รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
กล่าวกันว่าหากเอาแคลิฟอร์เนียออกมาจากสหรัฐอเมริกา มลรัฐนี้จะกลายเป็นเขตเศรษฐกิจใหญ่อันดับ 6 ของโลก เพราะมีสัดส่วน 15% ของ GDP สหรัฐฯ หากนำเอาวิธีการเปรียบเทียบเดียวกันนี้ มาใช้กับมณฑลต่างๆของจีน จะเห็นขนาดเศรษฐกิจที่ใหญ่โตของมณฑลต่างๆในจีนเช่นเดียวกัน มณฑลกวางตุ้นจะมีเศรษฐกิจใหญ่อันดับ 13 ของโลก หรือเศรษฐกิจของมณฑลเหอหนาน จะมีขนาดใหญ่เท่ากับเนเธอร์แลนด์ เป็นต้น
หนังสือ How China Works เขียนถึงบทบาทสำคัญของรัฐบาลท้องถิ่นในจีน ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของมณฑล หรือเมืองต่าง ๆ ว่า ครั้งหนึ่งมีผู้ประกอบการธุรกิจใหม่ (startup) จาก MIT เดินทางมาจีน เพื่อมาหาผู้ร่วมทุนทางยุทธศาสตร์จากฝ่ายจีน ในการยกระดับธุรกิจการผลิตชิ้นส่วนรถยนต์
Xiaohuan Lan ผู้เขียน How China Works กล่าวว่า ในเวลานั้น ตัวเขาเองเป็นที่ปรึกษาให้กับ “กองทุนการลงทุนของมณฑลหูเป่ย” และได้อธิบายให้ผู้ประกอบการใหม่สองรายจาก MIT ได้ฟังเรื่อง อุตสาหกรรมรถยนต์ของหูเป่ย โดยใช้วิธีการเปรียบเทียบว่า GDP ของหูเป่ยมีขนาดใหญ่เท่ากับอาร์เจนติน่า
ดังนั้น กองทุนการลงทุนของมณฑลหูเป่ย จึงมีฐานะคล้ายกันกับ “กองทุนความมั่งคั่งของรัฐ” (Sovereign Wealth Fund) ของอาร์เจนติน่า เวลาต่อมา ในปี 2019 GDP ของหูเป่ยเพิ่มสูงเกือบเท่าสวิตเซอร์แลนด์ ส่วนอาร์เจนติน่าประสบภาวะเศรษฐกิจถดถอย มูลค่าเศรษฐกิจลดต่ำมาเหลือ 70% ของหูเป่อ
ท้องถิ่นจีนกับการเติบโตของ GDP
หนังสือ How China Works เขียนไว้ว่า จีนมีสุภาษิตที่ว่า “ภูเขานั้นสูง ส่วนจักรพรรดิก็อยู่ไกล” สะท้อนถึงปัญหาที่เป็นเรื่องยากลำบาก ในการกับดูแลเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นอย่างทั่วถึง เพราะพวกเขาอยู่ไกลจากราชสำนัก ในจุดนี้ทำให้เห็นถึงความสำคัญของข้อมูล การที่จะบริหารปกครองอย่างได้ผล จำเป็นต้องเข้าถึงข้อมูลสำคัญ
แต่ข้อมูลสำคัญบางอย่างมีปริมาณมาก และคนที่มีส่วนได้เสียอาจบิดเบือน หรือปกปิดข้อมูลบางอย่าง เช่น ตัวเลขการเติบโต GDP ของท้องถิ่น การพัฒนาเศรษฐกิจเป็นเป้าหมายสำคัญของรัฐบาลกลางของจีน ในแต่ละปี คณะรัฐมนตรีจะกำหนดเป้าหมายระดับประเทศเรื่องอัตราการเติบโตของ GDP
หลังจากนั้นก็จะถ่ายทอดเป้าหมายนี้ไปให้กับรัฐบาลท้องถิ่นของมณฑลต่างๆ สิ่งนี้จะเป็นตัวชี้วัดผลงานของเจ้าหน้าที่ระดับมณฑลและท้องถิ่นต่างๆ แต่ละมลฑณต่างก็จะตั้งเป้าหมายการเติบโตเศรษฐกิจ ที่สูงกว่าที่รัฐบาลกลางกำหนดไว้ ในปี 2014 รัฐบาลกำหนดไว้ 7.5% แต่มณฑลต่างๆกำหนดสูงกว่า เฉลี่ยที่ 9.7% ส่วนระดับนครใหญ่ก็ตั้งไว้เฉลี่ยที่ 10.6%
การที่ท้องถิ่นตั้งตัวเลขการเติบโตเศรษฐกิจสูงกว่า มีเหตุผลสองอย่าง ประการแรก เป็นแรงกดดันจากผู้บริหารระดับสูงของท้องถิ่น ที่ต้องการให้ท้องถิ่นสามารถบรรลุเป้าหมาย ที่รัฐบาลกลางกำหนดไว้ ประการที่สอง เป็นความต้องการของพนักงานท้องถิ่นเอง เพื่อแสดงถึงความสามารถในการบรรลุสิ่งที่สูงกว่าเป้าหมายจากส่วนกลาง เพื่อช่วยให้ฐานะของตัวเองโดดเด่นในรัฐบาล
บทบาททั้งส่งเสริมและร่วมลงทุน
เนื่องจากการพัฒนาเศรษฐกิจเป็นหน้าที่หลักอย่างหนึ่งของรัฐบาลท้องถิ่น จึงจำเป็นต้องเข้าใจอำนาจหน้าที่ และทรัพยากรของหน่วยงานปกครองท้องถิ่นจีน จีนมีระบบการปกครอง 5 ระดับคือ ส่วนกลาง มณฑล นคร จังหวัด และเมือง การเข้าใจวิธีการที่รัฐบาลท้องถิ่นสามารถดึงการลงทุนเข้ามาในมณฑล หรือท้องถิ่นของตัวเอง เป็นก้าวแรกที่จะเข้าใจบทบาทสำคัญของหน่วยงานท้องถิ่น ในการพัฒนาเศรษฐกิจ
หนังสือ How China Works กล่าวว่า รัฐบาลระดับท้องถิ่นของจีน เช่น มณฑล หรือนคร มีอำนาจที่กว้างขวางมาก เกี่ยวกับการพัฒนาเศรษฐกิจ การใช้ทรัพยากรและการดำเนินงานของท้องถิ่นในเรื่องนี้ มีความหมายมากกว่าสิ่งที่เรียกว่า การทำใน “สิ่งที่เป็นสาธารณประโยชน์” ในความหมายของตำราเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก
รัฐบาลท้องถิ่นไม่เพียงแต่สร้างบรรยากาศและสภาพแวดล้อม ที่นำไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจเท่านั้น หน่วยงานรัฐบาลท้องถิ่นสามารถเข้าร่วมในกระบวนการ ที่จะดึงการลงทุนทางเศรษฐกิจ เช่น การระดมทรัพยากรที่อยู่ในอำนาจของท้องถิ่น มาเป็นวิธีการดึงการลงทุนเข้ามาท้องถิ่น
การดึงการลงทุนเข้ามาท้องถิ่นจึงไม่ใช่เป็นหน้าที่เฉพาะของ “สำนักงานส่งเสริมการลงทุน” ฝ่ายเดียว หน่วยงานการศึกษาและสาธารณสุขในสังกัด ต้องเข้าใจอย่างดีต่อนโยบายการส่งเสริมการลงทุนของท้องถิ่นด้วย
หากแต่ละท้องถิ่นต้องการสร้างนิคมอุตสาหกรรม หรือศูนย์การประกอบการผลิตด้านอุตสาหกรรมขึ้นมา เพื่อรองรับการลงทุนจากภายนอก ก็จะต้องมีการดำเนินงานหลายอย่างเช่น การก่อสร้าง การวางแผนอุตสาหกรรม และการบริหารโครงการ เป็นต้น
เนื่องจากหน่วยงานท้องถิ่นเป็นเจ้าของที่ดินในเมืองทั้งหมด ท้องถิ่นสามารถโอนการถือครองที่ดินให้แก่บริษัทธุรกิจในราคาที่ผ่อนปรน ก่อนธุรกิจจะย้ายเข้ามาดำเนินงาน รัฐบาลท้องถิ่นจะมีการลงทุนเบื้องต้นในด้านไฟฟ้า การคมนาคม น้ำประปา ระบบโทรคมนาคม ระบบระบายอากาศ และระบบน้ำเสีย เป็นต้น
การสนับสนุนทางการเงินของท้องถิ่น
สำหรับการลงทุนของบริษัทขนาดใหญ่ รัฐบาลท้องถิ่นจะให้การสนับสนุนทางเงิน เช่น บริษัทการลงทุนของรัฐบาลท้องถิ่น จะเข้าร่วมลงทุนในรูปผู้ถือหุ้น ธนาคารของรัฐบาลให้สินเชื่อเงินกู้ยืมดอกเบี้ยต่ำ รัฐบาลท้องถิ่นให้การสนับสนุนทางกฎหมาย กรณีที่ธุรกิจลงทุนในอุตสาหกรรม ที่มีกฎระเบียบควบคุมเข้มงวด
อย่างเช่น การลงทุนเพื่อผลิตรถยนต์ EV เหมือนบริษัท Nio, X-Peng หรือ Li Auto ที่บริษัทนั้น อาจไม่ได้รับใบอนุญาต จากหน่วยงานรัฐบาลกลาง เช่น กระทรวงอุตสาหกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศ หรือจากคณะกรรมการวางแผนเศรษฐกิจของจีน ที่เรียกว่า National Development and Reform Commission การได้รับใบอนุญาตก็ไม่ใช่เรื่องง่าย แต่รัฐบาลท้องถิ่นสามารถอำนวยความสะดวกในเรื่องนี้ ช่วยลดภาระการดำเนินงานของธุรกิจเอง เพราะรัฐบาลท้องถิ่นคุ้นเคยกับหน่วยงานรัฐบาลกลางอย่างดี
รัฐบาลท้องถิ่นยังสามารถมีนโยบายแรงจูงใจด้านภาษี และการอุดหนุนทางการเงินให้แก่อุตสาหกรรมบางอย่าง เช่น การกำหนดวงเงินจำนวนหนึ่ง ที่ไม่ต้องเสียภาษี (tax credit) ที่ใช้สำหรับงานวิจัยและพัฒนาของธุรกิจ และการอุดหนุนการส่งออก สำหรับมาตรการสนับสนุนทางภาษีทั่วไปของท้องถิ่นคือ การยกเว้นภาษีรายได้แก่ธุรกิจ 3 ปีแรก และเสียภาษีในอัตราลดลง 50% สำหรับเวลา 3 ปีหลัง
ผู้บริหารธุรกิจขนาดใหญ่ก็ได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษีจากรัฐบาลท้องถิ่นเช่นเดียวกัน รัฐบาลท้องถิ่นสามารถคืนภาษีบางส่วนให้แก่ผู้บริหาร ที่เสียภาษีรายได้ส่วนบุคคล จีนเก็บภาษีที่เรียกว่า marginal income tax ในอัตรา 45% สำหรับรายได้ส่วนที่เพิ่มขึ้นมากกว่า 960,000 หยวน
ดังนั้น วิธีการคืนภาษีแก่ผู้เสียภาษีส่วนบุคคล จึงเป็นมาตรการที่ได้รับความนิยม นอกจากนี้ บุคลากรที่มีคุณภาพสูงหรือมีทักษะเฉพาะบางอย่าง รัฐบาลท้องถิ่นอาจให้การสนับสนุนทางการเงินแก่การศึกษาของคนในครอบครัว และค่ารักษาพยาบาล
การสร้างการจ้างงานถือเป็นหน้าที่สำคัญของรัฐบาลท้องถิ่น การจ้างงานเป็นปัจจัยสำคัญของการรักษาความมั่นคงทางสังคม บริษัทขนาดใหญ่และขนาดกลาง ที่เพิ่งตั้งขึ้นมาใหม่ รัฐบาลท้องถิ่นอาจให้การสนับสนุนในเรื่องการรับสมัครพนักงานใหม่ เช่น จัดหาที่พักอาศัยหรือการเดินทาง มีหลายเมืองใหญ่ในจีนที่ให้การอุดหนุนทางการเงินเรื่องที่พักอาศัย แก่บุคคลที่มีการศึกษาสูงและมีความสามารถเฉพาะ
รูปแบบพัฒนาที่ผสมรัฐกับเอกชน
หนังสือ How China Works กล่าวสรุปว่า รัฐบาลท้องถิ่นจีนอยู่ในจุดที่มีบทบาทแข็งแกร่งในการจัดสรรทรัพยากรเศรษฐกิจ ที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐบาลท้องถิ่น เงินทุนส่วนใหญ่มาจากธนาคารและบริษัทการลงทุน ที่รัฐบาลท้องถิ่นเป็นเจ้าของ ในด้านแรงงาน รัฐบาลควบคุมการบริการพื้นฐาน เช่น การศึกษา สาธารณสุข และที่ดินสำหรับสร้างที่พักอาศัย เทคโนโลยีก็มาจากสถาบันการศึกษาของรัฐ ทั้งหมดนี้มีอิทธิพลมากต่อความสำเร็จของธุรกิจในจีน
การพัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นในจีน ที่เป็นการผสมผสานด้านทรัพยากรของภาครัฐกับภาคเอกชน จึงไม่ใช่การแบ่งหน้าที่ระหว่างภาครัฐ ที่ดูแลบริการพื้นฐาน กับกลไกตลาด ที่ทำหน้าที่จัดสรรทรัพยากรการผลิต แต่เป็นโมเดลการพัฒนา ที่รัฐบาลและรัฐวิสาหกิจต่างๆ มีส่วนเกี่ยวพันอย่างลุ่มลึก ในกระบวนการผลิต และการจัดสรรทรัพยากรทางเศรษฐกิจ
ในจีน จึงเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ที่จะเข้าใจการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยที่ไม่เข้าใจบทบาทของรัฐบาล
เอกสารประกอบ
How China Works: An Introduction to China’s State-led WEconomic Development, Xiaohuan Lan, Palgrave Macmillan, 2024.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
