18 มิ.ย. เส้นตาย ICAO กับทางลัดแก้ปัญหามาตรฐานการบิน – ทำคู่มือฉบับแปล คาดอย่างเร็ว 8 เดือน ตรวจสอบครบทุกสายการบิน

เป็นเวลา6 เดือนแล้ว นับตั้งแต่องค์กรการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (International Civil Aviation Organization: ICAO)  เข้ามาทำการตรวจสอบมาตรฐานการบินของไทย และได้ทำการประกาศเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2558 ว่าพบ ข้อบกพร่องจำนวนมาก โดยเฉพาะในส่วนของ “ข้อบกพร่องที่มีนัยสำคัญต่อความปลอดภัย”(Significant Safety Concerns: SSC) ส่งผลให้ประเทศสมาชิกภาคี อาทิ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ประกาศห้ามไทยเพิ่มเที่ยวบิน หรือกระทั่งยกเลิกเที่ยวบินเช่าเหมาลำของไทย ส่งผลกระทบต่อสายการบิน และผู้โดยสารเป็นจำนวนมาก

กรมการบินพลเรือน (บพ.) กระทรวงคมนาคม และสายการบินต่างๆ พยายามที่จะแก้ไขปัญหาดังกล่าวเรื่อยมาควบคู่ไปกับการเดินสายเจรจากับนานาประเทศ อาทิ ญี่ปุ่น จีน เกาหลีใต้ สิงคโปร์ ออสเตรเลีย เยอรมัน ซึ่งตามกำหนดการเดิมหลังจากส่งแผนการแก้ไขปัญหาให้ ICAO รับทราบภายใน 15 วันแล้ว จะต้องดำเนินการแก้ไขปัญหาให้แล้วเสร็จภายใน 90 วัน ก่อนที่ ICAO จะประกาศผลว่าจะลดมาตรฐานประเทศไทยจากประเภทที่ 1 (Category 1) เป็นประเภทที่ 2 (Category 2) ในปลายเดือนพฤษภาคมหรือไม่

แต่ปัญหาในการปฏิบัติงานทำให้ต้องเลื่อนกำหนดการออกไปเรื่อยๆ เส้นตายล่าสุดคือวันที่ 18 มิถุนายน 2558 ที่นายอาคม เติมพิทยาไพสิฐ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงคมนาคม จะต้องรายงานผลการแก้ปัญหาที่ ICAO สำนักงานใหญ่ ณ ประเทศแคนาดา

ICAO

สอบผ่าน 300/800 กับ 3 ข้อบกพร่องที่มีนัยสำคัญ

แหล่งข่าวจากกรมการบินพลเรือนเปิดเผยว่า ICAO ได้เข้ามาตรวจไทยตั้งแต่ปี 2548 ซึ่งในขณะนั้นแม้ไทยผ่านมาตรฐาน และมีคะแนนการตรวจในอันดับสูง แต่ก็ได้รับการแจ้งเป็นข้อเสนอแนะให้แก้ไขเรื่องการให้การรับรองสายการบินในการขนส่ง “สินค้าอันตราย” (Dangerous Goods: D.G.) ส่วนการตรวจในปี 2552 และ 2554 แม้ไทยผ่านมาตรฐาน แต่ยังคงได้รับการเตือนในเรื่องเดิม ซึ่งตามข้อกำหนด ICAO ได้ให้เวลาในการแก้ไข ซึ่งตรวจสอบแล้วสามารถแก้ไขปัญหาได้ จึงไม่ลดอันดับความน่าเชื่อถือด้านการบินของไทย

จาการตรวจสอบในเดือนมกราคม 2558 ที่ผ่านมา จากตัวแบบ (Protocal Questions) 800 ข้อ ประเทศไทยสอบผ่านประมาณ 300 ข้อ แต่อีกกว่า 500 ข้อที่ตกเป็นเรื่องของข้อบัญญัติ และการปฏิบัติที่ไม่สอดคล้องกัน หมายความว่า อาจมีเขียนไว้ แต่ไม่ได้มีการนำไปใช้ หรือมีการใช้ มีการปฏิบัติ แต่ไม่ได้มีการเขียนกฎระเบียบเอาไว้

“เกณฑ์ผ่านไม่ได้จำกัดว่าต้องทำได้ครบ 800 ข้อ แต่จะมีแยกออกมาว่าข้อไหนบ้างที่สำคัญ ส่วนข้อที่ไม่สำคัญก็สามารถค่อยๆ แก้ไขไปได้ โดยข้อที่สำคัญที่สุดเรียกว่า ข้อบกพร่องที่มีนัยสำคัญต่อความปลอดภัย หรือ SSC ซึ่งหากพบถือว่าไม่ผ่าน โดยไทยมี SSC 33 ข้อย่อยที่ต้องแก้ไข และ 3 ข้อใหญ่ที่อยู่ในเกณฑ์วิกฤติ” แหล่งข่าวกล่าว

ด้านนายชัยศักดิ์ อังค์สุวรรณ อดีตอธิบดีกรมการบินพลเรือน กล่าวว่า SSC เป็นข้อที่ประเทศต่างๆ ถือว่าเป็นสาระสำคัญด้านความปลอดภัย ซึ่งหากไม่ผ่าน ICAO จะทำการประกาศลงเว็บไซต์ให้ประเทศสมาชิกภาคีทั้ง 191 ประเทศรับทราบ

“จะเห็นได้ว่าประเทศที่มีปฏิกิริยาเมื่อ ICAO ทำการประกาศคือ ญี่ปุ่น เนื่องจากเขามีกฎหมายภายในระบุไว้ชัดเจน ซึ่งการตรวจสอบจะพบข้อบกพร่องกี่ข้อไม่สำคัญเลย แต่หากประเทศใดติด SSC ตามกฎหมายจะมีการห้ามเพิ่มเที่ยวบิน และห้ามบินชาร์เตอร์ไฟลท์”

ที่มาภาพ : facebook กว่าจะเป็นนักบิน The Pilot's story by Student Pilot (RSAC007)
ที่มาภาพ: facebook กว่าจะเป็นนักบิน The Pilot’s story by Student Pilot (RSAC007)

สำหรับข้อบกพร่องที่มีนัยสำคัญ 3 ข้อที่อยู่ในเกณฑ์วิกฤติของไทย

  1. การให้รับรองผู้ดำเนินการเดินอากาศ (Air Operator Certificate: AOC) ไม่ได้มาตรฐาน และไม่มีกระบวนการที่ชัดเจน
  2. การให้ใบรับรอง ที่เรียกว่า Special Operations ซึ่งเป็นเป็นข้อที่เชื่อมโยงกับ AOC ในเรื่องของการขนส่งสินค้าอันตราย (D.G.) ไม่ได้มาตรฐาน
  3. การให้ใบรับรอง Special Operations ในเรื่องของ ETOPS (Extended-range Twin-engine Operation Performance Standards) คือ มาตรฐานความปลอดภัยที่ออกให้สำหรับ เครื่องบินที่มี 2 เครื่องยนต์เท่านั้น เมื่อสูญเสียเครื่องยนต์เครื่องใดเครื่องหนึ่งไป เครื่องยนต์ที่เหลืออีกเครื่องหนึ่งจะต้องทำงานต่อได้จนกว่าจะลงจอด ณ สนามบินที่ใกล้ที่สุดอย่างปลอดภัย

โดยเครื่องบินประเภทนี้หากจะบินข้ามทะเลไกลๆ ที่ไม่มีสนามบินสำรองในรัศมี 1 ชั่วโมง ต้องขออนุญาต ETOPS เป็นกรณีพิเศษ ซึ่งในการขอใบปฏิบัติการ ETOPS ก็มีข้อกำหนดมากมาย ทั้งการตรวจสอบ การรักษาเครื่องยนต์ (Maintenance) การฝึกนักบิน การฝึกของเจ้าหน้าที่อำนวยการบินในการวางแผนการบิน ข้อมูลเหล่านี้ต้องเขียนไว้ และสายการบินจะต้องนำมาแสดง ส่วน บพ. จะเป็นผู้พิจารณาอนุญาต ให้ทำ ETOPS

ในส่วนนี้ ICAO ได้ตรวจพบว่าไม่ได้มาตรฐาน โดยยังคงมีการออกใบอนุญาตให้สายการบินเป็นจำนวนมาก เมื่อมีการตรวจ บพ. ก็ไม่มีหลักฐานยืนยันว่ามีกระบวนการออกใบรับรองเหล่านั้นได้อย่างถูกต้องตามมาตรฐาน

ปัญหาเรื้อรัง “คนไม่พอ คู่มือไม่มี”

แหล่งข่าวรายเดิมกล่าวถึงการดำเนินการออก AOC ใหม่แก่สายการบินว่า หากใช้กระบวนการปกติจะไม่สามารถแก้ไขได้ทันเวลา เนื่องจากขาดบุคลากรที่ในการทำหน้าที่ตรวจสอบ (Inspector) และปัญหาใหญ่ที่สุดคือ คู่มือปฏิบัติการบิน (Flight Operation Manual) ที่ใช้ตรวจสอบไม่ได้มาตรฐาน โดยในการตรวจของ ICAO นั้นดูไปถึง “คู่มือ” ที่เจ้าหน้าที่ไทยใช้ว่า ตรงกับมาตรฐานที่กำหนดไว้หรือไม่ ซึ่งประเทศไทยไม่มีคู่มือ

“ไทยจึงต้องจัดทำคู่มือสำหรับตรวจสอบใหม่ทั้งหมด ซึ่งหากทำตามวิธีปกติคาดว่าใช้เวลาประมาณ 2 ปีกว่าจะทำคู่มือเสร็จ จากนั้นจึงฝึกเจ้าหน้าที่ตรวจสอบใหม่  ซึ่งต้องตรวจสอบ 2 ด้าน คือด้านการปฏิบัติการบิน และด้านช่าง (Airworthiness) แต่ประเทศไทยมีผู้ตรวจสอบเพียงด้านเดียวคือ ด้านการปฏิบัติการบิน และมีเจ้าหน้าที่เพียง 11 คน ที่กำกับดูแล 41 สายการบิน” แหล่งข่าวกล่าว

นอกจากนี้ คุณสมบัติของเจ้าหน้าที่ทั้ง 11 คน ยังไม่ตรงกับข้อเสนอที่ ICAO ระบุไว้ใน Annex 6 เรื่องการปฏิบัติการบินของอากาศยาน (Operation of Aircraft. Annex 6) โดยกำหนดว่า เจ้าหน้าที่ที่จะเข้ามาตรวจสอบได้นั้นต้องเป็นผู้ที่มีความเชี่ยวชาญการบิน มีชั่วโมงบิน 5,000 ชั่วโมงในฐานะที่เป็นกัปตัน และมีข้อกำหนดคุณสมบัติอีกมาก แต่ว่าเจ้าหน้าที่กรมการบินพลเรือนที่ทำหน้าที่ตรวจสอบตอนนี้เป็นนักบินเด็กๆ และเป็นเพียง Co-pilot เท่านั้น

“สาเหตุที่ไม่มีบุคลากรที่มีคุณภาพมาปฏิบัติงานได้ เนื่องจากขาดแรงจูงใจด้านรายได้ นักบินไปทำงานกับสายการบินหมด เพราะค่าตอบแทนต่างกันมาก บพ. มีปัญหาเรื่องพนักงานด้านการตรวจสอบมานับ 10 ปีแล้ว ถึงขนาดยอมให้ผู้ตรวจสอบของหน่วยงานที่เป็นนักบิน สามารถไปรับงานของสายการบินในวันเสาร์–อาทิตย์ เพื่อไม่ให้ออก และหากจะให้กัปตันที่มีชั่วโมงบิน 5,000 ชั่วโมงมาทำงาน เงินเดือนอย่างน้อยต้อง 300,000 บาท และยังไม่รู้ว่ามีคนมาทำหรือเปล่า เพราะว่าอยู่ในสายการบินได้เงินมากกว่า ไม่อย่างนั้นก็ต้องจ้างคนที่เกษียณแล้ว แต่เขาก็อาจมีข้อจำกัดหลายประการ ด้วยอายุ  และงานที่ต้องใช้คู่มือจำนวนมากในการตรวจสอบอาจทำให้เกิดความล่าช้า” แหล่งข่าวให้ความเห็น

นายชัยศักดิ์ให้ความเห็นว่า เรื่องปัญหาการขาดบุคลากรนั้นเป็นปัญหาเรื้อรังของ บพ. ในสมัยที่ตนดำรงตำแหน่งมีความพยายามในการของบประมาณเพิ่มเติมสำหรับจ้างผู้เชี่ยวชาญ แต่ต้องถูกตัดงบประมาณเหล่านั้นทิ้งทุกครั้งเนื่องจากแนวคิดในการลดขนาดภาครัฐ การลดปริมาณบุคลากร ส่วนงบประมาณที่จะฝึกอบรมบุคลากรให้ได้ตามมาตรฐาน เมื่อมีการเสนอไปจะถูกมองว่าเป็นการของบเพื่อไปท่องเที่ยว บพ. จึงมีเจ้าหน้าที่ที่ทำการตรวจสอบเท่าที่เห็น

ที่มาภาพ : facebook กว่าจะเป็นนักบิน The Pilot's story by Student Pilot (RSAC007)
ที่มาภาพ: facebook กว่าจะเป็นนักบิน The Pilot’s story by Student Pilot (RSAC007)

คาดใช้เวลาอย่างเร็ว 8 เดือนตรวจสอบสายการบินตามคู่มือใหม่

แหล่งข่าวกล่าวต่อว่าเนื่องจากระยะเวลาในการทำคู่มือ 2 ปี นั้นนานเกินไปไม่สามารถแก้ปัญหาได้ทันตามเงื่อนไขเวลาที่ขอเลื่อนออกไป พล.อ.อ ประจิน จั่นตอง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม ต้องการให้การดำเนินการเป็นไปอย่างรวดเร็ว จึงใช้วิธีลัดโดยจ้างทีมที่ปรึกษาจากภายนอก และนำคู่มือของประเทศอื่นมาใช้ โดยด้าน 4 สายการบิน ได้สนับสนุนเงินทุนในการดึงผู้เชี่ยวชาญด้านการตรวจสอบ (Audit) จากสายการบินต่างๆ มาทำการตรวจสอบอีกทีมหนึ่ง เพิ่มเติมจากทีมตรวจสอบหลักของ บพ. (Principle Operation Inspector) ที่มีเจ้าหน้าที่เพียง 11 คน

“ขณะนี้ได้คู่มือมาแล้ว โดยแปลจากประเทศที่ผ่านมาตรฐาน และนำมาแปลงโฉมให้เป็นของ บพ. โดยกรณีนี้ไม่ถือว่าเป็นการลอก เพราะถือว่าคู่มือแบบนี้เป็นคู่มือพื้นฐาน (Standard) ส่วนจำนวนผู้ตรวจสอบที่ต้องการ คือประมาณ 40 คน ปัจจุบันได้มาเพียง 20 คน และบุคคลเหล่านี้ต้องถูกส่งไปฝึกให้ได้ตามข้อกำหนดของ ICAO”

แหล่างข่าวกล่าวว่า ตามกำหนดการเดิมเมื่อได้คู่มือสำหรับตรวจสอบเป็นที่เรียบร้อยแล้ววันที่ 1 มิถุนายน 2558 จะเริ่มตรวจสอบสายการบินใหม่ โดยเริ่มจาก 4 สายการบินหลัก และทำการออกใบรับรองผู้ดำเนินการทางอากาศให้ใหม่ (Recertification AOC)

“กระบวนการดังกล่าวคาดว่าจะแล้วเสร็จกลางเดือนมิถุนายน 2558 และให้ทันกับที่รัฐมนตรีจะเดินทางไปประชุมและชี้แจงกับ ICAO โดยถือหลักฐานไปว่าไทยได้มีการออกใบอนุญาตให้ 4 สายการบินแรกใหม่แล้ว และจะทำต่อไปเรื่อยๆ ให้ครบ 16 สายการบิน ภายใน 2-3 เดือน ด้วยการแก้ไขจะอัพลงเว็บไซต์ของ ICAO พร้อมทั้งส่งหลักฐานแนบไป ทาง ICAO จะทำการตรวจไปเรื่อยๆ จนกว่าจะเหลือข้อบกพร่องน้อยลง ด้วยกระบวนการแก้ปัญหาแบบนี้คาดว่า หากไทยถูกลดมาตรฐานให้อยู่ในเกณฑ์ที่ 2 เมื่อ ICAO กลับมาตรวจสอบใหม่ และพบว่าไทยได้ดำเนินการที่เป็นที่น่าพอใจ ก็จะทำการประกาศใหม่ให้อยู่ในเกณฑ์ที่ 1 ซึ่งอาจเป็นระยะเวลาเพียง 2-3 เดือน หลังจากที่ประกาศให้อยู่ในเกณฑ์ที่ 2 ซึ่งสายการบินต่างๆ และรัฐมนตรีคาดหวังว่าอย่างมากที่ไทยต้องตกอยู่ในเกณฑ์ที่ 2 อย่างมากแค่เพียง 2-6 เดือนจากนี้ไป”แหล่งข่าวกล่าว

แหล่งข่าวกล่าวเพิ่มเติมว่าแม้มีคู่มือฉบับใหม่แล้วก็ตาม แต่ทางทีมตรวจสอบหลักของบพ.ได้ทักท้วงถึงความเหมาะสมในการนำคู่มือที่ออกในบริบทต่างประเทศมาใช้กับไทย จึงต้องมีการทบทวนคู่มือดังกล่าวใหม่ ทำให้กำหนดการที่วางไว้ต้องปรับเปลี่ยนใหม่ โดยที่ทีมตรวจสอบหลักขอทำการตรวจสอบคู่มือใหม่ทั้งหมด ใช้เวลาประมาณ 2 อาทิตย์ เริ่มต้นตั้งแต่ปลายเดือน พฤษภาคม เสร็จสิ้นในวันที่ 3 มิถุนายน 2558 และหากมีข้อที่ทีมหลักเห็นว่าไม่เหมาะสมก็ต้องทำการแก้ไขในคู่มือฉบับนี้

แหล่งข่าวกล่าวต่อว่าการแก้ไขปัญหาจึงล่าช้าออกไปอีก จึงทำให้การเดินทางไปเพื่อรายงานความคืบหน้าจึงทำได้เพียงนำคู่มือฉบับใหม่ที่จะใช้ตรวจสอบไปนำเสนอต่อ ICAO เท่านั้น ไม่สามารถนำข้อมูลการตรวจสอบสายการบินไปรายงานด้วยเพราะทำไม่ทัน และหากไทยถูกลดมาตรฐานการบินมาอยู่ในประเภทที่ 2 การแก้ไขเพื่อให้กลับมาอยู่ในประเภทที่ 1 ก็ไม่สามารถแก้ได้เร็วนัก แม้จะมีคู่มือแม่บทที่จะนำมาทำการตรวจสอบสายการบินใหม่ทั้งหมดก็ตาม เพราะกระบวนการตรวจสอบจริง การตรวจสอบสายการบินหนึ่งๆ จะต้องใช้เวลา 2 เดือน เพื่อตรวจสอบในทุกขอบข่ายงาน (Segments) รวมทั้งไปตรวจเยี่ยม และเข้าไปดูในไฟล์ทบินจริงๆ (Proving Flight) ซึ่งทีมตรวจสอบปัจจุบันมี 4 ทีม คาดว่าใน 2เดือน สามารถทำการตรวจสอบได้แค่ 4 สายการบิน โดยต้องทำการตรวจอย่างน้อย 16-28 สายการบิน ที่ทำการบินระดับ international ดังนั้นโดยรวมต้องใช้เวลาอย่างน้อย 8 เดือน

“ในช่วง 8 เดือน ไทยต้องทำอย่างไรก็ได้เพื่อเชิญเขามาตรวจให้ไวที่สุด หากไม่พบข้อผิดพลาดก็จะได้ปรับระดับขึ้นมาอยู่ประเภทที่ 1 ดังเดิม แต่การเชิญ ICAO จะกลับมาตรวจอาจไม่ได้เป็นไปโดยทันที เขาอาจบอกว่ายังไม่ว่าง หรือยังไม่พอใจว่าสิ่งที่ประเทศไทยทำและแก้ไขแล้วนั้นจะสามารถแก้ปัญหาได้อย่างยั่งยืน ไม่ใช่เป็นเพียงแค่ทำให้ผ่านๆ ไป ซึ่งนั่นหมายถึงความเสี่ยงของประเทศไทย”แหล่งข่าวกล่าว

ICAO พันธสัญญาที่ไทยเต็มใจ

อนึ่ง ในปี 2490 ประเทศไทยเข้าเป็นสมาชิกองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (ICAO) แต่ถึงแม้จะเข้าเป็นสมาชิก ICAO ไทยยังคงมีอำนาจเต็มในการกำกับดูแลสายการบินของตนเอง มีอำนาจเต็มในการที่จะอนุญาตและกำกับดูแลต่างๆ มีสายการบินในความดูแลทั้งหมด 41 สายการบิน ทั้งที่มีเส้นทางบินนอกประเทศ (international) และมีเส้นทางบินเฉพาะในประเทศ (domestic)

นายชัยศักดิ์ อังค์สุวรรณ อดีตอธิบดีกรมการบินพลเรือน กล่าวว่า ภาคผนวกของอนุสัญญาชิคาโก้ ที่เรียกว่า Annex ปัจจุบันมีทั้งหมด 19 ภาคผนวก สำหรับเป็นกติกามาตรฐานให้ประเทศสมาชิกภาคี ICAO ปฏิบัติตาม โดย Annex จะมีการปรับปรุงทุกๆ 3 ปี

โดยใน Annex จะมีสาระสำคัญ 2 ประการ ได้แก่ ข้อแนะนำให้ปฏิบัติ (Recommend Practice) และมาตรฐานในการปฏิบัติ (Standard) ซึ่งส่วนที่เป็นมาตรฐานทุกประเทศจะต้องออกกฎหมายภายในเพื่อรองรับ เพื่อให้ประเทศต่างๆ ได้ปรับตัวก่อนจะยกข้อแนะนำให้เป็นมาตรฐานในภายหลัง

“หากออกเป็นกฎเกณฑ์ไปเฉยๆ ประเทศต่างๆ ก็ปฏิบัติบ้างไม่ปฏิบัติบ้าง ความปลอดภัยจะไม่ได้มาตรฐาน ICAO จึงจัดทีมผู้เชี่ยวชาญเพื่อทำการตรวจสอบว่ากฎเกณฑ์ที่ออกมาแต่ละประเทศได้ทำการปฏิบัติจริงหรือไม่ โดยเฉพาะผู้ตรวจสอบของแต่ละประเทศ ก็คือกรมการบินพลเรือนของแต่ละประเทศ ไม่เว้นแม้กระทั่ง FAA หรือ JACAP ต้องถูกทดสอบหมด”

ต่อมาไทยลงนามยอมรับการมาตรวจ โดยการเชิญ ICAO มาตรวจมาตรฐาน สิ่งนี้เป็นสิ่งที่ทำให้ประเทศไทยมีพันธะ ที่ต้องทำให้ได้ตามมาตรฐาน เนื่องจากผลการตรวจของประเทศจะถูกเผยแพร่ออกไปโดยระบบที่เรียกว่า USOAP (Universal Safety Oversight Audit Programme) เป็นโปรแกรมหนึ่งของ ICAO ที่พยายามเข้ามาตรวจมาตรฐาน ยกระดับมาตรฐานของแต่ละประเทศ

มาตรฐานเหล่านี้ หากมองอีกมุมหนึ่งก็ไม่ต่างกับการสร้างกำแพงการค้ารูปแบบใหม่ ที่ถูกปรับกลไกให้สามารถทำงานได้อย่างชอบธรรมภายใต้การแข่งขันยุคใหม่ที่กำแพงภาษีหรือการกีดกันในอดีตไม่อาจทำได้ สิ่งเหล่านี้หากไทยใส่ใจและพยายามปรับตัวตามกติกา จะช่วยอุดช่องว่างให้ประเทศไม่ต้องเสียประโยชน์ได้ ซึ่งก็ต้องย้อนกลับมาตั้งคำถามว่า ที่ผ่านมาไทยได้เตรียมพร้อมหรือปรับตัวตามระบบใหม่ๆ เหล่านี้หรือไม่ แล้วเมื่อไรคือเวลาที่เหมาะสมในการเริ่มต้น