“บรรยง พงษ์พานิช”เปิดภารกิจซูเปอร์บอร์ด รีเซ็ต-ลดขนาดรัฐวิสาหกิจ-ขจัดอำนาจการเมือง

บทสัมภาษณ์ “บรรยง พงษ์พานิช” นี้ได้ถูกตีพิมพ์ใน นสพ.ไทยรัฐ หน้า 8 ฉบับวันจันทร์ที่ 10 พฤศจิกายน 2557 ทางสำนักข่าวไทยพับลิก้า ได้รับอนุญาตจาก”ทีมเศรษฐกิจ” นสพ.ไทยรัฐ เพื่อนำคำสัมภาษณ์นี้มาตีพิมพ์ซ้ำอีกครั้ง

“บรรยง พงษ์พานิช” ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารเกียรตินาคิน จำกัด (มหาชน)และประธานกรรมการ บริษัททุนภัทร จำกัด(มหาชน) และเป็นหนึ่งใน ซูเปอร์บอร์ด 17 คนของคณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (คนร.) รวมทั้งเป็น หนึ่งในคณะที่ปรึกษา นายกรัฐมนตรี ที่แต่งตั้งไปเมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2557

หลังจากที่เคยนำบทความและข้อเสนอแนะของเขาเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจสำคัญๆ ของประเทศมาลงตีพิมพ์ไปก่อนหน้า

ด้วยเหตุที่อยากรับทราบถึงแนวโน้ม และความเป็นไปได้ที่จะทำให้การบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจทั้ง 56 แห่งของประเทศดำเนินไปในทิศทางเดียวกัน คือ มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และไม่เป็นแหล่งที่ทำให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชัน หรือเป็นเครื่องมือส่งผ่านนโยบายต่างๆ ของนักการเมืองเช่นที่เคยเป็นมาในอดีตอีก

นายบรรยง พงษ์พานิช
นายบรรยง พงษ์พานิช

ทำไมการปฏิรูปโครงสร้างรัฐวิสาหกิจจึงเป็นเรื่องสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ

นายบรรยงให้คำตอบมา 3 ข้อใหญ่ๆ ว่า เพราะขนาดของรัฐวิสาหกิจ 56 แห่ง ไม่รวมธนาคารรัฐ 7 แห่ง มีสินทรัพย์มากถึง 4.7 ล้านล้านบาท ขณะเดียวกันก็มีงบประมาณเพื่อการใช้จ่าย และการลงทุนสูงกว่างบประมาณแผ่นดินถึง 2 เท่า หรือประมาณ 5.1 ล้านล้านบาท

ที่สำคัญก็คือ มีภารกิจหน้าที่ในการเป็นผู้บริหารจัดการโครงสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานของประเทศ

ถ้าภารกิจหน้าที่ไม่ถูกนำไปใช้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือนำไปใช้แล้วทำให้ต้นทุนทางเศรษฐกิจสูงเกินไป ขนาดที่ใหญ่โตอาจกลายเป็นความอุ้ยอ้าย และท้ายที่สุดประเทศไทยก็ไม่สามารถแข่งขันกับใครได้

ที่มากกว่านั้น ยังมีผู้คนในวงวัฏจักรของรัฐวิสาหกิจไทยอยู่สูงถึง 270,000 คน ในจำนวนนี้ อาจมีมากกว่าครึ่งที่ไม่ได้ใช้ศักยภาพของตนเพื่อสร้างผลผลิตทางเศรษฐกิจ ขณะที่รัฐวิสาหกิจจำนวนหน่ึงอาจต้องยุติภารกิจแปรรูป หรือหันไปดำเนินการเชิงพาณิชย์อย่างจริงจังแทนที่จะหายใจทิ้งไปวันๆ

นายบรรยง ให้ความเห็นว่าภายใต้การระดมสมองของ “ซูเปอร์บอร์ด” เพื่อให้ได้ข้อเสนอแนะ และแนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ถูกกลั่นออกมา และหล่อหลอมให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันดังนี้

คลี่สถานะรัฐวิสาหกิจไทย

เริ่มต้นการให้สัมภาษณ์ “บรรยง” ออกตัวว่า “คณะกรรมการ คนร. ชุดนี้ไม่ใช่ “ซูเปอร์แมน” และไม่ได้มี “ซูเปอร์พาวเวอร์” ที่จะทำทุกอย่างให้สำเร็จเห็นผลได้ในทันที เพราะการฟื้นฟูรัฐวิสาหกิจของประเทศทั้งระบบจะต้องได้รับความร่วมมือและแรงผลักดันจากหลายฝ่าย เพื่อ “วางรากฐาน” การปรับโครงสร้างใหม่ทั้งหมด”

ส่วน “ความจำเป็นในการเร่งปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ” มาจากเหตุผลที่กิจการหรือพันธกิจของรัฐวิสาหกิจ ล้วนเกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญของประเทศทั้งสิ้น ทั้งไฟฟ้า ประปา ถนนหนทาง รถไฟ รถไฟฟ้า การสื่อสารโทรคมนาคม ฯลฯ “หากพื้นฐานตั้งต้นของประเทศไม่มีประสิทธิภาพ การพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะความสามารถในการแข่งขันของประเทศจะดีไม่ได้ เพราะภาคส่วนอื่นๆ ของประเทศต้องอาศัยโครงสร้างพื้นฐานในการประกอบธุรกิจ”

“เพราะปัจจุบันรัฐวิสาหกิจไทยมีทั้งหมด 56 แห่ง แต่มีสินทรัพย์และเม็ดเงินที่ใช้จ่ายในแต่ละปีจำนวนมหาศาล และนับวันจะขยายบทบาทมากขึ้นในสังคม โดยหากแบ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่ 49 แห่งทำธุรกิจ จากปี 2541 หลังวิกฤติต้มยำกุ้ง เคยมีรายจ่ายต่อปีคิดเป็น 18% ของผลิตภัณ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) แต่ปัจจุบันรายจ่ายต่อปีเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเป็น 41% ของจีดีพี ซึ่งหากคิดเป็นตัวเงินแล้วเท่ากับรายจ่ายต่อปีสูงถึง 4.6 ล้านล้านบาท และมีเงินลงทุนสูงถึง 500,000 ล้านบาท ใหญ่กว่า งบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลมากกว่า 2 เท่า”

ส่วนสถาบันการเงินของรัฐอีก 7 แห่งนั้น หากไม่รวมธนาคารกรุงไทยเมื่อ 15 ปีที่แล้ว มีขนาดสินทรัพย์รวมคิดเป็น 13% ของจีดีพี แต่ปัจจุบันขนาดสินทรัพย์รวมโตขึ้นแตะ 42% ของจีดีพี หรือมากกว่า 4.7 ล้านล้านบาท

ที่สำคัญ นับตั้งแต่ปี 2554 เป็นต้นมา งบลงทุนของรัฐวิสาหกิจเติบโตมากกว่างบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลมาอย่างต่อเนื่อง เฉพาะปี 2556 พบว่า งบลงทุนรัฐวิสากิจสูงถึง 301,574 ล้านบาท ขณะที่งบลงทุนของรัฐบาลในปีงบประมาณเดียวกันกลับมีเพียง 288,104.6 ล้านบาทเท่านั้น!

ถึงเวลา “ขันเกลียว” ประสิทธิภาพ

“ปัญหาใหญ่ของรัฐวิสาหกิจทุกวันนี้ที่ผมเห็นคือ กิจการยังคงอยู่ภายใต้อำนาจรัฐ ซึ่งประวัติศาสตร์ และพัฒนาการของโลกได้ข้อสรุปตรงกันแล้วว่า กิจการใดที่อยู่ภายใต้การบริหารของรัฐ มักจะมีปัญหาในเรื่องประสิทธิภาพ คุณภาพ และความโปร่งใสอยู่ตลอดเวลา จนถึงประณามว่า “ห่วยและโกง” ตรงกันข้ามกับการบริหารงานแบบเอกชน”

ขณะเดียวกัน ยิ่งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ความไร้ประสิทธิภาพย่อมจะกระทบไปถึงศักยภาพในการแข่งขันโดยรวมด้วย

“กิจการของรัฐต้องเล็ก และทำให้เอกชนต้องใหญ่ขึ้น” จึงเป็นคำตอบของแนวทางปฏิรูป

มีตัวอย่างเห็นได้ชัดเจน เมื่อเทียบกับการดำเนินงานของเอกชนในอุตสาหกรรมเกียวกัน เช่น บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) มีพนักงานทั้งหมด 22,000 คน ค่าตอบแทนของพนักงานทีโอทีเฉลี่ยอยู่ที่ 1,050,000 บาทต่อคนต่อปี ขณะที่ บริษัท แอดวานซ์ อินโฟร์เซอร์วิส จำกัด (มหาชน) หรือ “เอไอเอส” มีพนักงานเพียง 9,000 คน หรือมีพนักงานน้อยกว่าทีโอทีกว่าเท่าตัว

พนักงานเอไอเอสมีค่าตอบแทนเฉลี่ยอยู่ที่ 620,000 บาทต่อคนต่อปี หรือต่ำกว่าทีโอทีเกือบเท่าตัว แต่เอไอเอสกลับมีรายได้เป็น 6 เท่าของทีโอที หรือเท่ากับว่าทีโอทีมีประสิทธิภาพในการดำเนินกิจการต่ำกว่าเอกชนถึง 15 เท่า

“ค่าใช้จ่ายที่สูงแต่ผลิตภาพที่ต่ำเช่นนี้ ถือเป็นเครื่องยืนยันความล้มเหลวในการบริหารจัดการของรัฐได้เป็นอย่างดี และทำให้ “ทีโอที” ได้ชื่อว่าเป็นบริษัทสื่อสารที่มี “ผลิตผลต่ำที่สุดในโลก”

นอกจากนี้ยังมีกรณีบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) ที่กำลังขาดทุนบักโกรกอยู่ในขณะนี้ โดยการบินไทยจำเป็นต้องลดต้นทุนอย่างรวดเร็วที่สุด ส่วนการเพิ่มรายได้อาจเป็นเรื่องยาก แม้ลดราคาสู้ก็ไม่ได้ เพราะจะขาดทุนทันที เนื่องจากต้นทุนการบินไทยสูงกว่าสายการบินอื่นมาก”

เพราะปัญหาปัจจุบันคือการบินไทยมีฝ่ายจัดซื้อหลายแผนก ทุกแผนกมักซื้อของที่แพงกว่าราคาตลาด มีเอเย่นต์นายหน้าเข้ามากินหัวคิวทุกอย่างที่การบินไทยต้องซื้อ อย่างการจัดซื้อเก้าอี้ “เฟิร์สคลาส” ที่การบินไทยซื้อมาตัวละประมาณ 14 ล้านบาท หรือเท่ากับราคาซูเปอร์คาร์ 1 คัน แต่สายการบินอื่นซื้อได้แค่ 8-12 ล้านบาทเท่านั้น

ปัญหานี้ไม่ใช่เฉพาะการจัดซื้อเก้าอี้บนเครื่องบินเท่านั้น แต่ยังเกิดขึ้นตั้งแต่เรื่องใหญ่ๆ อย่างการจัดซื้อเครื่องบิน ไปจนถึงการเปิดประมูลวัตถุดิบสำหรับปรุงอาหารบนเครื่อง ทำให้ต้นทุนเกือบทุกอย่างสูงกว่าคู่แข่ง จนไม่สามารถแข่งขันในอุตสาหกรรมการบินที่ปัจจุบันมีการแข่งขันกันอย่างรุนแรงได้”

ดังนั้น การแก้ปัญหา การบินไทยต้องรวมศูนย์การจัดซื้อจัดจ้างให้อยู่ในฝ่ายเดียว เพื่อคุมต้นทุนให้ได้ เป็นต้น


รีเซ็ต-ลดขนาดรัฐวิสาหกิจ

ทั้งหมดนี้ จึงนำมาสู่ความจำเป็นในการ “ยกเครื่อง-ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ” ครั้งใหญ่ โดยหลักการที่ชัดเจนของซูเปอร์บอร์ด คือ การลดอำนาจ ลดบทบาท และภารกิจของรัฐ ในรัฐวิสาหกิจให้เหลือแต่เท่าที่จำเป็น

นี่…คือโจทย์สำคัญของประเทศวันนี้

“เป็นที่มาของการจัดตั้ง 3 คณะทำงานของซูเปอร์บอร์ด โดยชุดแรกคือ คณะอนุกรรมการกำหนดยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจโดยรวม ทำหน้าที่ทบทวนและกำหนดยุทธศาสตร์ วิธีกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจให้ทำหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพตามภารกิจของตนเอง

ตั้งต้นจากการสำรวจรัฐวิสาหกิจทั้ง 56 แห่ง ว่ายังมีความจำเป็นต้องมีอยู่หรือไม่ หากบางแห่งอาจไม่จำเป็นต้องมีอีกต่อไป ก็ต้อง “ยุบเลิก” หรือ “ยุบรวม” และหากบางแห่งสมควรให้เอกชนที่ทำหน้าที่ได้ดีกว่าเข้ามาทำแทน ขณะที่รัฐวิสาหกิจที่ยังต้องเป็นของรัฐอยู่ ก็ต้องปรับตัวให้เหมาะสมกับการแข่งขัน มีมาตรการเพิ่มความโปร่งใส ลดทุจริตคอร์รัปชัน ลดอำนาจการเมือง โดยอาจต้องแปรสภาพเป็นองค์กรมหาชน โดยรัฐลดการถือหุ้นหรือไม่ถือหุ้นเลย

ส่วนรัฐวิสาหกิจใดที่เป็นธุรกิจผูกขาด เช่น บริษัท การท่าอากาศยานไทย หรือ ทอท. ก็ต้องมีกลไกเข้าไปดูแลเพื่อไม่ให้ใช้อำนาจผูกขาดโดยไม่สมควร เช่น การปรับขึ้นราคาค่าธรรมเนียมการใช้สนามบินต้องมีหลักเกณฑ์ เช่น ไม่สูงกว่าอัตราเงินเฟ้อ และเมื่อขึ้นราคาก็ต้องเพิ่มประสิทธิภาพควบคู่ไปด้วย เป็นต้น

ขณะที่คณะอนุกรรมการชุดที่ 2 มีภารกิจแก้ไขรัฐวิสาหกิจที่มีปัญหาขาดทุนมาก และปรับองค์กรเพื่อให้อยู่รอดไม่ให้กลายเป็นภาระการคลังของประเทศ ซึ่งขณะนี้มีอยู่ 7 แห่ง คือ บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) และ องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) รวมทั้งแบงก์รัฐอีก 2 แห่ง คือ ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (เอสเอ็มอีแบงก์) และธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย (ไอแบงก์) โดยทุกแห่งกำลังอยู่ระหว่างทำแผนฟื้นฟูกิจการ และหลายแห่ง คนร. ได้ส่งทีมผู้เชี่ยวชาญเข้าไปช่วยแก้ปัญหาแล้ว

ระบบตรวจสอบเพิ่มความโปร่งใส

สำหรับคณะทำงานชุดที่ 3 คือ คณะอนุกรรมการกำกับและพัฒนารัฐวิสาหกิจ เข้ามาดูแลโดยมุ่งยกระดับมาตรฐานบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจตั้งแต่การแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหารระดับสูง การจัดซื้อจัดจ้าง การเปิดเผยข้อมูล จนถึงการตรวจสอบ และการประเมินผลรัฐวิสาหกิจ เพื่อวางรากฐานการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้เป็นมาตรฐาน ให้ประชาชนติดตามและเข้าถึงได้ง่าย ซึ่งจะเป็นเกราะป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันได้อย่างชัดเจน

ล่าสุด คณะทำงานได้ใช้มาตรฐานความโปร่งใสของ Construction Sector Transparency หรือ CoST ซึ่งเป็นองค์กรนานาชาติ ที่ตั้งโดยรัฐบาลอังกฤษกับธนาคารโลก เพื่อดูแลความโปร่งใสในโครงการลงทุนขนาดใหญ่

“มาตรฐานความโปร่งใสนี้จะช่วยลดช่องทางหาประโยชน์ของผู้มีอำนาจ เพิ่มประสิทธิภาพการกำกับดูแล และการตรวจสอบภาคประชาชน ตั้งแต่การออก TOR ประกวดราคา ก่อสร้าง จนถึงตรวจรับงาน”

โดย CoST จะมาช่วยวางระบบการเปิดเผยข้อมูลการก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่ให้เป็นไปตามมาตรฐานสากล และเป็นพี่เลี้ยงในการจัดตั้งคณะกรรมการ 3 ฝ่าย ที่มีตัวแทนภาครัฐ อุตสาหกรรมก่อสร้าง และภาคประชาสังคม ทำหน้าที่ตรวจสอบข้อมูลและเปิดเผยกับสาธารณชน หากพบเห็นเรื่องผิดปกติก็จะช่วยตีฆ้องร้องป่าวให้ประชาชนรับรู้ หรือส่งเรื่องให้หน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบจัดการ

“โครงการก่อสร้างท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ระยะที่ 2 ของบริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน)” จะเป็นโครงการ “นำร่อง” ที่จะใช้ระบบ CoST เข้ามาตรวจสอบการดำเนินการ ก่อนขยายไปสู่โครงการของรัฐวิสาหกิจอื่นๆ

ไม่เพียงแค่นั้น คนร. ยังได้นำ “สัญญาคุณธรรม” หรือ Integrity Pact ซึ่งเป็นหลักการขององค์การเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International) โดยให้หน่วยงานรัฐผู้จัดซื้อจัดจ้างและเอกชนทุกคนที่เข้ามาเสนอราคาต้องลงนามในสัญญาว่าจะไม่มีการรับหรือให้สินบน และยอมรับกระบวนการเปิดเผยข้อมูลในทุกขั้นตอน โดยยอมให้ผู้เชี่ยวชาญในสาขาวิชาชีพหรือภาคประชาสังคมเข้ามาเป็นคณะตรวจสอบอิสระ

“โครงการจัดซื้อรถเมล์เอ็นจีวีของ ขสมก. และโครงการจัดหาผู้เดินรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน ส่วนต่อขยายของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.)” จะเป็นโครงการนำร่องการปฏิบัติตามสัญญาคุณธรรม เป็นการเปิดโอกาสในการเรียนรู้ปัญหาและความเสี่ยงในทางปฏิบัติ ก่อนที่ คนร. จะนำมาพัฒนาต่อยอดร่างเป็นกฎหมาย หรือมาตรการที่ครอบคลุมเพื่อให้รัฐวิสาหกิจใช้เป็นโมเดลในการทำงานทุกโครงการ

“คนร. หวังว่า ทั้งสองแนวทางดังกล่าวจะตอบโจทย์การเพิ่มประสิทธิภาพและสร้างความโปร่งใส นำรัฐวิสาหกิจกลับสู่ทิศทางที่ถูกต้อง ลดการโกงกิน ลดคอร์รัปชัน ดึงผลประโยชน์กลับสู่ประชาชนและประเทศชาติ”

เมื่อถามว่า ภารกิจอันหนักหน่วงและเข้มข้นขนาดนี้ ในท่ามกลางเวลาที่ “บีบรัด” เพียงปีเศษก็จะกลับเข้าสู่โหมดของการเลือกตั้ง หลักเกณฑ์ต่างๆ ที่ “ซูเปอร์บอร์ด” วางเอาไว้จะได้ทันเห็นความสำเร็จที่เป็นรูปธรรมหรือไม่

“เราพยายามทำให้ดีที่สุดเท่าที่เวลามีให้ อย่างน้อยก็ได้วางรากฐานโครงสร้างซึ่งเน้นที่การปฏิบัติและการกำกับดูแลให้เกิดผลจริง โดยจะพยายามผลักดันให้ออกเป็นกฎหมาย หรือกฎระเบียบ เพื่อไม่ให้รัฐวิสาหกิจต้องตกไปเป็นสมบัติที่นักการเมืองผลัดเปลี่ยนมือกันเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์”

โดยยอมรับว่า ณ วันนี้ ยังไม่สามารถคาดเดาอนาคตและสถานะของซูเปอร์บอร์ดได้ว่าจะเป็นอย่างไร อาจสิ้นสภาพไปพร้อมกับรัฐบาล คสช. แต่ความคาดหวังโดยส่วนตัวนั้น “บรรยง” อยากฝากแนวทางการรวมศูนย์การดูแล และการกำหนดนโยบายรัฐวิสาหกิจไว้ที่องค์กรกลางเพียงแห่งเดียว คล้ายแนวคิด Super Holding ที่จะมีกรรมการมากำกับดูแลนโยบายและแผนการลงทุนของรัฐวิสาหกิจทุกแห่งเอาไว้

เพราะปัจจุบัน 56 รัฐวิสาหกิจอยู่ภายใต้กระทรวงต่างๆ 14-15 กระทรวง ต่างรับนโยบายจากรัฐมนตรีที่ผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนกันเข้ามา เมื่อเปลี่ยนขั้วอำนาจกันทีมนโยบายก็เปลี่ยนกันที ทั้งที่รัฐวิสาหกิจควรมีการกำหนดนโยบายที่สอดคล้องมีความต่อเนื่องไม่ว่าจะเปลี่ยนไปกี่รัฐบาลก็ตาม

อย่างไรก็ตาม หากประชาชนและสื่อเห็นว่ารากฐานที่ซูเปอร์บอร์ดวางไว้มีประโยชน์ ทำให้การทำงานของรัฐวิสาหกิจกลับมามีประสิทธิภาพ โปร่งใส ผมเชื่อว่ารัฐบาลที่เข้ามาใหม่ก็จะต้องถูกบังคับให้เดินหน้าตามสิ่งที่ได้วางรากฐานไว้ เมื่อพวกผมไม่อยู่แล้ว ก็หวังแรงสนับสนุนจากภาคประชาชนและสังคมจะผลักดันให้มันเดินหน้าต่อจนเป็นผลสำเร็จ” นายบรรยงกล่าว