แผนการก่อหนี้ใหม่รัฐบาลจำนวน 1.1 ล้านล้านบาท ที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) อนุมัติเมื่อ 13 มี.ค. ที่ผ่านมา ถือเป็นวงเงินการกู้ยืมของรัฐบาลที่สูงเป็นประวัติการณ์ และทำให้ตัวเลขสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) เพิ่มขึ้นจาก 41.71% ณ สิ้น ก.ย. 2554 เป็น 48.6% และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องทะลุ 50% ในปีถัดไป ซึ่งที่ผ่านมานับตั้งแต่ปี 2547 ไม่เคยเกิน 50%
โดยกระทรวงการคลังประมาณการไว้ในแผนการบริหารหนี้สาธารณะว่า จะทะลุ 50% ไปแตะที่ระดับ 50.4%, 52.1%, 53.2% และ 53.1% ในปี 2556, 2557, 2558 และ 2559 ตามลำดับ ตัวเลขดังกล่าวกำลังเป็นประเด็นที่จับตามองว่า เป็นการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลที่อาจนำไปสู่การขาดวินัยการคลัง ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นสูงเกินกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไว้ที่ 60% หรือไม่ (อ่านเพิ่มเติม “ครม. อนุมัติแผนก่อหนี้ใหม่เพิ่มขึ้นเป็น 1.1 ล้านล้านบาท”)
ประเด็นความเป็นห่วงดังกล่าว ส่วนใหญ่มาจากฟากนักวิชาการและธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ที่มีความกังวลว่า หากรัฐบาลยังใช้จ่ายเงินจำนวนมากต่อไปเรื่อยๆ อย่างไม่ระมัดระวัง อาจทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นมากกว่า 60% และนำไปสู่ความเสี่ยงทางการคลัง
ขณะที่ฟากกระทรวงการคลัง หน่วยงานที่รับผิดชอบการบริหารหนี้สาธารณะ คือ สำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กลับไม่วิตกกังวล และมั่นใจว่าสามารถบริหารหนี้สาธารณะต่อจีดีพีให้ยังอยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังได้แน่นอน
นายจักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล ผู้อำนวยการสำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ได้ให้สัมภาษณ์กับสำนักข่าวไทยพับลิก้าว่า การก่อหนี้ใหม่จำนวน 1.1 ล้านล้านบาท คือวงเงินกู้ที่อยู่ในแผนที่จะกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ 400,000 ล้านบาท บวกกับการกู้ยืมตามพระราชกำหนด ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 วงเงิน 350,000 ล้านบาท กับ พระราชกำหนดกองทุนส่งเสริมการประกันภัยพิบัติ พ.ศ. 2555 วงเงิน 50,000 ล้านบาท และบวกกับการขาดดุลงบประมาณปี 2556 อีกจำนวน 300,000 ล้านบาท
ดังนั้ัน วงเงินกู้ยืมใหม่ตามแผนที่วางไว้ 1.1 ล้านล้านบาท จะคาบเกี่ยวปี 2555-2556 โดยเป็นการกู้ยืมในปีงบประมาณ 2555 จำนวน 800,000 ล้านบาท และกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลในปี 2556 จำนวน 300,000 ล้านบาท และการกู้ยืม 1.1 ล้านล้านบาท จะทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีขึ้นไปใกล้ 50% โดยอยู่บนสมมติฐานที่ว่า ต้องกู้ได้เต็มที่ คือต้องมีความพร้อมมากในเรื่องการทำโครงการ และมีความพร้อมมากในการเบิกจ่ายงบประมาณ ที่สำคัญต้องเบิกจ่ายได้เต็มที่ หากทำได้ทั้งหมดดังที่ว่าก็จะทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีแตะระดับใกล้ 50% แต่อดีตที่ผ่านมาเป็นข้อพิสูจน์ว่าการเบิกจ่ายทำได้ไม่ค่อยเต็มที่เท่าไร
ปัจจุบัน หนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ที่ 40.5% ถ้าจะขึ้นไปถึง 50% คือต้องกู้เพิ่มขึ้นอีก 10% ของจีดีพี เท่ากับ 1 ล้านล้านบาท หรือหมายความว่าต้องกู้ให้ได้เต็มศักยภาพ ซึ่งทำได้ยากมาก เพราะในอดีต ถ้าไม่มีวิกฤตหรือเหตุการณ์อะไรเลย กู้ได้เพียงปีละ 300,000-400,000 ล้านบาท ก็เก่งแล้ว อย่างปีที่แล้วกู้ได้แค่ 200,000 ล้านบาท แต่ปีที่เกิดวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์มีการกู้ชนเพดาน 375,000 ล้านบาท นั่นคือสูงสุดที่กู้ได้
เพราะฉะนั้น ถ้าจะให้มีการกู้ยืมเต็มวงเงิน 1.1 ล้านล้านบาท รัฐบาลต้องเร่งการเบิกจ่ายและเร่งโครงการให้เต็มที่ ถึงจะทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีไปแตะที่ 50% ได้ แต่ถ้ากู้เงินไปใช้ถึง 1.1 ล้านล้านบาท เป็นกรณีที่ยังไม่ได้คำนึงถึงจีดีพีจะขยายตัวได้ขนาดไหน แต่คาดว่าจีดีพีโต 10-11% จากปัจจุบันที่ขยายตัวประมาณ 7-8% เนื่องจากถ้าอัดเงินเข้าไปเต็มที่ 1 ล้านล้านบาท จะทำให้ระบบเศรษฐกิจหมุนเวียนอีกหลายรอบ และเมื่อเศรษฐกิจขยายตัวเพิ่มขึ้น หนี้สาธารณะต่อจีดีพีก็คงไม่แตะ 50% เพราะตัวหารใหญ่ขึ้นตามเศรษฐกิจที่โตขึ้น
ในอดีต หนี้สาธารณะต่อจีดีพีกำหนดเป็นกรอบความยั่งยืนทางการคลังไว้ที่ระดับไม่เกิน 60% แต่เมื่อหนี้สาธารณะต่อจีดีพีปรับลดลงเหลือประมาณ 37% ก็มีการปรับกรอบความยั่งยืนลดลงเป็นไม่เกิน 50% แต่ในปีที่เกิดวิกฤติแฮมเบอร์มีการปรับขึ้นไปเป็นไม่เกิน 60% อีกครั้งเพราะคิดว่าเศรษฐกิจจะแย่ กระทรวงการคลังจึงเสนอกู้เงินเยอะขึ้น จึงขยับกรอบเพิ่มขึ้น
“เดี๋ยวนี้กรอบสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ที่ 60% ยืนสบาย ไม่น่าห่าวง จากวันนี้ ถ้าจะพยายามกู้ให้ได้มากที่สุดจนทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ระดับ 60% จะต้องกู้ถึง 2 ล้านล้านบาท แต่ปัจจุบันกู้แค่ 1 ล้านล้านบาท”
นายจักรกฤศฏิ์มั่นใจว่า เรื่องวินัยการคลังไม่น่าห่วง ถ้าดูจากข้อจำกัดที่กล่าวมา ขณะที่รายได้ของภาครัฐ ทุกกรมจัดเก็บยังยืนว่าเป็นไปตามเป้าหมายที่ประมาณการไว้ โดยแผนการจัดรายได้ยังเหมือนเดิมไม่มีอะไรเปลี่ยน ถึงอย่างไรด้านรายได้ก็ไม่น่าห่วง เพราะการขาดดุล 400,000 ล้านบาท มาจากประมาณการรายรับ ประมาณการรายจ่าย เมื่อรายรับยืนแค่นี้ รายจ่ายก็คงไม่มากกว่านี้ เพราะจ่ายตามกรอบงบประมาณ ถ้าจ่ายมากกว่านี้ก็ไม่ได้
นอกจากนี้ เรื่องการจัดทำงบสมดุล ผู้อำนวยการ สบน. บอกว่า ตอนนี้ดูแล้วไม่ค่อยน่ากลัวเท่าไร เพราะปัจจุบันยังอยู่ในกรอบสมดุล 5 ปี เห็นจากตัวเลขประมาณการที่สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) คือ ปีนี้ขาดดุลประมาณ 400,000 ล้านบาท ปีหน้าลดลงเหลือ 300,000 ล้านบาท ปีถัดไปขาดดุลกว่า 200,000 ล้านบาท และขาดดุลลดลงเหลือกว่า 100,000 ล้านบาท ปีถัดไปก็จะไม่ขาดดุล ดังนั้นจะเข้าสู่สมดุลอีก 3 ปีข้างหน้า เพราะฉะนั้นงบสมดุลยังอยู่ในเป้าหมาย เพียงแต่ขยับกรอบเวลาออกไปนิดหน่อย
ขณะที่ภาระหนี้ต่องบประมาณปัจจุบันอยู่ที่ 9.3% แต่ปีหน้าจะลงมาเหลือ 7.6% เพราะงบชำระดอกเบี้ยหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินจะหายไปกว่า 60,000 ล้านบาท ถ้าลดภาระหนี้ต่องบประมาณจาก 9.3% เหลือ 7.6% เป็นเรื่องที่ดีก็ดี เนื่องจากพอเหลือ 7% กว่า จะมีช่องทางตั้งงบชำระคืนต้นเงินกู้ที่ครบชำระได้เพิ่มขึ้น หรือตั้งงบไปลงทุนได้มากขึ้นในเงิน 60,000 ล้านบาท ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับว่ายุทธศาสตร์ในการทำงบประมาณรัฐบาลจะเน้นอะไร
อย่างไรก็ตาม ผู้อำนวยการ สบน. ตั้งข้อสังเกตว่า ในส่วนของงบลงทุนจริงๆ ในปีนี้รัฐบาลก็ใช้งบ 350,000 ล้านบาท ไปลงทุนส่วนใหญ่เกี่ยวกับระบบน้ำ ดังนั้น เกี่ยวกับการลงทุนระบบน้ำจะมีการกู้ใหม่ เพราะอัดเข้ามาในปีนี้หมดแล้ว เพราะฉะนั้น ปีหน้างบประมาณจะเหลือจำนวนมาก
แต่ภาระหนี้ต่องบประมาณมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ สบน. จึงตั้งเป้าหมายให้มีการจัดสรรงบประมาณชำระต้นเงินกู้ไม่น้อยกว่า 3% ซึ่งเป็นความพยายามตั้งเป็นโจทย์ให้รัฐบาลตอบได้ว่า ในการคืนดอกเบี้ยกับต้นเงินกู้ทุกปี อย่างน้อยต้องมีงบชำระต้นเงินกู้ 3% ของต้นเงินกู้ที่ครบกำหนดชำระคืน หากทำได้จะทำให้สามารถหมุนเวียนคืนหนี้เงินต้นบางส่วนได้ เป็นการสร้าง “วินัยการคลัง” ที่ดี ไม่ใช่กู้เงินมาแล้วชำระคืนแต่ดอกเบี้ย ส่วนต้นเงินกู้ไม่คืนเลยไม่ใช่เรื่องที่ดี
นอกจากนั้น รัฐบาลพยายามชำระหนี้ที่หน่วยงานต่างๆ ทำตามนโยบายรัฐบาลแล้วมีความเสียหายเกิดขึ้น หรือมีหนี้สินคงค้าง ซึ่ง ณ สิงหาคม 2554 มีจำนวน 237,127 ล้านบาท นายจักรกฤศฏิ์กล่าวว่า หนี้จำนวนดังกล่าวนนั้น รัฐบาลมีนโยบายจะให้ตั้งงบประมาณทยอยใช้ตามความสามารถทุกปี เช่น กรณีธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) รัฐบาลได้ตั้งงบประมาณปีนี้ให้บางส่วนแล้ว และปีถัดไปจะพยายามตั้งงบประมาณใช้ให้ปีต่อปี ยกเว้นกรณีข้าวที่อยู่ในโกดังยังไม่ขายยังไม่ต้องตั้งงบใช้ ขายเมื่อไรขาดทุนก็ตั้งงบชดใช้ ส่วนค่าใช้จ่ายพวกสาธารณูปโภคและช่วยค่าครองชีพ ต่อไปรัฐบาลจะพยายามไม่ให้ติดค้าง
ทั้งนี้ จากข้อมูล สบน. ที่รวบรวมภาระหนี้ที่เกิดจากการดำเนินตามนโยบายรัฐบาล ในหนังสือ “สบน. ก้าวข้ามผ่าน…ทศวรรษ ที่หนึ่ง” ระบุว่า ณ สิงหาคม 2554 มีจำนวน 237,127 ล้านบาท ประกอบด้วย โครงการแทรกแซงราคาข้าวในส่วนขององค์การคลังสินค้า (อคส.) กับ องค์การตลาดเพื่อการเกษตร (อตก.) มีจำนวน 1,077 ล้านบาท โครงการแทรกแซงราคาลำไยของ อตก. 4,292 ล้านบาท โครงการจำนำผลผลิตการเกษตรของ ธ.ก.ส. จำนวน 52,112 ล้านบาท
มาตรการลดภาระค่าครองชีพ 29,238 ล้านบาท มาตรการให้เงินอุดหนุนบริการสาธารณะ (PSO) จำนวน 823 ล้านบาท โครงการลงทุนของการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) จำนวน 42,730 ล้านบาท โครงการลงทุนของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) จำนวน 1,988 ล้านบาท และโครงการลงทุนของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) จำนวน 22,431 ล้านบาท
สำหรับแผนบริหารกู้เงินจำนวน 1.1 ล้านล้านบาท นายจักรกฤศฏิ์ยืนยันว่า จะไม่ส่งผลกระทบต่อสภาพคล่องและดอกเบี้ย เนื่องจากปัจจุบันสภาพคล่องในคลาดมีจำนวนมาก โดย ธปท. ต้องดูดสภาพคล่องด้วยการออกพันธบัตร ธปท. ซึึ่งในปัจจุบันมียอดคงค้างถึง 4.5 ล้านล้านบาท เพราะฉะนั้น ถ้าสภาพคล่องหาย ธปท. ก็สามารถทยอยปล่อยสภาพคล่องออกมาได้เมื่อมีความจำเป็นต้องใช้เงินเพิ่มขึ้น
“การกู้เงิน 800,000 ล้านบาท ขาดดุลปีหน้ายังไม่ต้องพูดถึง ตรงนี้ 400,000 ล้านบาท จะกู้ชดเชยขาดดุลอยู่ในตารางการออกพันธบัตรแล้วตั้งแต่ต้นปี เมื่อบวกยืดระยะเวลาการชำระหนี้เข้าไปด้วย จะมีวงเงินออกพันธบัตรทั้งหมด 520,000 ล้านบาทอยู่ในตารางการออกพันธบัตร ที่เหลือจะเป็นพันธบัตรออมทรัพย์ ตั๋วแลกเงินคลัง รวมทั้งของการกู้ลงทุนเรื่องน้ำ 350,000 ล้านบาท เริ่มเมื่อไรจะกู้เป็นแบงก์โลน หรือกู้จากสถาบันการเงิน เมื่อมีโครงการก็กู้จากธนาคารไปเรื่อยๆ”
ผู้อำนวยการ สบน. กล่าวว่า ทุกวันนี้ สบน. ออกพันธบัตรตามที่ตารางที่กำหนดเอาไว้ โดยดูความต้อการและปริมาณพันธบัตรในตลาด ซึ่งปริมาณพันธบัตรที่ สบน. ออกมีประมาณครึ่งหนึ่งของความต้องการในตลาด ปีนี้เรากำหนดพันธบัตรที่จะใช้เป็นพันธบัตรสำหรับอ้างอิงในตลาดไว้จำนวน 520,000 ล้านบาท คือจะสามารถขายได้ทั้งปี และเป็นไปตามตารางที่หนดไว้
ส่วนปีถัดๆ ไป สบน. พยายามให้ตลาดมีอัตราการเจริญเติบโตแบบค่อยเป็นค่อยไป ส่วนที่ออกเพิ่มเติมหรือนอกเหนือจากตารางการออกพันธบัตร ไม่ว่าจะเป็นตามพระราชกำหนดใหม่ หรือการกู้รูปแบบใหม่ตามกฎหมายใหม่ ก็จะใช้วิธีการค่อยระดมจากรูปแบบอื่น เช่น กู้แบงก์ หรือออกตั๋วเงินคลังเพิ่มเติมบ้าง และเป็นการออกสัญญาใช้เงิน (พีเอ็น) ที่เป็นระยะยาว และมีพันธบัตรออมทรัพย์
ทั้งนี้ คาดว่าพันธบัตรออมทรัพย์ภายในปีงบประมาณนี้ หรือสิ้นเดือนกันยายนนี้ จะออกล็อตใหญเพื่อรองรับพันธบัตรกองทุนฟื้นฟูฯ (FIDF 3) ที่จะครบกำหนด 260,000 ล้านบาท อัตราดอกเบี้ยเฉลี่ยกว่า 6% โดยจะรีไฟแนนซ์ออกไป ทำให้อัตราดอกเบี้ยลดลงเหลือ 3% ก็จะลดภาระได้ประมาณปีละ 6,000 ล้านบาท และปีถัดๆ ไป ก็จะพยายามลดต้นทุนให้ต่ำลงอีก
“การกู้เงินของรัฐบาล มั่นใจได้ว่าตลาดพันธบัตรไม่น่ามีปัญหา เงินกู้ไม่น่ามีปัญหา อัตราผลตอบแทนพันธบัตรไม่น่าขยับ แต่ตอนนี้อัตราผลตอบแทนขยับขึ้นมาหน่อยหนึ่ง เพราะคนเก็งว่ารัฐบาลจะออกพันธบัตรเยอะขึ้น ผมบอกไม่ออก ถ้าเก็งกันมากอัตราผลตอบแทนเพิ่มขึ้นสูง ผมก็จะถอนพันธบัตรออกจากตลาดแทนที่จะประมูล 520,000 ล้านบาท ก็ประมูลแค่ 450,000 ล้านบาท”
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
