ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ
และดร.กนต์ธีร์ นุชสุวรรณ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
โครงการวิจัย การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของเงินทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย ต้องการศึกษาข้อกฎหมาย ระเบียบราชการ แนวทาง และธรรมเนียมปฏิบัติ ที่เกี่ยวข้องกับวิธีการจัดทำงบประมาณ การบริหาร และการเบิกจ่ายเงินของกองทุนเงินหมุนเวียนนอกงบประมาณ ตลอดจนรายงานข้อมูลทางการคลังต่อหน่วยงานราชการและสาธารณชนที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แล้วนำข้อมูลดังกล่าวไปประเมินความโปร่งใสตามหลักการที่ประยุกต์มาจากหลักการสากล เพื่อเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินงานและเพิ่มความโปร่งใสให้กับระบบงบประมาณในภาพรวมของประเทศไทย โครงการวิจัยนี้ได้รับการสนับสนุนเงินทุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) อย่างไรก็ตาม ความเห็นในบทความที่นำเสนอนี้เป็นของผู้วิจัย โดยที่ สกว. ไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยเสมอไป
ตั้งแต่วิกฤตการเงินปีพ.ศ. 2540 เป็นต้นมา สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจไทยเพิ่มขึ้นอย่างมาก สัดส่วนสินเชื่อของ SFIs ต่อสัดส่วนสินเชื่อรวมทั้งหมดในระบบเพิ่มขึ้นจากประมาณ 19% ในปี 2546 เป็นประมาณ 29% ในปี 2559 การขยายตัวอย่างก้าวกระโดดนี้ชี้ให้เห็นถึงบทบาทที่เพิ่มขึ้นอย่างมากของ SFIs ต่อทั้งระบบการเงินของประเทศ และระบบการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของรัฐบาล
ความนิยมของรัฐบาลต่อกิจกรรมกึ่งการคลังเป็นสาเหตุสำคัญของการขยายบทบาทของ SFIs โดยรัฐบาลได้เลือกใช้กิจกรรมกึ่งการคลังเพื่อตอบสนองต่อนโยบายต่างๆ เนื่องจากเป็นวิธีการที่สามารถดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว ไม่ต้องผ่านกระบวนการจัดทำงบประมาณประจำปี อีกทั้งยังสามารถเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายเช่น กลุ่มเกษตรกร และกลุ่มผู้มีรายได้ต่ำได้โดยตรง ซึ่งการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่าน SFIs นั้นประกอบไปด้วย 2 รูปแบบหลัก คือ 1) การให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขผ่อนปรน ทั้งผ่านดอกเบี้ยที่ต่ำกว่าปกติ และการผ่อนคลายมาตรฐานผู้กู้ และ 2) การประกันราคาสินค้าเกษตรในลักษณะต่างๆ
การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังนี้ได้สร้างภาระการคลังให้แก่รัฐบาล ทั้งภาระที่มองเห็นได้ชัดเจน และภาระที่ซ่อนเร้น (Contingent Liabilities) โดยรัฐบาลมีภาระในการรับผิดชอบค่าใช้จ่าย และภาระหนี้ที่เกิดจากการดำเนินโครงการของ SFIs ตามนโยบายต่างๆของรัฐบาล และมติคณะรัฐมนตรี ผ่านบัญชีธุรกรรมการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐ (Public Service Account: PSA)
นอกจากนี้รัฐบาลยังมีภาระทางการคลังจากการจัดสรร และเพิ่มเงินอุดหนุนให้แก่ SFIs เพื่อให้ SFIs สามารถดำเนินงานได้อย่างต่อเนื่องและมั่นคง เนื่องจากเป้าหมายหลักของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่าน SFIs คือการช่วยเหลือกลุ่มพลเมืองฐานราก ซึ่งส่วนหนึ่งขาดความมั่นคงทางการเงิน และไม่สามารถเข้าถึงแหล่งทุนตามปกติได้ เนื่องจากข้อจำกัดทั้งในด้านความรู้ และทรัพยากรทางเศรษฐกิจ ส่งผลให้ SFIs มีความเสี่ยงมากกว่าธนาคารพาณิชย์ทั่วไป ทั้งในแง่ความมั่นคงด้านสภาพคล่อง และสถานะความเพียงพอของเงินกองทุน
ความโปร่งใสของการดำเนินกิจกรรมการคลังผ่าน SFIs จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวดต่อทั้งการจัดสรรทรัพยากร และการบริหารความเสี่ยงของรัฐบาล โดยการรับทราบต้นทุน ค่าใช้จ่าย และความเสี่ยงอย่างถูกต้องและครบถ้วนของกิจกรรมกึ่งการคลังที่ดำเนินการผ่าน SFIs จะทำให้รัฐบาลสามารถกำหนดนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ และทำให้การประเมินความเสี่ยงเป็นไปได้อย่างแม่นยำและทันท่วงที นอกจากนี้ความโปร่งใสทางการคลังยังจะช่วยสนับสนุนกลไกการตรวจสอบ และถ่วงดุลอำนาจจากฝ่ายนิติบัญญัติ รวมไปถึงการมีส่วนส่งเสริมความรับผิดชอบทางการคลังจากภาคประชาชน
งานวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์หลักคือ การประเมินความโปร่งใสทางการคลังของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่าน SFIs โดยมีจุดสนใจหลักอยู่ที่ช่องทางการสร้างภาระการคลัง ซึ่งประกอบด้วย 2 ช่องทางหลัก ได้แก่ 1) การอุดหนุนผ่าน Public Service Account (PSA) และ 2) การเพิ่มทุน โดยงานวิจัยนี้ได้ประยุกต์แนวทางการประเมินความโปร่งใสสากล ให้เหมาะสมกับบริบทของ SFI ไทย โดยจะศึกษาใน 3 มิติ ดังต่อไปนี้ (ดูรูปประกอบ) 1) นิยาม (Definitions) ความชัดเจนของการจำแนกโครงการ PSA ออกจากกิจกรรมตามพันธกิจของ SFI เอง 2) ความครอบคลุม (Coverage) การเปิดเผยข้อมูลมีความครอบคลุมต้นทุนเกี่ยวข้องกับการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังมากน้อยเพียงไร และ 3) การเข้าถึง (Accessibility) สาธารณชนสามารถเข้าถึง และเข้าใจข้อมูลกิจกรรมกึ่งการคลังได้ยากง่ายเพียงไร
การศึกษานี้จะประเมินความโปร่งใสทางการคลังของ SFIs ในแง่มุมที่กล่าวมาข้างต้น โดยจะศึกษาข้อกฎหมาย และแนวทางปฏิบัติที่เกี่ยวข้อง และจะสร้างข้อเสนอแนะในการปรับปรุงการเปิดเผยข้อมูลกิจกรรมกึ่งการคลังของ SFIs อันจะส่งผลดีต่อประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบาย การประเมินความเสี่ยง และกลไกการตรวจสอบต่างๆ ซึ่งผลการศึกษานี้จะมานำเสนอในครั้งต่อไป
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
