปเรื่องขนส่งคมนาคม รถไฟขบวนแรก ลูกท่านคือพระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้าบุรฉัตรไชยากร กรมพระกำแพงเพชรอัครโยธิน มาทำให้
จนแม้แต่ท่านจะปฏิรูปพุทธศาสนา ซึ่งไม่ควรจะมีลูกคนใดมาทำให้ ยังอุตส่าห์ได้น้องมาทำให้คือ สมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส
ใช้แรงจูงใจ ให้รางวัลมากกว่าลงโทษ
อย่างนี้คือสิ่งที่จะทำให้การปฏิรูปสำเร็จ มีเวลาและมีคนที่จะมาช่วย เพราะว่ามันจะต้องไปสู้รบตบมือกับกลุ่มที่ว่า 3 ฝ่าย กลับมามาปัจจุบัน 10 ปีที่แล้ว ตอนที่เป็นรองนายกรัฐมนตรีครั้งแรกได้คิดจะปฏิรูปมาแล้วหนหนึ่งก็ได้คิดกับหลายคนว่าจะทำอย่างไรดี ก็ได้คำตอบว่าสมัยก่อนที่จะทำคือคิดแบบจากล่างขึ้นบน พอมาถึงสมัยหนึ่งก็คิดอีกแบบหนึ่ง เพราะกรมไม่คิดจะปฏิรูป ถามว่ากรมมีอะไรจะทำบ้าง กรมบอกไม่มีดีหมด ถามกระทรวงว่ามีอะไรจะปฏิรูปบอกว่าดีหมด ดังนั้นคุณไปปฏิรูปเรื่องนี้ กระทรวงก็บอกว่าดีอยู่แล้ว หยุด ไม่สำเร็จ จนสมัยหนึ่งก็กลับมาเป็นบนลงล่าง คุณไม่ต้องคิดเราคิดให้ รัฐบาลบอกให้ว่าแต่ละกระทรวงปฏิรูปเรื่องนี้ กระทรวงบอกว่าสั่งมาก็มาทำเองสิ สรุปก็ไม่ทำ
10 ปีที่แล้วเราก็มาคิดว่าบ้านเมืองเรามันอยู่ได้ด้วยแรงจูงใจ พระเดชพระคุณไม่กลัวหรอก แต่สิ่งจูงใจได้ผล คือ โทษมันไม่กลัว ถ้าแบบนั้นก็ไม่ต้องลงโทษ เปลี่ยนใหม่เป็นรางวัล ตอนนั้นคิดว่าหน่วยใดคิดขึ้นมาปีละเรื่อง กรมละเรื่อง ไม่ต้องเป็น Big Cleaning Year จะทำอะไรบอกมา แค่คิดออกได้ 1 คะแนนเต็ม 5 คะแนน ถ้าลงมือไปได้อีกหน่อยได้ไปเป็น 2 คะแนน เข้าสภาเป็น 3 คะแนน ออกจากสภามาประกาศใช้ 4 คะแนน ประกาศแล้วผู้คนตอบรับดีเอาไปอีก 1 คะแนน เต็ม 5 คะแนน คะแนนพวกนี้นำไปสู่โบนัสกับไปให้รางวัลแบ่งกัน ทุกคนได้หมด วิธีนี้ได้ผล ผมจำได้ว่ามีอธิบดีกรมหนึ่งในกระทรวงการคลังได้ไป 400,000 บาท อธิบดีคนเดียว ลูกน้องแยกอีกต่างหาก แบบนี้ได้ผลทันที มีกำลังใจจะทำ ทีนี้คิดกันใหญ่เลย บางกระทรวงบอกว่าถ้าเป็นกรมละ 2 ได้ 2 คะแนนหรือไม่ ผมบอกได้เท่าเดิม ท่านบอกว่าอะไรรู้ไหม บอกว่าปีนี้เสนอ 1 เรื่อง ปีหน้ามาใหม่อีกเรื่องเก็บไว้ก่อน คือสมัยนั้นตื่นตัวกันขนาดนี้ แล้วเราไม่ได้บอกว่าให้ปฏิรูป 1 กรมต่อ 1 ฉบับ คือฉบับจะเป็นกฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบ บ้าบอคอแตกอะไรก็ได้ขอให้ปฏิรูปไม่ใช่การเปลี่ยนแปลง จะต้องศึกษามีกระบวนการ
ผมเล่าตัวอย่างอีกอัน สมัยนั้นมีปลัดกระทรวงยุติธรรมมาพบผม ชื่อสมชาย วงศ์สวัสดิ์ ท่านมาบอกว่ากรมราชทัณฑ์มีระเบียบที่ใช้มา 70 ปีแล้วว่าห้ามนักโทษในคุกกินหมาก ท่านจะปฏิรูปยกเลิกระเบียบเรื่องนักโทษกินหมากคือให้กินได้และเลยไปควบคุมเรื่องอื่นอย่างนักโทษกินอะไรได้อะไรไม่ได้ ระบบโภชนาการในคุก ผมก็ว่าดีมาก แต่สงสัยว่าทำไมห้ามนักโทษกินหมาก ห้ามมา 70 ปีไม่ใช่เมื่อวานนี้ ปลัดบอกไม่รู้ ผมบอกถ้ารู้เมื่อไรมาเอาไปอีก 1 คะแนน มันต้องมีเหตุผลแน่ว่าทำไมถึงห้ามกินหมาก สุดท้ายก็ยกเลิกได้สำเร็จ แต่ยังไม่รู้ว่าทำไมห้ามกินหมาก
ดร.กอบศักดิ์พูดถึงกฎหมายเดินอากาศ 50-60 ปี แต่ไปดูกฎหมายเดินเรือประกาศใช้ในปี 2457 สมัยรัชกาลที่ 6 ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 1 และยังใช้อยู่จนวันนี้ ตั้งแต่เป็นพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำสยามจนเป็นในน่านน้ำไทย จนกระทั่งต้องออกกฎหมายตาม ม.44 มาแก้ไข คือกฎหมายฉบับนี้ มันถึงต้องปฏิรูป
ปฏิรูปกฎหมายไม่ใช่แค่ตัวบท ต้องแก้แง่การตีความด้วย
สุดท้ายที่อยากฝากไว้ อันแรก คือ การปฏิรูปมีอุปสรรคมาก สิ่งที่ต้องพยายามทำให้ได้คือทัศนคติของประชาชน เจ้าหน้าที่ของรัฐ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่จะยินยอมพร้อมใจ ที่จะมีเสน่ห์ มีอุบาย มีวิธี มีแรงจูงใจ มีการลงโทษ อะไรก็แล้วแต่ที่จะทำเข้าไป ที่สำคัญคือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องเปลี่ยน เพราะท่านจะทำสิ่งที่ท่านเคยทำมาไม่ได้ ฝรั่งถึงบอกว่าให้เปลี่ยนเสียก่อนที่คนอื่นจะมาเปลี่ยนให้ ไม่เช่นนั้นจะถูกบังคับให้เปลี่ยน
อันที่สองคือการปฏิรูปกฎหมาย ถ้าหากเป็นพระราชบัญญัติที่เป็นลายลักษณ์อักษร มันเป็นเรื่องหนึ่งที่ต้องแก้ต้องเลิก แต่สิ่งหนึ่งที่ไม่ทราบว่าใครจะทำคือความเข้าใจหรือการตีความกฎหมาย คนอื่นไม่มีใครมาปฏิรูปแล้วเหลือแค่ชุดปฏิรูปกฎหมายที่จะทำต้องฝากเอาไว้
ความเข้าใจในกฎหมาย คือ กฎหมายมันก็อยู่ของมันนิ่งๆ นาย ก. มาอ่านแล้วเข้าใจแบบนี้และทำแบบนี้ ทำมา 20-30 ปี วันหนึ่งนาย ข. มาอ่านแล้วบอกว่าที่ทำมาผิดต้องทำแบบนี้แทน ถ้านาย ข. ไม่มีอำนาจอะไรก็ช่างมัน แต่ถ้ามีอำนาจวาสนาบารมีที่จะบอกว่ามันผิดและต้องเปลี่ยนตามนาย ข. ปัญหานี้คือเรื่องที่ต้องปฏิรูป ไม่ใช่ปฏิรูปวิธีคิดแต่วิธีตีความ และถ้าตีอย่างไรก็ตีกันแน่ เกิดปัญหาแน่ก็แก้ไขให้ชัดเจนว่าจะทำอย่างไร เพื่อคุ้มครองผู้สุจริต
ผมมีตัวอย่าง 2 เรื่องที่คลาสสิกจริงๆ อันเก่าเรื่องใหม่เรื่องเร็วๆนี้ แต่ต้องขออภัยล่วงหน้าที่อาจจะพาดพิงใครไป ไม่มีใครผิดในเรื่องนี้ แต่ช่วยคิดต่อว่ามันเกิดอะไรขึ้นและในอนาคตจะแก้อย่างไร ตรงไหน ตอนผมสอนหนังสือ ผมไปเจอฎีกาอยู่อันหนึ่ง คือ บริษัทยักษ์ใหญ่แห่งหนึ่งทำปูนซีเมนต์ ต่อมาทำอิฐบล็อกทนไฟด้วยการผสมน้ำยาพิเศษขาย วันหนึ่งมีผู้ซื้อเข้าไปบอกว่าอิฐดีมากจะสั่งจำนวนมาก แต่ไม่ให้ผสมเคมีตามแบบที่บริษัททำ เพราะทนไฟได้ไม่เพียงพอกรุณาผสมใหม่ให้ทนขึ้น แพงกว่าก็ยอม ก็ทำมา บริษัทที่ผลิตก็ไปเสียภาษีไปถามกรมสรรพากรว่าภาษีแบบนี้เป็นธุรกรรมอะไร กรมฯ ตอบว่ารับจ้างทำของไม่ใช่ซื้อขาย เพราะผลิตตามใบสั่ง ไม่ได้ผลิตปกติ เสียภาษี 2% ถ้าขาย 7% ก็เสีย 2% เป็นเวลาหลายสิบปี วันหนึ่งกรมสรรพากรมาตรวจใหม่ก็บอกว่าไม่ใช่รับจ้างทำของแต่เป็นซื้อขาย แบบนี้ต้องเสียย้อนหลัง ค่าปรับ บริษัทไม่ยอมขึ้นศาล ศาลฎีกาตัดสินว่าเรื่องนี้เป็นการขายอิฐบล็อกทนไฟไม่ใช่รับจ้างทำของ ก็ต้องจ่าย 7% และค่าปรับต่างๆ จบไปหนึ่งเรื่อง
อีกเรื่องเร็วๆ นี้ จนต้องใช้มาตรา 44 แก้ไขปัญหา สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน หรือบีโอไอ ให้บัตรส่งเสริมการลงทุน ใครได้บัตรจะได้รับลดหย่อนภาษี และหากขาดทุนก็จะมีวิธีคิดในอัตราที่ถูกลง บีโอไอจึงให้คำแนะนำว่า ลูกค้า ซึ่งส่วนใหญ่เป็นนักลงทุนจากต่างประเทศ ถ้าขาดทุนให้เสียภาษีแบบนี้เป็นสถานเบา บริษัทก็ดีใจมาลงทุนได้ลดภาษี ขาดทุนก็ลดภาษีให้ ก็จ่ายกันมาตลอดเป็น 10 ปี มตินี้เข้าสู่ที่ประชุมคณะกรรมการกฎหมายของบีโอไอ เข้าคณะกรรมการบีโอไอที่นายกรัฐมนตรีเป็นประธานมา 10 นายกรัฐมนตรี บริษัททั้งหลายก็จ่ายแบบนี้ กรมสรรพากรก็รับมาตลอด
จนกระทั่งวันหนึ่งเร็วๆ นี้ กรมสรรพากรมาประเมินใหม่อีก บอกว่าไม่ใช่ ที่ไปประเมินอัตราลดราวาศอกต้องเสียอีกแบบคิดอีกแบบ ภาษีก็เกินสิ กรมสรรพากรไม่ยอมทันที ทุกบริษัทต้องมาเสียภาษีใหม่และบวกค่าปรับรวมถึงย้อนหลังด้วย เพราะที่ผ่านมาทำผิดหมด คล้ายๆ กับเรื่องแรก แต่อันแรกมันกระทบบริษัทเดียว อันนี้กระทบนักลงทุนจากทั่วโลก มากมายมหาศาล ทั้งหมดมีคำถามเดียวว่าจะเอาอย่างไร เขาก็พร้อมจะยอมเสียให้ถูกต้อง แล้วถ้าบีโอไอไปชวนคนมาลงทุนแล้วมาแนะนำผิดๆ ถูกๆ จะเชื่อถือได้อย่างไร เรื่องนี้กฎหมายไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงเลย ทุกถ้อยคำทุกมาตรายังเหมือนเดิมมา 30 ปี แต่อะไรที่เปลี่ยน การตีความของเจ้าหน้าที่
เรื่องนี้จบอย่างไร บริษัทก็เก่งไปร้องกับบีโอไอ บีโอไอก็เก่งไปหากฤษฎีกาให้ตีความ กฤษฎีกาตีความว่าคำแนะนำของบีโอไอถูกต้องแล้ว เพราะเป็นไปตามพระราชบัญญัติส่งเสริมการลงทุน บริษัทก็ยิ้มออก กรมสรรพากรไม่ยิ้มด้วย บอกว่าอย่างไรก็ตามเสียซะดีๆ ยิ่งช้าเบี้ยปรับจะสูงขึ้นๆ บริษัทหลายแห่งตกใจยอมไปจ่ายแล้ว แต่มีอยู่แห่งมันเก่ง มันไปจ่ายเพราะรู้ว่าถ้าไม่จ่ายเกิดเรื่อง ก็จ่ายแต่สงวนสิทธิ์คือจ่ายแต่ไม่ยอม เสร็จแล้วก็ไปฟ้องกรมสรรพากรขอเรียกคืน ฉลาดที่ไปจ่ายก่อนแล้วเรียกคืน ศาลภาษีอากรกลางซึ่งเป็นศาลชั้นต้นตัดสินว่า ที่บีโอไอแนะนำถูกต้องและให้กรมสรรพากรคืนภาษีทั้งหมด แปลว่าบริษัทได้แรงหนุนทั้งบีโอไอ กรรมการกฎหมายบีโอไอ กฤษฎีกา ศาลภาษีอากรกลาง กรมสรรพากรยังไม่ยอมอุทธรณ์ต่อไปศาลฎีกา ศาลพิพากษาตอนรัฐบาล คสช. เข้ามาแล้วว่าคำแนะนำบีโอไอไม่ถูก จะต้องเสียตามประมวลรัษฎากร รวมไปถึงค่าปรับอะไรด้วย ศาลฎีกาตัดสินว่ากฎหมายที่บีโอไออ้างว่าเป็นกฎหมายพิเศษ ประมวลรัษฎากรเป็นกฎหมายทั่วไป กฎหมายพิเศษใหญ่กว่ากฎหมายทั่วไปไม่เป็นความจริง กฎหมายบีโอไอไม่ใช่กฎหมายพิเศษ ดังนั้น ประมวลรัษฏากรใหญ่กว่าต้องไปจ่ายตามนี้
พอเรื่องจบก็เกิดเรื่องจนนำมาสู่การใช้อำนาจตามมาตรา 44 เพราะเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่มาก ใหญ่ขนาดว่าตอนที่นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี ไปญี่ปุ่น ญี่ปุ่นบอกว่าถ้ายังเดินแบบนี้อย่าหวังจะมีใครมาลงทุนในไทยอีกต่อไป จึงใช้อำนาจตามมาตรา 44 ที่ต้องใช้เพราะว่ากระทรวงการคลังไปตั้งว่าเห็นใจที่เสียกันไปบริษัทก็สุจริต ดังนั้น ใครก็ตามที่เสียภาษีมาเอาคืนค่าปรับไป ใครยังไม่เสียก็มาเสีย ไม่มีค่าปรับ ทั้งหมดยอมให้เสียปกติเหมือนกับว่าทันเวลาครบถ้วน ยกเว้นใครก็ตามที่บังอาจเป็นความกับกรมสรรพากร เมื่อคุณค้าความกับกรมสรรพากรก็ต้องจ่ายค่าปรับตามเดิม มาตรา 44 จึงมาปลดล็อกว่าไม่ว่าใครก็ตามให้เสียตามปกติ
นิทานเรื่องนี้สอนอะไร สอนว่าเรื่องแบบนี้ยังมีอีกมากในประเทศไทย และถ้าจะปฏิรูปจะปฏิรูปที่ตรงไหน จะบอกว่าปฏิรูปกฎหมาย ตัวบทกฎหมายบางครั้งก็ไม่ได้มีอะไรผิดปกติอย่างตัวอย่างข้างต้น จะปฏิรูปที่คนมันก็เห็นต่างกันได้ ปฏิรูปที่กฎหมาย 2 ฉบับมันแย้งกันก็ต้องทำให้เหลืออันเดียว เรายังมีอีกมากที่ทำได้ตามกฎหมาย ก. แต่ทำไม่ได้ตามกฎหมาย ข. ยังมีอีกมาก แปลว่ากฎหมายซ้ำซ้อน กฎหมายขัดแย้ง เรามีอีกหลายประเด็นหลายมุมองของกฎหมายและทั้งหมดอยู่ในข่ายว่าต้องไปปฏิรูปกฎหมายทั้งนั้น
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
