ดร.ฐานิดา อารยเวชกิจ
ในปี 2017 วารสาร The Economist ได้ตีพิมพ์บทความ “ทรัพยากรที่มีค่าที่สุดในโลกไม่ใช่น้ำมันอีกต่อไป แต่เป็นข้อมูล” (The world’s most valuable resource is no longer oil, but data) มาถึงวันนี้เป็นที่ประจักษ์แล้วว่าข้อมูลมีส่วนสำคัญในกระบวนการตัดสินใจของทุกภาคส่วน ไม่ว่าจะเป็นภาคประชาชน ภาคธุรกิจ และภาครัฐ ข้อมูลไม่เพียงถูกนำมาช่วยวางแผน แต่ยังถูกนำมาใช้ติดตามและประเมินผล เพื่อปรับปรุงผลลัพธ์ต่อไป
ทว่าข้อมูลไม่เหมือนน้ำมัน ทรัพยากรข้อมูลไม่ได้กระจุกตัวอยู่ในไม่กี่ประเทศ แต่ละประเทศสามารถเลือกที่จะผลิตและจัดเก็บข้อมูลขึ้นมาได้ แถมข้อมูลไม่มีวันหมดไปเมื่อถูกนำมาใช้ แต่ข้อมูลก็มีลักษณะบางประการเหมือนน้ำมัน คือ หากไม่ถูกขุดเจาะมาใช้ก็ไม่เกิดประโยชน์ หากไม่ถูกนำมากลั่นให้เหมาะสมก็ไม่มีมูลค่า
จึงเกิดหลายกรณีที่ผู้วางนโยบาย “นั่งทับ” ข้อมูลที่มีมูลค่ามหาศาลแต่ไม่ถูกนำมาใช้ให้เกิดประโยชน์ ไม่ว่าจะด้วย “ความไม่รู้ของผู้วางนโยบาย” หรือ “ความไม่พร้อมใช้ของข้อมูล”
ท่ามกลางบริบทโลกที่ซับซ้อนและไม่แน่นอนมากขึ้น รัฐบาลในหลายประเทศเผชิญกับการเรียกร้องของประชาชนที่เพิ่มขึ้นต่อบริการของรัฐและการยกระดับความเป็นอยู่ให้ดีขึ้น ในขณะที่ทรัพยากรด้านงบประมาณมีจำกัดด้วยหนี้สาธารณะที่เพิ่มสูงขึ้น ข้อมูลจึงควรถูกนำมาใช้มากขึ้นในการวางแผนนโยบายสาธารณะเพื่อให้ได้ผลลัพธ์ที่ดียิ่งขึ้นและตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ตรงจุดภายใต้งบประมาณที่จำกัด
ระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยง (Integrated Data System) ถูกนำมาใช้เพื่อเพิ่มความสามารถของข้อมูลในการวางแผนนโยบายสาธารณะมากขึ้น ชุดข้อมูลเดียวจากหน่วยงานแห่งหนึ่งอาจไม่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ในการตัดสินใจและการวางนโยบายได้สักเท่าไรนัก
แต่เมื่อนำข้อมูลจากหลายหน่วยงานมาเชื่อมโยงกัน ข้อมูลนั้นกลับสามารถตอบโจทย์ของผู้วางนโยบายได้อย่างตรงจุด การเชื่อมโยงข้อมูลสามารถทำได้ในหลายระดับไม่ว่าจะเป็นระดับบุคคล ระดับหน่วยธุรกิจ หรือ ระดับพื้นที่ปกครอง
ตัวอย่างเช่น ข้อมูลด้านการศึกษาของบุคคลอย่างเดียวย่อมไม่เพียงพอที่จะช่วยออกแบบนโยบายเพื่อพัฒนาทรัพยากรมนุษย์และยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชนคนหนึ่งได้ แต่เมื่อเชื่อมโยงกับข้อมูลทางด้านอาชีพ รายได้ การเข้าถึงบริการสาธารณสุข และการเข้าถึงสวัสดิการสังคมของแต่ละบุคคล ระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงชุดนี้สามารถช่วยให้ผู้วางนโยบายออกแบบนโยบายที่ครอบคลุมและไม่ซ้ำซ้อน และใช้งบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงถูกใช้อย่างแพร่หลายโดยรัฐบาลในประเทศพัฒนาแล้ว ในขณะที่รัฐบาลในประเทศกำลังพัฒนาก็ให้ความสำคัญในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านข้อมูล (data infrastructure) เอสโตเนีย เม็กซิโก แอลเบเนีย ได้นำระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงมาออกแบบนโยบายและยกระดับการบริการภาครัฐอย่างจริงจังเช่นกัน มีการประเมินว่าในแต่ละปี การใช้ระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงของเอสโตเนีย ที่เรียกว่า X-Road สามารถช่วยประหยัดเวลาการทำงานของผู้ใช้ข้อมูลได้มากถึง 820 ปี และนี่เป็นการประเมินมูลค่าในส่วนของการร้องขอใช้ข้อมูลเพียง 5% เท่านั้น อีก 95% ซึ่งเป็นการร้องขอและแลกเปลี่ยนข้อมูลผ่านระบบอัตโนมัตินั้นย่อมมีมูลค่าอีกมหาศาล ยากจะประเมินออกมาเป็นตัวเลขได้
แนวทางการพัฒนาระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงเพื่อการออกแบบนโยบายของไทยยังมีจำกัดและไม่ชัดเจน
สำหรับประเทศไทย หน่วยงานภาครัฐมีการผลิตและจัดเก็บข้อมูลเพิ่มมากขึ้นอย่างก้าวกระโดด แต่การจัดเก็บและใช้ข้อมูลเพื่อออกแบบนโยบายมักจำกัดอยู่ภายในหน่วยงานหรือองค์กรหนึ่ง การแบ่งปันข้อมูลระหว่างหน่วยงานยังมีจำกัดแม้สองหน่วยงานจะอยู่ในกระทรวงเดียวกัน บางครั้งไม่ใช่ว่าหน่วยงานที่เก็บข้อมูลไม่อยากแบ่งปันข้อมูล แต่เป็นเพราะข้อมูลที่ถูกจัดเก็บนั้นไม่อยู่ในรูปแบบที่หน่วยงานอื่นจะสามารถนำไปใช้ได้ เพราะไม่ได้ถูกออกแบบมาตั้งแต่แรก ความกังวลที่ว่าเมื่อแบ่งปันข้อมูลไปจะค้นพบความไม่สอดคล้องกันของข้อมูลระหว่างหน่วยงานก็เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่ขัดขวางการแบ่งปันข้อมูล
การใช้ข้อมูลที่จัดเก็บจากหลายหน่วยงานเพื่อช่วยในการออกแบบนโยบายสาธารณะของไทยมีให้เห็นอยู่บ้าง เช่น กรณีการคัดกรองแรงงานนอกระบบผู้มีสิทธิ์ได้รับความช่วยเหลือจากเยียวยาโควิด-19 ที่คัดกรองโดยใช้ข้อมูลอาชีพของแต่ละบุคคลจากการลงทะเบียนเกษตรกร การลงทะเบียนประกันสังคม และการรับราชการ เป็นต้น และกรณีการคัดกรองผู้มีสิทธิ์ได้รับความช่วยเหลือจากบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ที่ใช้ข้อมูลรายได้ ข้อมูลเงินกู้ผ่านสถาบันการเงิน และข้อมูลกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ของแต่ละบุคคล เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม การใช้ข้อมูลเหล่านี้มักเป็นการรวบรวมข้อมูลโดยหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเพื่อตอบสนองการวางนโยบายของหน่วยงานนั้น การจัดตั้งระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงที่ชัดเจนและครบถ้วนสมบูรณ์ผ่านการวางแผนและความร่วมมือจากหลายหน่วยงานที่ถูกนำไปใช้และต่อยอดโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องนั้นมีให้เห็นไม่มากนัก รัฐบาลเองก็ยังไม่มีเป้าหมายและแนวทางชัดเจนในการพัฒนาระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงเพื่อการออกแบบนโยบายของไทย
ระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงมีได้หลากหลายรูปแบบ ให้สอดรับกับจุดประสงค์ของนโยบาย ไม่ว่าจะเป็นการบริการทางสังคม การบริการภาคธุรกิจการค้า การจัดเก็บรายได้ภาครัฐ เป็นต้น อย่างในบริบทของประเทศไทยที่กำลังจะเข้าสู่สังคมสูงวัยยิ่งยวด (มีประชากรสูงวัยมากกว่าร้อยละ 20 ของจำนวนประชากรทั้งหมด) ในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า ภาระการคลังจะเพิ่มขึ้นสำหรับโครงการเงินช่วยเหลือและสวัสดิการสังคม ระบบประกันสุขภาพถ้วนหน้า ระบบบำนาญ และระบบประกันสังคม การพัฒนาระบบฐานข้อมูลทางสังคมแบบเชื่อมโยง (Integrated Social Data System) จึงตอบโจทย์ความท้าทาย มีศักยภาพช่วยพัฒนาบริการสาธารณะ และเพิ่มประสิทธิภาพการใช้งบประมาณได้อย่างมาก
ผู้เขียนจึงขอเล่าตัวอย่างที่หลายประเทศได้จัดตั้งขึ้นเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการวางนโยบายและงบประมาณด้านความคุ้มครองทางสังคม รวมไปถึงการให้บริการทางสังคมด้านการศึกษา สาธารณสุขและการสร้างอาชีพ
ประเทศชิลีนับได้ว่าเป็นหนึ่งในประเทศที่มีความก้าวหน้ามากที่สุดในการจัดตั้งระบบฐานข้อมูลทางสังคมแบบเชื่อมโยง โดยรัฐบาลริเริ่มมาตั้งแต่ปี 2008 ขณะนั้นใช้ชื่อว่า Sistema Integrado de Información Social (SIIS) หรือ Integrated System for Social Information และต่อมาในปี 2016 ได้เปลี่ยนชื่อเป็น Registro Social de Hogares (RSH) หรือ Social Registry of Households
ระบบฐานข้อมูล RSH ของประเทศชิลีนี้เชื่อมโยงข้อมูลด้านความคุ้มครองทางสังคม (social protection) และการบริการทางสังคม (social service delivery) เข้าด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นการเข้าถึงและสิทธิประโยชน์จากระบบประกันสังคม ระบบการศึกษา ระบบสาธารณสุข และระบบเงินช่วยเหลือและสวัสดิการสังคม ระบบฐานข้อมูลนี้เชื่อมโยงข้อมูลระดับบุคคลโดยใช้เลขประจำตัวประชาชน การแบ่งปันข้อมูลระหว่างหน่วยงานรัฐเป็นแบบ two-way flow หมายความว่าหน่วยงานที่มีส่วนร่วมในการจัดตั้งระบบฐานข้อมูลสามารถเข้าถึงข้อมูลชุดนี้เพื่อใช้วางแผนนโยบายได้ กระทรวงที่เป็นเจ้าภาพหลักคือกระทรวงเพื่อการพัฒนาทางสังคม (Ministry of Social Development) ผ่านความร่วมมือและข้อตกลงกับหน่วยงานภาครัฐ 43 แห่ง และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 345 แห่ง โครงการทางสังคมในชีลีกว่า 80 รายการใช้ฐานข้อมูลนี้ในการระบุผู้มีสิทธิ์ได้รับประโยชน์และสิทธิประโยชน์ของโครงการ โดยมีเป้าหมายเพื่อลดความซ้ำซ้อนและเพิ่มคุณค่าร่วมระหว่างโครงการ นำไปสู่การดำเนินนโยบายความคุ้มครองทางสังคมและการให้บริการทางสังคมที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ตรงจุดภายใต้งบประมาณจำกัด
สร้างระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงเพื่อการออกแบบนโยบาย
ด้วยข้อมูลและเทคโนโลยีที่มี รวมถึงบทเรียนมากมายจากหลายประเทศ (ชิลี ตุรกี อินโดนีเซีย เม็กซิโก บราซิล เคนย่า เป็นต้น) หากรัฐบาลไทยจะริเริ่มจัดตั้งและก้าวไปสู่การออกแบบนโยบายสาธารณะด้วยระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงก็คงจะเป็นเรื่องที่ไม่ยากมากนัก เพียงแต่ต้อง “ริเริ่ม” และ “ปลดล็อก” บางอย่าง โดยทั่วไปแล้วการสร้างระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงเพื่อการออกแบบนโยบายมักจะสำเร็จได้เมื่อเริ่มประกอบส่วนดังนี้
กำหนดโจทย์และข้อมูลที่เกี่ยวข้อง การ “ริเริ่ม” โจทย์ของนโยบายที่ชัดเจนและการกำหนดข้อมูลที่เกี่ยวข้อง เป็นส่วนประกอบหนึ่งของการสร้างระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยง ยกตัวอย่างเช่น หากรัฐบาลต้องการจัดตั้งระบบฐานข้อมูลเพื่อการออกแบบและดำเนินนโยบายความคุ้มครองทางสังคมและการให้บริการทางสังคม ระบบฐานข้อมูลนี้ควรประกอบด้วยข้อมูลอะไรบ้าง โดยมากจะครอบคลุมข้อมูลส่วนบุคคลทางด้านการศึกษา อาชีพ และรายได้ รวมไปถึงข้อมูลการเข้าถึงและการรับสิทธิประโยชน์ในระบบประกันสังคม ระบบการศึกษา ระบบสาธารณสุข และระบบเงินช่วยเหลือและสวัสดิการสังคม ในบางประเทศเช่นเม็กซิโกยังเชื่อมโยงเข้ากับข้อมูลความเสี่ยงภัยพิบัติทางธรรมชาติและเหตุฉุกเฉินด้วย เพื่อให้สามารถช่วยเหลือผู้ประสบภัยได้ทันท่วงที
กำหนดเจ้าภาพและภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง เมื่อกำหนดโจทย์และข้อมูลที่ต้องการได้แล้ว กลไกเชิงสถาบัน (institutional arrangement) ที่ชัดเจนและเหมาะสมก็เป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ ระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงจะประสบความสำเร็จได้ด้วยความร่วมมือจากภาคส่วนที่เกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็นหน่วยงาน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกระทรวง การกำหนดภาระบทบาทหน้าที่อย่างชัดเจน โดยมีกระทรวงเจ้าภาพกำหนดทิศทาง ประสานงาน และจัดการบริหารข้อมูล อย่างเช่นในชิลี ระบบฐานข้อมูลทางสังคมแบบเชื่อมโยง RSH นั้นถูกกำกับโดยกฎหมายซึ่งกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับกลไกเชิงสถาบันและภาระบทบาทหน้าที่ของภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง ช่วยให้กระทรวงเจ้าภาพทำงานได้สะดวกยิ่งขึ้น
กำหนดกรอบการจัดเก็บและกำกับดูแลข้อมูล นับเป็นส่วนสำคัญที่สุดเพื่อ “ปลดล็อก” ให้ระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงเกิดขึ้นและดำเนินไปได้อย่างสมบูรณ์และยั่งยืน การกำหนดกรอบการพัฒนาระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงและกรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็น การแบ่งปันข้อมูล (data sharing) ธรรมาภิบาลข้อมูล (data governance) การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล (data privacy) ความปลอดภัยของข้อมูล (data security) และการจัดการข้อมูล (data management) มักจะถูกมองข้ามจนระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงเกิดปัญหาเมื่อนำไปปฏิบัติ ยกตัวอย่างเช่นกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล (Personal Data Protection Act: PDPA) จะต้องถูกกำหนดให้เหมาะสม ไม่ขัดขวางการนำข้อมูลมาใช้เพื่อปรับปรุงการวางนโยบายและการให้บริการสาธารณะ ในขณะเดียวกัน ก็ต้องกำหนดระดับการเข้าถึงและการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลที่อ่อนไหว ไม่ให้ละเมิดความเป็นส่วนตัวของเจ้าของข้อมูล
คงเป็นที่น่าเสียดายหากรัฐบาลไทยไม่สามารถนำทรัพยากรข้อมูลที่มีอยู่ในมือมาใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่ในการออกแบบนโยบายสาธารณะ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการใช้จ่ายภาครัฐ ปรับปรุงคุณภาพการบริการสาธารณะ และยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชน
เมื่อประกอบกับความท้าทายด้านความคาดหวังของประชาชนต่อภาครัฐและภาระการคลังที่เพิ่มขึ้น คงถึงเวลาที่รัฐบาลไทยต้องหันมาให้ความสำคัญในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านข้อมูล (data infrastructure) มากขึ้น หนึ่งในนั้นคงเป็นการ “ริเริ่ม” และ “ปลดล็อก” เพื่อสร้างระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยงเพื่อความคุ้มครองทางสังคม (social protection) และการบริการสาธารณะ (public services) เพื่อให้ทันท่วงทีกับบริบทเศรษฐกิจและสังคมไทยที่จะเปลี่ยนแปลงไปในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า
อ่านต่อ…พลิกกระบวนทัศน์จัดการงบประมาณ ให้ตอบสนองความท้าทายของประชาชน
ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารโลก
อ่านเพิ่มเติม
Barca V. (2017). Integrating data and information management for social protection: social registries and integrated beneficiary registries. Canberra: Commonwealth of Australia, Department of Foreign Affairs and Trade
Heiko Vainsalu, Architect at Estonian Information System Authority. (2017). How do Estonians save annually 820 years of work without much effort? Retrieved from https://e-estonia.com/how-save-annually-820-years-of-work/
Fantuzzo, J., Henderson, C., Coe, K., & Culhane, D. (2017). The integrated data system approach: A vehicle to more effective and efficient data-driven solutions in government. Actionable Intelligence for Social Policy, University of Pennsylvania.
World Bank. (2021). World Development Report 2021: Data for Better Lives. World Bank, Washington, DC.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
