รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อเดือนตุลาคม รัฐสภาญี่ปุ่นเลือกซานาเอะ ทากาอิชิ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีสตรีคนแรกของญี่ปุ่น ด้วยคะแนน 237 เสียงจากสภาล่างและ 125 เสียงจากสภาสูง นโยบายต่อผู้อพยพของเธอคือประเด็นที่จะมีความสำคัญต่ออนาคตญี่ปุ่นมากกว่าประเด็นอื่น ในช่วงหาเสียง ทากาอิชิมีท่าทีจำกัดจำนวนแรงงานต่างชาติ เพื่อให้ได้เสียงสนับสนุนจากผู้ลงคะแนนที่มีความคิดอนุรักษนิยม
ในอดีตหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ผู้นำญี่ปุ่นโดยทั่วไปมีนโยบาย “ไม่รับแรงงานอพยพ” เพื่อรักษาอัตลักษณ์ความเป็นหนึ่งเดียวของสังคมญี่ปุ่น ทุกวันนี้ ผู้อพยพมีสัดส่วน 3% ของประชากรญี่ปุ่นทั้งหมด น้อยกว่าประเทศตะวันตก แต่ในสายตาคนญี่ปุ่นมองว่าประเทศเต็มไปด้วยผู้อพยพ เช่น ข่าวการฆ่าตัวตายของแรงงานต่างชาติ คนต่างชาติในญี่ปุ่นมาแย่งงบประมาณสวัสดิการ และนักท่องเที่ยวต่างชาติเข้ามาทำลายวัฒนธรรมญี่ปุ่น
จุดเริ่มต้นจากปี 2018
ในบทความชื่อ Japan’s Stalled Immigration Experiment ของ Foreign Affairs นิตยสารเชิงนโยบายทรงอิทธิพลสหรัฐฯ กล่าวว่า แม้กระแสต่อต้านผู้อพยพต่างชาติจะสูงขึ้น พรรคฝ่ายขวาหาเสียงด้วยนโยบาย Japanese First หรือ “คนญี่ปุ่นมาก่อน” แต่ญี่ปุ่นต้องการแรงงานต่างชาติอย่างเร่งด่วน เพื่อมาเป็นพลังงานให้กับเศรษฐกิจญี่ปุ่นที่ประสบปัญหาประชากรสูงอายุมากขึ้น และจำนวนแรงงานลดน้อยลง
นับจากปี 2018 รัฐบาลญี่ปุ่นอนุมัติมาตรการปฏิรูปด้านแรงงานผู้อพยพต่างชาติ โดยการนำแรงงานต่างชาติเข้ามาเพื่อลดแรงกดดันต่อเศรษฐกิจ หากการปฏิรูปสำเร็จ นอกจากจะแก้ปัญหาเศรษฐกิจ เช่น การเติบโตชะงักงัน ยังอาจเป็นแบบอย่างแก่ประแทศเจริญแล้ว แนวทางผู้ด้านอพยพของญี่ปุ่นคือ การหาความสมดุลระหว่างความต้องการแรงงานต่างชาติ กับแรงกดดันการเมืองในประเทศที่ต่อต้านเรื่องนี้
หากฝ่ายขวาญี่ปุ่นสามารถยับยั้งความก้าวหน้าด้านนโยบายแรงงานต่างชาติของรัฐบาลที่ผ่านมา และรัฐบาลญี่ปุ่นไม่สามารถปกป้อง “โมเดลของญี่ปุ่นเรื่องผู้อพยพ” แล้ว ญี่ปุ่นอาจสูญเสียโอกาสที่จะได้แรงงานต่างชาติในช่วงที่ญี่ปุ่นมีความจำเป็นในเรื่องนี้ ทั้งในปัจจุบันและอนาคตนับสิบปีข้างหน้า
ภาวะย้อนแย้งของญี่ปุ่น
บทความของ Foreign Affairs กล่าวว่า ทุกวันนี้ ญี่ปุ่นประสบกับ “ภาวะย้อนแย้ง” ความรู้สึกต่อต้านผู้อพยพเกิดขึ้นในช่วงที่ญี่ปุ่นมีความจำเป็นเรื่องแรงงานต่างชาติมากกว่าที่ผ่านมา ประชากรวัยทำงานลดลงตลอดใน 3 ทศวรรษที่ผ่านมา แม้จะมีสัดส่วนน้อยเมื่อเทียบประชากรทั้งหมด แต่คนต่างด้าวที่มีถิ่นฐานในญี่ปุ่นโดยเฉลี่ยมีอายุน้อยกว่าคนญี่ปุ่น จึงสร้างคุณประโยชน์แก่เศรษฐกิจมากกว่าการเป็นภาระด้านสวัสดิการ นักเศรษฐศาสตร์ยอมรับว่า การเพิ่มแรงงานต่างชาติจึงเป็นปัจจัยสำคัญต่อการเติบโตเศรษฐกิจที่ยังยืน
ปี 2024 รัฐสภาญี่ปุ่นอนุมัติแผนการปฏิรูปเพื่อเพิ่มแรงงานต่างชาติ เมื่อสิ้นทศวรรษนี้ ญี่ปุ่นมีเป้าหมายรับแรงงานต่างประเทศที่ผ่านการอบรมแล้วเกือบ 1 ล้านคน ทั้งที่เป็นแรงงานไร้ฝีมือและในภาคบริการ แนวทางของญี่ปุ่นเกี่ยวกับแรงงานอพยพถือเป็นแนวคิดแบบใหม่ คือ แทนที่จะใช้วิธีการคัดเลือกแรงงานต่างชาติที่มีฝีมือจากคุณสมบัติที่มี ซึ่งเป็นวิธีการที่ประเทศตะวันตกใช้กันอยู่ ญี่ปุ่นกลับใช้วิธีการนำแรงงานต่างประเทศเข้ามาโดยดูจากทัศนคติกับความสามารถทั่วไปแล้วนำมาฝึกฝน โมเดลแรงงานต่างชาติของญี่ปุ่นพัฒนามาจากระบบการฝึกงานของบริษัทญี่ปุ่น ที่มีขั้นตอนการเปลี่ยนพนักงานฝึกงาน ให้มาเป็นพนักงานที่สร้างประโยชน์แก่องค์กร
การรับแรงงานต่างชาติ ทั้งที่เป็นแรงงานทั่วไปและในภาคบริการ นำมาฝึกอบรมจนเป็นแรงงานมีฝีมือ คือโครงการทดลองของญี่ปุ่นในเรื่อง “การอพยพที่มีพื้นฐานจากการฝึกอบรม” (training-based immigration) ในอดีต การนำแรงงานต่างชาติเข้ามาอาศัยช่องโหว่ของโครงการ เช่น “โครงการฝึกฝนทางเทคนิคแก่ผู้ฝึกงาน” (Technical Intern Training Program) ที่มีขึ้นในปี 1993 ที่เป็นส่วนหนึ่งของโครงการช่วยเหลือของญี่ปุ่น ทำให้แรงงานเยาวชนหลายแสนคนจากเอเชียเข้ามาทำงานตามฟาร์มเกษตร โรงงาน และสถานที่ดูแลคนสูงอายุ แรงงานเหล่านี้ได้ค่าแรงขั้นต่ำ และห้ามเปลี่ยนนายจ้าง
โครงการรับแรงงานต่างชาติ
เนื่องจากเกิดเสียงวิจารณ์การละเมิดสิทธิแรงงาน ญี่ปุ่นจึงเริ่มปฏิรูปแนวทางการปฏิบัติด้านแรงงาน ปี 2019 ญี่ปุ่นออกวีซ่าสำหรับ “แรงงานทักษะเฉพาะ” หรือ Specific Skilled Worker (SSW) เท่ากับเป็นการยอมรับเป็นครั้งแรกว่า ญี่ปุ่นต้องการแรงงานต่างชาติทำงานในโรงงาน
ปี 2024 ญี่ปุ่นผ่านกฎหมายที่จะนำโครงการ “การจ้างงานสำหรับการพัฒนาทักษะ” หรือ Employment for Skilled Development Program (ESDP) มาแทน “โครงการฝึกฝนทางเทคนิคแก่ผู้ฝึกงาน” โครงการ ESDP จะเริ่มดำเนินการในปี 2027 การฝึกฝนตามโครงการ ESDP มีระยะเวลา 3 ปี โดยแรงงานต่างชาติที่ผ่านการฝึกทักษะจะไม่ถูกส่งกลับประเทศ แต่จะได้รับดูแลเพื่อบูรณการเข้ากับแรงงานญี่ปุ่น
แรงงานที่ฝึกงานตามโครงการ ESDP จะได้รับการมอบหมายงานตามระบบการออกวีซ่า SSW เช่น ฟาร์มเกษตร การแปรรูปอาหาร และงานก่อสร้าง เมื่อเวลาผ่านไป 1-2 ปี แรงงานต่างชาติสามารถเปลี่ยนนายจ้างที่อยู่ในธุรกิจเดียวกัน พอสามารถผ่านการฝึกแรงงานตามโครงการ ESDP แรงงานต่างด้าวจะเปลี่ยนไปเป็นแรงงานระยะยาวตามระบบวีซ่า SSW คืออาศัยอยู่ได้ 5 ปี มีสิทธิในการทำงานที่กว้างมากขึ้น คนที่สอบผ่านการทดสอบด้านอุตสาหกรรมเฉพาะ มีสิทธิได้รับวีซ่า SSW ประเภท 2 คือต่ออายุวีซ่าได้ตลอด มีสิทธิที่จะนำครอบครัวมาอยู่อาศัยในญี่ปุ่น และการมีสิทธิ์อาศัยอยู่ถาวร
จากกฎหมายแรงงานอพยพปี 2024 รัฐบาลญี่ปุ่นประกาศว่า เมื่อสิ้นสุดทศวรรษนี้ ระบบวีซ่า SSW จะรับแรงงานต่างชาติ 820,000 คน จำนวนเป็นสองเท่าจากที่เคยรับเข้ามาช่วงปี 2019-2023 หากประสบความสำเร็จ จะเป็นการขยายการรับแรงงานต่างชาติครั้งสำคัญของประวัติศาสตร์ญี่ปุ่นสมัยใหม่
ระบบวีซ่า SSW มีพื้นฐานอยู่ที่อาศัยการฝึกอบรวมให้กับแรงงานมีทักษะ ผู้สมัครวีซ่า SSW ต้องมีงานที่เสนอโดยบริษัทญี่ปุ่น และประสงค์จะฝึกฝนให้กับบุคคลดังกล่าว โมเดลนี้สะท้อนวัฒนธรรมองค์กรของบริษัทญี่ปุ่น ที่ให้ความสำคัญแก่การจ้างงานใหม่ ที่มีจุดเริ่มต้นจากทักษะทั่วไปของพนักงาน
ในปีที่ผ่านมา โมเดลนี้ขยายไปถึงนักศึกษาต่างประเทศ ที่จบจากมหาวิทยาลัยในญี่ปุ่น เนื่องจากบริษัทญี่ปุ่นมีแนวโน้มการจ้างงานระยะยาว ทำให้รัฐบาลเริ่มส่งเสริมให้นักศึกษาต่างชาติอยู่และทำงานในญี่ปุ่น โดยออกวีซ่านาน 1 ปี สำหรับการหางานทำในญี่ปุ่น ปัจจุบันนักศึกษาต่างชาติกลายเป็นเป้าหมายการถูกดึงตัวทำงานในญี่ปุ่น เพราะงานหลายอย่าง เช่น IT วิศวกรรรม และการตลาดต่างประเทศ ญี่ปุ่นมีแรงงานไม่พอ
ญี่ปุ่นจะเป็น “โมเดลแบบอย่าง” หรือไม่
แนวทางผู้อพยพจากพื้นฐานการให้การฝึกอบรม แตกต่างจากวิธีการรับผู้อพยพในตะวันตกที่เลือกแรงงานมีทักษะก่อนข้ามพรมแดน จุดนี้ทำให้ญี่ปุ่นมักถูกมองว่าเป็น “ประเทศไม่รับผู้อพยพ” แต่ระบบวีซ่า SSW ที่รับแรงงานต่างชาติมีกระบวนการคัดเลือกแรงงาน คนที่ผ่านการทดสอบด้านทักษะและพฤติกรรมในสถานที่ทำงาน จะมีโอกาสพักอาศัยได้นานขึ้นจนถึงขั้นอยู่ได้ถาวร
การทดลองของญี่ปุ่นในโมเดลแรงงานอพยพ นอกจากจะมีส่วนช่วยกอบกู้เศรษฐกิจที่ใหญ่อันดับ 4 ของโลกแล้ว ยังเป็นโมเดลที่ท้าทายนโยบายผู้อพยพแบบเสรีนิยมของตะวันตก ที่ให้ความสำคัญแก่การเลือกแรงงานอพยพมีทักษะ มากกว่าการสร้างทักษะแก่แรงงานอพยพ โมเดลแรงงานต่างชาติของญี่ปุ่นยังอาจให้แบบอย่างแก่ประเทศต่างๆ ที่สามารถบูรณาการแรงงานต่างชาติ โดยไม่ไปทำลายความไว้เนื้อเชื่อใจ และความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันทางสังคม
เอกสารประกอบ
Japan’s Stalled Immigration Experiment, November 18, 2025, foreignaffairs.com
