ชวนคิดเรื่องต้นทุนที่แท้จริงของกิจกรรมกึ่งการคลัง

ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ
คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ (athiphat.m@chula.ac.th)

ช่วงนี้เราได้ยินการใช้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFI) เช่น ธนาคารออมสิน หรือ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร กันบ่อยครั้งครับ การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่าน SFI นี้เปรียบเสมือนการสร้างเขื่อนที่ช่วยป้องกันปัญหาทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมไม่ให้ลุกลามเข้าสู่ส่วนอื่นๆ ของระบบเศรษฐกิจ แต่ในแง่วินัยการเงินการคลัง การดำเนินนโยบายดังกล่าวมีประเด็นการรับรู้ภาระการคลัง หรือการชดเชยค่าใช้จ่ายให้แก่ SFI ที่ควรให้ความสนใจ และเป็นจุดอ่อนเชิงโครงสร้างที่สำคัญของระบบการใช้จ่ายภาครัฐของประเทศไทย

ข้อดีของกิจกรรมกึ่งการคลังคืออะไร ทำไมรัฐบาลเลือกใช้

การดำเนินนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจผ่าน SFI หรือที่เรียกกันว่ากิจกรรมกึ่งการคลังนี้มีหลายรูปแบบ โดยมากจะเป็นการให้สินเชื่อในลักษณะผ่อนปรน เช่น การให้อัตราดอกเบี้ยต่ำกว่าตลาด การกำหนดช่วงระยะเวลาปลอดดอกเบี้ย การผ่อนผันเกณฑ์การพิจารณาอนุมัติสินเชื่อหรือการประกันการกู้ยืม

กิจกรรมกึ่งการคลังมีข้อดีชัดเจน 2 ประการครับ

ข้อแรก คือ ความคล่องตัว ในเวลาที่เศรษฐกิจซบเซาดังเช่นในปัจจุบัน เครื่องยนต์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจดับหายไปหมด กิจกรรมกึ่งการคลังนี้จะเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลในการสร้างแรงขับเคลื่อนให้เศรษฐกิจอย่างทันท่วงที โดยปกติการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการเสนอของบประมาณต่อรัฐสภาจะใช้เวลานานพอสมควร ในขณะที่กิจกรรมกึ่งการคลังส่วนมากจะใช้แค่มติคณะรัฐมนตรี ซึ่งใช้เวลาน้อยกว่ามาก

ข้อสอง คือ การกระตุ้นเศรษฐกิจได้ตรงเป้าหมาย เกษตรกรและแรงงานในภาคส่งออกเป็นผู้ที่กำลังเดือดร้อนอย่างมากจากราคาสินค้าเกษตรที่ตกต่ำ และการส่งออกที่ซบเซา รวมถึง SMEs ซึ่งเป็นกลุ่มแรกๆ ที่เดือดร้อนจากภาวะการค้าขายในประเทศฝืดเคือง การใช้นโยบายกึ่งการคลังผ่าน SFI จะทำให้รัฐบาลสามารถให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่กลุ่มฐานรากเหล่านี้ได้โดยตรง เนื่องจาก SFI มีความเข้าใจและข้อมูลเกี่ยวกับกลุ่มลูกค้าเหล่านี้อยู่แล้ว

อย่างไรก็ตาม การดำเนินนโยบายการคลังแทบทุกอย่างมีต้นทุน กิจกรรมกึ่งการคลังก็เช่นกัน

ภาระการคลังที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมกึ่งการคลัง จะมี 2 รูปแบบหลักๆ

รูปแบบแรก คือ การเพิ่มทุน ซึ่งวงเงินนี้จะแตกต่างกันในแต่ละปี ขึ้นอยู่กับสถานะทางการเงินของ SFI แต่ละแห่ง ว่าประสบปัญหาหรือไม่ รวมไปถึงความจำเป็นที่จะต้องจัดสรรเงินเพิ่มเติมให้ SFI เพื่อเพิ่มศักยภาพในการทำงานให้ตอบสนองพันธกิจที่ได้รับมอบหมายมา

รูปแบบที่สอง คือ การชดเชยค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐ สำหรับการชดเชยค่าเสียหายนี้ กระทรวงการคลังได้กำหนดให้ SFI บันทึกต้นทุนของกิจกรรมกึ่งการคลังไว้ในบัญชีที่เรียกว่า Public Service Account (PSA) ซึ่งการจัดทำบัญชี PSA นี้จะเป็นการแยกธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับโครงการนโยบายรัฐ (เรียกว่า โครงการ PSA) ออกจากธุรกรรมเชิงพาณิชย์ของ SFI นั้นๆ ซึ่งธุรกรรมที่จะเข้าข่ายเป็นโครงการ PSA ได้นั้น จะต้องมีวัตถุประสงค์หรือรูปแบบตรงตามข้อกำหนดของกระทรวงการคลัง และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี

การแยกบัญชี PSA นี้เป็นความตั้งใจอันดีของกระทรวงการคลังที่มุ่งสร้างวินัยทางการคลังของกิจกรรมกึ่งการคลัง ซึ่งในทางปฏิบัติ ต้องใช้ความพยายามอย่างมากในการประสานงานกับทุกฝ่าย เช่น การแยกค่าใช้จ่ายระหว่างธุรกรรมของโครงการรัฐออกจากธุรกรรมเชิงพาณิชย์ หรือการสร้างวิธีการประเมินค่าเสียหายในโครงการ PSA ที่โปร่งใสและเป็นระบบในทุก SFI

ภาพใหญ่ที่น่ากังวลของเรื่องนี้ คือ ช่วงเวลาการรับรู้ภาระการคลังที่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจเลือกใช้นโยบายกึ่งการคลัง

ข้อสังเกตสำคัญเกี่ยวกับกลไกการส่งผ่านภาระการคลัง คือ การรับผิดชอบต้นทุนค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมกึ่งการคลังนี้จะใช้เวลานานหลังจากการตัดสินใจเลือกใช้นโยบาย

ยกตัวอย่าง เช่น การที่รัฐบาลออกโครงการ Soft Loan ในรูปของสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ ผ่าน SFI ที่เห็นได้บ่อยครั้ง ภาระการคลังสำคัญในที่นี้ คือ การชดเชยส่วนต่างดอกเบี้ย และค่าใช้จ่ายในการปล่อยสินเชื่อ ซึ่งค่าใช้จ่ายเหล่านี้แทบจะไม่เกิดขึ้นในปีแรก
กลไกการรับรู้ภาระการคลังที่ล่าช้านี้ สร้างแรงจูงใจให้รัฐบาลเลือกใช้กิจกรรมกึ่งการคลัง เนื่องจากสามารถผลักภาระการคลังออกไปในอนาคต ผลที่ตามมาก็คือ สังคมไม่ทราบว่าในแต่ละปีรัฐบาลได้สร้างภาระการคลังไว้เท่าไรบ้าง สถานะการคลังที่แท้จริงเป็นอย่างไร

นี่เป็นจุดอ่อนเชิงโครงสร้างที่สำคัญของภาคการคลังของเรา ถ้าปล่อยไว้ ช่องโหว่ตรงนี้จะสร้างภาระผูกพันที่สำคัญในอนาคต และมีโอกาสจะคุกคามความยั่งยืนทางการคลัง ในมุมมองของผม มี 2 ข้อเสนอแนะที่จะช่วยให้เราเริ่มปิดจุดอ่อนนี้ได้

1) การสร้างกลไกการประมาณการต้นทุน และค่าเสียหายในโครงการ PSA ที่เป็นระบบและน่าเชื่อถือ พร้อมทั้งมีการระบุเวลาที่รัฐบาลจะต้องจ่ายค่าเสียหายให้แก่ SFI

2) การเปิดเผยต้นทุนของโครงการ PSA ทั้งหมดให้สาธารณชนได้รับทราบ โดยมีการรายงานค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมกึ่งการคลังในลักษณะ Accrual Basis นั่นคือ การบันทึกมูลค่าปัจจุบัน (Net Present Value) ของภาระการคลังทั้งหมดที่จะเกิดขึ้นจากการตัดสินใจดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังในปีนั้น แทนที่จะบันทึกภาระการคลังเมื่อมีการจัดสรรเงินให้แก่ SFI แล้วเท่านั้น (Cash Basis)

การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่าน SFI มีความจำเป็นอย่างยิ่งยวด โดยเฉพาะในบริบทของเศรษฐกิจไทยที่การเข้าถึงการเงินของกลุ่มฐานรากยังค่อนข้างจำกัด การปิดจุดอ่อนในเรื่องการรับรู้ภาระการคลังที่ตามมา จะทำให้สังคมเข้าใจต้นทุนที่แท้จริงของกิจกรรมกึ่งการคลัง และตระหนักถึงภาระการคลังผูกพันในอนาคต ซึ่งจะเป็นการยกระดับความโปร่งใสทางการคลังของประเทศไทยครับ