ข้อสังเกตและข้อสงสัยบางประการเกี่ยวกับโครงการบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท

Hesse004

วันที่ 3 พ.ค. ที่จะถึงนี้ โครงการบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาทได้เวลา “ดีเดย์” ที่เอกชนซึ่งผ่านการคัดเลือกกรอบข้อเสนอแนวคิด (Conceptual Plan) จะต้องยื่นเอกสารข้อเสนอทั้งทางด้านเทคนิคและทางด้านราคาต่อ “คณะกรรมการพิจารณาคัดเลือกโครงการเพื่อออกแบบและก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย”

อย่างไรก็ตามดูเหมือนว่าโครงการนี้จะถูก “จับตา” เป็นพิเศษ จากผู้สนใจติดตามการใช้จ่ายเงินกู้ที่มาดำเนินโครงการ เนื่องจากรัฐต้องกู้เงินจำนวนมหาศาลโดยให้เหตุผลว่าเป็นการลงทุนด้านบริหารจัดการน้ำเพื่อแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน

ที่มาภาพ : http://suchons.files.wordpress.com/2013/04/untitled43.jpg
ที่มาภาพ : http://suchons.files.wordpress.com/2013/04/untitled43.jpg

ในช่วงที่ผ่านมา เกิดคำถามมากมายทั้งจากสมาคมวิศวกรรมสถานแห่งประเทศไทย (วสท.) นักวิชาการ NGO รวมไปถึงเวทีสัมมนาต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นการออกระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อใช้ดำเนินการโครงการดังกล่าวโดยเฉพาะ เช่นเดียวกับเรื่องความคลุมเครือของ TOR ทั้ง 10 โมดูลที่กำหนดขอบเขตงานหลักของผู้รับจ้างต้องดำเนินการไว้มากมาย รวมไปถึงรูปแบบโครงการและเงื่อนไขในการยื่นข้อเสนอ ที่เลือกใช้วิธีจ้างออกแบบและก่อสร้างพร้อมประกันราคาไม่เกินวงเงินสูงสุด (Design-Build with Guaranteed Maximum Price หรือ GMP)

บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อนำเสนอข้อสังเกตเบื้องต้นและคำถามบางประการเกี่ยวกับการดำเนินโครงการดังกล่าว ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเพื่อปราศจากอคติและข้อสงสัยต่าง ๆ อีกทั้งเป็นการแสดงเจตนาที่โปร่งใสในการดำเนินโครงการนี้ คณะกรรมการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย หรือ กบอ. ควรเปิดเผยเอกสารทุกฉบับลงในเว็บไซด์ ของ “สำนักงานนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ” หรือ สบอช. (www.waterforthail.go.th) เพื่อให้สังคมได้รับทราบข้อมูลและมีส่วนร่วมติดตาม หรือตรวจสอบท้วงติงโดยไม่ต้องมีความเคลือบแคลงใจ สงสัยกัน

ผู้เขียนตั้งข้อสังเกตและข้อสงสัยบางประการต่อการดำเนินโครงการในประเด็นต่าง ๆ ดังนี้

(1) โครงการนี้อาศัยอำนาจตามความในข้อ 13 วรรค 4 แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารโครงการและการใช้จ่ายเงินกู้เพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 โดยออก “ประกาศ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการพัสดุในการดำเนินโครงการ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารโครงการและการใช้จ่ายเงินกู้ เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 ” ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา ตั้งแต่วันที่ 19 ก.ย. 2555 ประกาศฉบับนี้ถูกนำมาใช้จัดหาผู้รับจ้างแทนระเบียบพัสดุเดิม คือ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549 โดยให้เหตุผลเรื่องความรวดเร็วและทันต่อสถานการณ์ อีกทั้งต้องกำหนดวิธีการเพื่อวางระบบที่มีความเหมาะสมกับลักษณะสภาพโครงการให้เชื่อมโยงสอดคล้องกัน

ต่อมาเมื่อวันที่ 15 ม.ค. 2556 กบอ. ได้เสนอเรื่องขอแก้ไขประกาศฉบับนี้ซึ่งทาง ครม. ได้มีมติเห็นชอบตามที่ กบอ. เสนอโดยขอให้แก้ไขบทนิยามที่ว่า “ส่วนราชการเจ้าของโครงการ” หมายความว่า สำนักงานนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ (สอบช.) จากเดิมที่ส่วนราชการเจ้าของโครงการ หมายถึง ส่วนราชการที่ ครม. มีมติให้เป็นผู้ดำเนินโครงการ ขณะเดียวกันได้แก้ไขคำว่า “รัฐมนตรี” หมายถึง รองนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีซึ่งได้รับมอบหมายเป็นประธาน กบอ. จากที่เดิม หมายถึง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงที่กำกับดูแลส่วนราชการเจ้าของโครงการ

ข้อสงสัย การแก้ไขประกาศฉบับนี้เท่ากับเป็นการเพิ่มอำนาจการบริหารจัดการน้ำทุกโครงการภายใต้วงเงินกู้ 3.5 แสนล้านบาทให้อยู่ในมือของ สอบช. เพียงหน่วยงานเดียวใช่หรือไม่ ? และ สอบช. ซึ่งเป็นหน่วยงานเกิดใหม่จะเป็นผู้รับผิดชอบโครงการย่อยทั้งหมดใช่หรือไม่? สอบช. มีความพร้อมในการบริหารสัญญาทุกโครงการแล้วใช่หรือไม่? ขณะเดียวกันอำนาจในการแต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาคัดเลือกนั้น อยู่ภายใต้การตัดสินใจของประธาน กบอ. คนเดียวใช่หรือไม่? จากที่เดิมอำนาจอยู่ที่การตัดสินใจของรัฐมนตรีที่กำกับดูแลส่วนราชการเจ้าของโครงการ

(2) ประกาศฉบับนี้มีทั้งหมด 13 ข้อ โดยข้อสำคัญได้แก่ ข้อ 2 ซึ่งกล่าวถึง ผู้ได้รับการคัดเลือกในการเสนอกรอบแนวคิดเพื่อออกแบบก่อสร้าง (Conceptual Plan) โดยผู้ได้รับการคัดเลือกเหล่านี้สามารถเข้าเสนอราคาพร้อมข้อเสนอทางด้านเทคนิคเพื่อเป็น “ผู้รับงาน” ซึ่งล่าสุดเราทราบแล้วว่าทั้ง 10 โมดูล นั้นมีผู้ผ่านการคัดเลือกเสนอกรอบแนวคิดจำนวน 6 กลุ่มบริษัท โดยแยกเป็นโมดูลละ 3 กลุ่มบริษัท

อย่างไรก็ดีข่าวล่าสุด ปรากฏว่า “กิจการร่วมค้าญี่ปุ่น-ไทย” ได้ขอถอนตัวไม่เข้ายื่นประมูลโครงการดังกล่าวแล้ว ทั้งนี้กิจการร่วมค้าญี่ปุ่น-ไทย เป็นผู้ผ่านการคัดเลือกกรอบแนวคิดถึง 6 โมดูล ได้แก่ โมดูล A1, A2, A4, A5, B1 และ B3 เมื่อเป็นเช่นนี้แสดงว่าทั้ง 6 โมดูลจะเหลือคู่แข่งขันเพียงโมดูลละ 2 รายเท่านั้น!!

ข้อสงสัย เท่าที่ผู้เขียนพยายามหาข้อมูล ยังไม่ปรากฏ “รายงานผลการพิจารณาคัดเลือกกรอบแนวคิดเพื่ออกแบบก่อสร้างระบบบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย” หรือ รายงาน Pre-Qualification ของคณะกรรมการพิจารณาคัดเลือกกรอบแนวคิดเพื่อออกแบบก่อสร้างระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย (กบนอ.) ซึ่งรายงานฉบับนี้จะทำให้ทราบถึงเหตุผลและหลักเกณฑ์ของคณะกรรมการ กบนอ. ว่าเพราะเหตุใดจึงคัดเลือกกลุ่มบริษัทที่ยื่นข้อเสนอกรอบแนวคิดจากจำนวน 34 ราย เหลือเพียง 6 ราย

ดังนั้น เพื่อให้เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาลเรื่องความโปร่งใสและตรวจสอบได้ เป็นไปได้หรือไม่ที่ กบอ. จะเปิดเผยรายงานผลการพิจารณา Pre qualification ดังกล่าวให้สาธารณชนได้รับทราบหลักเกณฑ์และดุลยพินิจของคณะกรรมการ

(3) ข้อที่ 4 ของประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการพัสดุปี 55 ฉบับนี้ กล่าวถึง อำนาจหน้าที่ของ “คณะกรรมการพิจารณาคัดเลือก” ว่ามีอำนาจหน้าที่อยู่ 4 ประการ โดยประการสำคัญที่สุด คือ การกำหนดคุณสมบัติผู้ยื่นข้อเสนอและการพิจารณาคัดเลือกผู้ที่เหมาะสมเป็น “ผู้รับงาน” อย่างไรก็ดีน่าสนใจว่ากรณีที่ ครม. อนุมัติโครงการหลายโครงการแบบเป็น Package ในแต่ละโมดูลแล้ว (ตามความในข้อ 4 วรรคท้าย) ทางคณะกรรมการพิจารณาคัดเลือกอาจแต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการเพื่อพิจารณาคัดเลือกผู้ที่เหมาะสมเป็นผู้รับงานแต่ละโครงการ” ได้ โดยคณะกรรมการฯ อาจมอบมอบหมายให้คณะอนุกรรมการดำเนินการได้ตามอำนาจของคณะกรรมการฯ ในข้อ 6

(4) สำหรับข้อ 6 ซึ่งเป็นข้อสำคัญที่สุดของประกาศฉบับนี้ กล่าวถึง การพิจารณาคัดเลือก ผู้เหมาะสมที่จะเป็น “ผู้รับงาน” โดยผู้เขียนเข้าใจว่าในวันที่ 3 พ.ค. ที่จะถึงนี้ กบอ. จะต้องใช้หลักเกณฑ์ดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการคัดเลือกผู้ผ่าน Conceptual Plan ซึ่งแต่ละโมดูล มีผู้ผ่านเข้ารอบมาโมดูลละ 3 ราย อย่างไรก็ตามเมื่อกิจการร่วมค้าญี่ปุ่น-ไทย “ถอนตัว” ออกไปแล้วจึงทำให้เหลือเพียง 4 โมดูลเท่านั้นที่ยังมีผู้เสนอราคาครบ 3 ราย ขณะที่อีก 6 โมดูลเหลือผู้ยื่นซองประมูลเพียง 2 รายเท่านั้น

ข้อสงสัย ข้อน่าสังเกตในข้อ 6(4) ของประกาศฉบับนี้กำหนดไว้ว่า “ในกรณีที่ผู้ยื่นข้อเสนอราคา หรือมีผู้ยื่นข้อเสนอหลายราย แต่ถูกต้องตามรายละเอียดในเอกสารเชิญชวนหรือผ่านการพิจารณาด้านเทคนิคเพียงรายเดียว ให้คณะกรรมการพิจารณาคัดเลือกดำเนินการต่อไปได้” …ซึ่งตรงนี้ น่าสนใจว่า หาก TOR ของแต่ละโมดูลคลุมเครือหรือไม่กำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกไว้ชัดเจนแล้ว อาจเกิดปัญหาในเรื่องการตัดสินคัดเลือกผู้เสนอราคา โดยเฉพาะต้องเปิดซองเทคนิคก่อนที่จะเปิดซองราคา

ความชัดเจนในการให้คะแนนข้อเสนอด้านเทคนิคว่ามีรายละเอียดมากน้อยเพียงใดนั้นเป็นสิ่งสำคัญที่สุด เพราะ ความคลุมเครือดังกล่าวอาจเปิดโอกาสให้คณะกรรมการฯ เลือกที่จะใช้ข้อ 6(4) ได้ ซึ่งโดยส่วนตัวผู้เขียนแล้วเห็นว่าคงไม่ใช่วิธีการที่ดีนักที่จะสนับสนุนให้เกิดการแข่งขันในตลาดการจัดซื้อจัดจ้าง โดยเฉพาะอย่างโมดูลที่เหลือคู่แข่งอยู่เพียงแค่ 2 ราย

(5) สำหรับรูปแบบของโครงการและเงื่อนไขในการยื่นข้อเสนอนั้น ตาม TOR กำหนดให้ใช้วิธีการ Design-Build with Guaranteed Maximum Price หรือ GMP ซึ่งเป็นวิธีการจ้างออกแบบและก่อสร้างพร้อมประกันราคาไม่เกินวงเงินสูงสุด ทั้งนี้เคยมีงานวิจัยด้านการบริหารสัญญาในอุตสาหกรรมก่อสร้างของต่างประเทศ1 กล่าวถึง ข้อดีของวิธีการนี้ไว้ว่า GMP ทำให้งานก่อสร้างเสร็จเร็ว ผู้รับจ้างทำงานด้วยความประหยัด เพราะตนเองต้องทำงานให้ได้ภายในกรอบวงเงินประกันราคาที่เสนอมาสูงสุด เช่น โมดูล A1 สร้างอ่างเก็บน้ำในพื้นที่ 5 ลุ่มน้ำ วงเงินงบประมาณ 50,000 ล้านบาท กำหนดเวลาก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายใน 5 ปี โดยหากผู้รับงานที่เสนอราคาต่ำสุดเสนอราคาภายในวงเงิน เช่น 49,000 ล้านบาท ผู้รับงานต้องทำให้ได้ภายในวงเงินดังกล่าวนี้ ไม่สามารถร้องขอปรับราคาเหมือนสัญญาก่อสร้างปกติที่ขอปรับราคาได้กรณีที่ราคาวัสดุก่อสร้างมีความผันผวน

ข้อสงสัย ผู้เขียนตั้งข้อสังเกตประการหนึ่งเกี่ยวกับจำนวนผู้เข้าเสนอราคา ยิ่งมีผู้ผ่านการคัดเลือกกรอบแนวคิดจำนวนน้อยรายมากเท่าไร โอกาสที่จะเกิดการ “ฮั้วประมูล” ย่อมมีมากขึ้นเท่านั้น …ที่ต้องใช้ว่าเป็น “โอกาส” เพราะโดยทฤษฎีการฮั้วประมูลแล้ว ยิ่งตลาดการประมูลมีคู่แข่งน้อยรายเท่าไหร่ ย่อมมีโอกาสที่คู่แข่งจะจับมือกันเพื่อแบ่งผลประโยชน์ร่วมกันในอนาคตมากขึ้นเท่านั้น อย่างไรก็ตามผู้เขียนมิได้มีเจตนากล่าวหาว่าการประมูลครั้งนี้มีการฮั้วประมูลเกิดขึ้นแต่อย่างใด ซึ่งโดยส่วนตัวแล้ว ผู้เขียนเชื่อในเจตนาดีและความบริสุทธิ์ใจของเอกชนผู้เข้ามาเสนอตัวทำงานให้กับรัฐอยู่แล้ว

ทำนองเดียวกันแนวคิดเกี่ยวกับการฮั้วประมูลในตลาดการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Bid rigging or Collusion in public procurement market) ได้กล่าวถึง ความสัมพันธ์ของราคาที่ชนะประมูลกับราคากลางหรือวงเงินงบประมาณไว้ว่า หากราคาของผู้ชนะการประมูลเข้าใกล้ราคากลางหรือวงเงินงบประมาณมาก ๆ แสดงว่าผู้รับเหมาทั้งหมด อาจรู้ราคากันมาก่อนที่จะยื่นประมูลงาน ดังนั้น การประมูลจึงได้กำหนดตัวผู้ชนะไว้แล้ว (Designated winner) ด้วยเหตุนี้ผู้ชนะการประมูลจึงพยายามที่จะเสนอราคาให้เข้าใกล้กับราคากลางหรืองบประมาณให้มากที่สุด และเมื่อทำสัญญาแล้วก็จะแบ่งผลประโยชน์ดังกล่าวให้กับผู้ร่วมขบวนการฮั้วด้วย

ประเด็นดังกล่าวผู้เขียนคิดว่า ปปช. หรือ สตง. ควรเข้ามาตรวจสอบต่อเหมือนกันว่า Sub Contractor ในแต่ละโมดูลนั้นเคยเป็นคู่แข่งร่วมการประมูลด้วยหรือเปล่า…เพราะรูปแบบการฮั้วประมูลแบบหนึ่ง คือ Sub-Contract ระหว่างผู้เสนอราคาที่เคยเป็นคู่แข่งขันกัน

(6) ผู้เขียนคิดว่าประเด็นงบประมาณและราคากลางของโครงการนี้น่าสนใจมาก เพราะโดยทั่วไปแล้วโครงการก่อสร้างของรัฐทุกโครงการจะต้องมีประกาศราคากลางไว้ในประกาศประกวดราคาหรือประกาศการประมูล E-Auction ซึ่ง ราคากลางจะต้องไม่ใช่ “งบประมาณ” เพราะราคากลางมาจากการถอดแบบรูปรายการ ซึ่งกรณีดังกล่าวราคากลางยังไม่มีเพราะยังไม่มีแบบรูปรายการเลย เนื่องจากเป็นการเสนอราคาในลักษณะเหมารวมทุกอย่าง

ข้อสงสัย ดังนั้น คำถามที่ทาง กบอ. อาจจะต้องตอบสาธารณชนให้ได้ คือ แล้ว กบอ. ทราบได้อย่างไรว่าในแต่ละโมดูลนั้นสมควรที่จะใช้วงเงินงบประมาณเท่านั้นเท่านี้ มีเกณฑ์เบื้องต้นในการประมาณการงบประมาณแต่ละโมดูลอย่างไร

(7) การเลือกใช้รูปแบบการเสนอราคาแบบ GMP นั้น ในทางการบริหารโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ พบว่า งานอาจได้คุณภาพไม่ดี เพราะผู้รับเหมาต้องรีบทำ ต้องเร่งรัดงานมากภายในระยะเวลาอันจำกัด กรณีโครงการนี้ระยะเวลาที่ผู้รับจ้างต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จแต่ละโมดูล คือ 5 ปี …นี่เรายังไม่นับรวมขอบเขตงานหลักที่ผู้รับจ้างต้องทำตามเงื่อนไข TOR ตั้งแต่ศึกษาความเหมาะสมโครงการ วิเคราะห์ EIA และ HIA วิเคราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ ออกแบบ ก่อสร้าง และที่สำคัญ คือ การเคลียร์เรื่องการเวนคืนและชดเชยค่าเวนคืนที่ดิน (ซึ่งน่าจะเป็นประเด็นปัญหาต่อไปในอนาคต เพราะหากเวนคืนพื้นที่ที่มีราคาสูง นั่นหมายถึง ต้นทุนของผู้รับเหมาย่อมสูงตามไปด้วย ดังนั้น ผู้รับเหมาอาจพยายามเลือกพื้นที่เวนคืนที่ตัวเองมีภาระต้นทุนการเวนคืนถูกที่สุด ซึ่งตรงนี้ก็ไม่แน่ใจเหมือนกันว่ามันจะเป็นการแก้ปัญหาได้อย่างแท้จริงหรือไม่)

ขณะเดียวกันรูปแบบการทำสัญญาแบบ GMP นี้ ผู้ควบคุมงานของรัฐต้องดูแลใกล้ชิดอย่างมาก แม้ว่าประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการพัสดุปี 55 จะกำหนดเรื่องการตรวจการจ้างและการควบคุมงานก่อสร้างไว้ว่าให้นำข้อกำหนดในระเบียบพัสดุปี 35 มาใช้โดยอนุโลม (ดูข้อ 11 ของประกาศ) อย่างไรก็ดีโครงการดังกล่าวมีขนาดใหญ่และกระจายอยู่ในหลายพื้นที่ ซึ่งโดยทั่วไปย่อมมีการ Sub Contract กันอยู่แล้ว เพียงแต่ว่าผู้รับเหมาที่มา Sub งานต่อนั้นจะทำงานได้ตามกรอบแนวคิดและระยะเวลาที่ “ผู้รับงานหลัก” กำหนดไว้หรือไม่

(8) ท้ายที่สุด หากผู้รับจ้างขาดสภาพคล่องทางการเงินจะยิ่งทำให้งานล่าช้า ผู้รับจ้างอาจถูกปรับจนไม่คุ้มต่อการทำงานและอาจส่งผลต่อการ “ทิ้งงาน” ในที่สุด เหมือนกรณีของโรงพักทดแทนจำนวน 396 แห่ง ซึ่งปัญหาดังกล่าวต้องระมัดระวังเป็นอย่างมาก เพราะหาก Main Contractor เห็นแล้วว่าทำแล้วไม่คุ้มค่ากับการลงทุน สิ่งที่พวกเขาต้องทำอย่างแรก คือ การ “หักคอ” หรือ “กดราคา” ผู้รับเหมารายย่อยก่อน และถ้าผู้รับเหมารายย่อยเห็นว่าทำแล้วได้กำไรน้อย ผู้รับเหมารายย่อยย่อมลดเนื้องานและ Spec วัสดุก่อสร้างลง ทำให้ต้องเปลี่ยนแปลงแบบรูปรายการซึ่งท้ายที่สุด “หลวง” จะไม่ได้งานตามกรอบแนวคิดเดิมที่ผู้รับงานกำหนดไว้…

…หรือหากร้ายยิ่งไปกว่านั้น ถ้าการควบคุมงานทำได้ไม่ดีพอ ไม่รัดกุมหรือมีการติดสินบนผู้ควบคุมงานอีก โอกาสที่งานจะออกมา “ด้อยคุณภาพ” เหมือนโครงการก่อสร้างของรัฐหลาย ๆ โครงการที่เราเห็นกันอยู่

… และหากท้ายที่สุดผู้รับเหมาทั้งรายใหญ่และรายย่อยเห็นแล้วว่างานไม่น่าจะเดินต่อไปได้ โอกาสที่พวกเขาจะทิ้งงานและเลือกที่จะไปสู้คดีต่อกันใน “ศาล”

…ซึ่งก็ไม่รู้อีกเหมือนกันว่าหลวงจะต้องเสีย “ค่าโง่” เหมือนหลายโครงการที่แพ้ซ้ำซากมาตลอดหรือไม่

หมายเหตุ : 1 โปรดดู Gordon, C. (1994). ”Choosing Appropriate Construction Contracting Method.” J. Constr. Eng. Manage., 120(1), 196–210.TECHNICAL PAPERS