ผศ.ดร.พีรพัฒ โชคสุวัฒนสกุล
นโยบายการแข่งขัน ฟันเฟืองที่หายไปของเศรษฐกิจไทย
เศรษฐกิจไทยมีปัญหาโครงสร้างหลากหลายด้านที่รอนโยบายมาชี้ทางแก้ไข แล้วยังต้องเผชิญแนวโน้มทวนกระแสโลกาภิวัตน์ (de-globalisation) ที่รุนแรงขึ้น จากอิทธิพลของฝั่งขวาจัดที่เอาชนะหลายการเลือกตั้งในปีที่ผ่านมา และยังเป็นผู้นำในผลโพลก่อนการเลือกตั้งของหลายประเทศที่จะเกิดขึ้นในปี 2024 ในปีนี้จะมีการเลือกตั้งของประชาชนกว่าครึ่งโลก เยอะที่สุดเท่าที่เคยมีมา ฉากทัศน์ของภูมิรัฐศาสตร์โลกจะไม่ใช่แค่สองฝั่งหลักคือ สหรัฐ และจีน1อีกต่อไป แต่ประเทศหรือกลุ่มประเทศที่สาม เช่น บราซิล อินเดีย สหภาพยุโรป หรือประเทศในตะวันออกกลาง จะมีบทบาทมากขึ้นในเวทีเศรษฐกิจ-การเมืองระหว่างประเทศ
สถานการณ์ดังกล่าวบีบให้ไทยต้องวางตำแหน่งของตนในสนามแข่งขันของโลกโดยมีชุดนโยบายที่ชัดเจนมากขึ้น เพื่อให้ไม่เป็นเพียงผู้รับ (recipient) หรือผู้รับใช้ (servant) นโยบายของประเทศหรือกลุ่มประเทศต่าง ๆ ซึ่งแน่นอนว่าไม่ได้สร้างโดยเอาผลประโยชน์ของไทยเป็นที่ตั้ง
ที่ผ่านมา ประเทศไทยค่อนข้างคุ้นเคยกับการทำนโยบายอุตสาหกรรม (Industrial Policy) และนโยบายการค้า (Trade Policy) แต่ละรัฐบาลมักมีแนวทางที่ชัดเจนในแง่ของนโยบายอุตสาหกรรม เช่น การส่งเสริมเศรษฐกิจสร้างสรรค์ผ่านโครงการต่าง ๆ อย่าง ซอฟท์พาวเวอร์ (soft power) หรือ การส่งเสริมเศรษฐกิจสีเขียวด้วยการดึงดูดผู้ผลิตยานยนต์ไฟฟ้ามาในเขตเศรษฐกิจพิเศษ เป็นต้น สำหรับนโยบายการค้า รัฐบาลก็มีการประกาศรายชื่อข้อตกลงการค้าที่จะจัดทำ สินค้าและบริการ รวมถึงตลาดเป้าหมายที่ชัดเจน หากเวียนถามกระทรวงต่างๆ ว่าท่านเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวอย่างไรบ้าง ไม่เป็นการยากที่แต่ละกระทรวงจะหาลิสต์ของโครงการได้เป็นเล่มๆ เพื่อตอบโจทย์แต่ละนโยบายดังกล่าว
อย่างไรก็ดี สิ่งที่ขาดหายไปจากสมการและยังต้องการความชัดเจนในบริบทของประเทศไทย คือ นโยบายการแข่งขัน ซึ่งเป็นกลไกในการกำหนด “กฎแห่งเกม” (rules of the game) ว่า ภายใต้กรอบของนโยบายต่าง ๆ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องจะมีปฏิสัมพันธ์กันอย่างไร ภายใต้กฎเกณฑ์แบบไหน การแข่งขันแบบใดที่ทำได้ และแบบใดที่ห้ามกระทำ…
ซึ่งลำพังการมีกฎหมายการแข่งขัน ไม่ได้ทำให้ประเทศไทยมีนโยบายการแข่งขันโดยอัตโนมัติ
หากปราศจากนโยบายการแข่งขันที่มีประสิทธิภาพแล้ว ย่อมสุ่มเสี่ยงต่อการเกิด “วังวนขาลงของชุดนโยบาย” (downward spiral of policy set)
กล่าวคือ ต่อให้นโยบายอื่น ๆ จะถูกออกแบบมาดีเพียงใด การขาดหายไปของแรงจูงใจในการแข่งขันที่เหมาะสมจะนำไปสู่ความบิดเบี้ยวของนโยบายอื่นในที่สุด เพราะการสร้างการเติบโตและผลกำไรของธุรกิจนั้น ไม่ได้มีสิ่งใดมาจำกัดว่าต้องใช้เพียงเครื่องมือที่เป็นธรรมและมีประสิทธิภาพในการช่วงชิงความได้เปรียบเท่านั้น และอาจถึงขั้นปรับเปลี่ยนนโยบายอื่น ๆ ให้เอื้อประโยชน์แต่เพียงธุรกิจของตน แทนที่จะเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ซึ่งสังคมไทยก็ตระหนักมาสักระยะแล้วว่า การเติบโตของทุนใหญ่โดยปราศจากการกำกับดูแลนั้น ไม่ได้มีผลกระทบแต่เพียงเศรษฐกิจ แต่ยังส่งผลต่อการเมืองและสังคมอย่างลึกซึ้ง2
ก้าวแรกของประเทศไทยในการสร้าง “เครื่องมือ” ที่ใช้การได้
ในรอบไม่กี่ปีที่ผ่านมา มีสองกรณีใหญ่ที่ทำให้สังคมได้รับทราบและขบคิดถึงสิ่งที่เรียกว่า “การแข่งขัน”3 คือ การรวมกิจการระหว่าง CP กับ Tesco และ True กับ Dtac ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของสองหน่วยงานกำกับดูแลคือ คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ในกรณีแรก และคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ในกรณีหลัง
อย่างที่ทราบกันดีว่า หน่วยงานกำกับดูแลให้ “ไฟเขียว” ทั้งสองดีล4 จนเกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางประสิทธิภาพในการกำกับการรวมกิจการ ซึ่งเป็นเครื่องมือหนึ่งด้านการแข่งขันที่เป็นสากล (มักเรียกว่า merger control) จนหลายคนถึงกับด่วนสรุปกันว่ากฎหมายการแข่งขันบ้านเรานั้นไม่มีประสิทธิภาพ และหน่วยงานกำกับดูแลนั้นก็เป็นเพียง “เสือกระดาษ”
แต่จริง ๆ แล้วนี่เป็นเพียงการเริ่มต้นของกฎหมายการแข่งขันของไทย ซึ่งปัจจุบันเป็นฉบับที่สองของไทย และเพิ่งมีผลใช้บังคับพ.ศ. 2560 เท่านั้น (พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 หรือ “พ.ร.บ. แข่งขันฯ”) โดยก่อนหน้านั้น 18 ปีภายใต้กฎหมายเก่า5 ไม่พบคำตัดสินถึงที่สุดหรือการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันเลย แน่นอนว่าคงไม่ใช่เพราะประเทศไทยไม่มีปัญหาเรื่องการแข่งขัน หรือไม่มีการรวมกิจการเกิดขึ้น
หลายครั้งก็น่าประหลาดใจที่ประเทศไทยเดินหน้ามาได้ขนาดนี้โดยปราศจากกลไกที่สำคัญเช่นนี้ แต่ในขณะเดียวกันก็น่าใจหายเมื่อคิดว่าเราสูญเสียโอกาสไปมากมายมหาศาลเพียงใด การที่สังคมไทยเริ่มตื่นจากความหลับไหลนี้ก็น่าจะเป็นสัญญาณที่ดี
มีเครื่องมือ แต่ปราศจากคู่มือ
พ.ร.บ. แข่งขันฯ นั้นยังไม่ได้สมบูรณ์ในรายละเอียด สมควรจะต้องแก้ไขหลายเรื่องเพื่อให้กฎหมายมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น แต่เครื่องมือที่มีอยู่ในปัจจุบันก็มีไม่น้อยและค่อนข้างเป็นสากล6 อย่างไรก็ดี เมื่อขึ้นชื่อว่าเป็น “เครื่องมือ” แล้ว ย่อมสามารถพัฒนาและใช้งานไปได้หลายรูปแบบ
แต่การขาดไปของนโยบายที่วางหลักการพื้นฐาน เช่น การชั่งน้ำหนักระหว่างการคุ้มครองผู้บริโภคและส่งเสริมการประกอบธุรกิจ หรือการพิจารณาอำนาจตลาด โดยพิจารณาการเข้าสู่ตลาดและสถานะที่เป็นอยู่ในขณะหนึ่งๆ เป็นต้น สุ่มเสี่ยงต่อการตัดสินที่แตกต่างกันไปตามแต่คดี บุคคล ความไม่รู้ หรือแม้แต่แรงจูงใจที่ไม่ถูกต้อง ซึ่ง “ราคา” ของความไม่แน่นอนดังกล่าว นั้นส่งผลต่อทุกภาคส่วนของเศรษฐกิจอย่างประเมินราคาไม่ได้
ดังนั้น สิ่งสำคัญที่เราต้องรู้ก่อน คือ นโยบาย หรือ “วัตถุประสงค์” ว่าจะใช้เครื่องมือไปเพื่ออะไร ดังนั้น ตราบใดที่เครื่องมือทางกฎหมายเหล่านี้ถูกสร้างหรือปรับปรุงโดยปราศจาก “นโยบายการแข่งขัน” ที่ชัดเจน ก็เหมือนการออกเดินทางบนรถหรูสักคัน แต่ไม่รู้ว่าปลายทางเป็นที่ใด ไปด้วยเส้นทางไหนดี หรือถ้ามีอุบัติเหตุจะเลี่ยงไปใช้เส้นทางใด
ประเทศไทยยังขาดนโยบายการแข่งขันเพื่อ “ชี้” ว่า การแข่งขันที่เหมาะสมที่สุด (optimal competition) เป็นอย่างไร
ประเทศไทยจำเป็นต้องกำหนด “นโยบายการแข่งขัน” ว่าต้องการใช้การแข่งขันเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ใด และ “ชี้” ว่าประเทศไทยจะ “รับความเสี่ยงหรือให้น้ำหนัก” กับเรื่องใด ณ ขณะหนึ่ง ๆ มากกว่ากัน เพราะทุกเรื่องที่เกี่ยวกับการแข่งขันมักจะมีผลประโยชน์ที่ขัดกันอยู่เสมอ
แน่นอนว่าการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าที่ทั่วถึง และเป็นธรรมนั้นสำคัญอย่างยิ่ง และชัดเจนว่าประเทศไทยก็ต้องการการแข่งขันที่มากขึ้นในหลากหลายภาคส่วน แต่ระดับการแข่งขันที่เหมาะสมที่สุดไม่ใช่การมีการแข่งขันสูงสุด (optimal competition is not maximum competition) ด้วยเหตุผลง่าย ๆ คือ ประเทศไทยมีทรัพยากรที่จำกัด ซึ่งไม่ได้หมายความเพียงแต่เรื่องของกำลังคน การเงิน หรือเครื่องมือต่าง ๆ ในการบังคับใช้กฎหมาย แต่ยังหมายรวมถึงโจทย์ในด้านอื่น ๆ ทั้งเรื่องทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ที่จำเป็นต้องบรรลุ เช่น การสร้างการเติบโตของภาคอุตสาหกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูง
ดังนั้น โจทย์สำคัญ คือ จะใช้การแข่งขันเป็นเครื่องมือเพื่อวัตถุประสงค์ใด? เช่น เพื่อเพิ่มการเติบโตของผลิตภาพในระยะยาว (long-term productivity growth) เป็นต้น หลังจากนั้นจึงค่อยกำหนดเครื่องมือด้านการแข่งขัน (competition instruments) ให้ตอบโจทย์ดังกล่าว
ในปี 1925 มีการฮั้วระหว่างผู้ผลิตหลอดไฟในหลากหลายประเทศทั่วโลก (Phoebus cartel) โดยกำหนดให้มีการลดอายุการใช้งานของหลอดไฟลงจาก 2,000 ชั่วโมงโดยเฉลี่ย เป็น 1,000 ชั่วโมง7 เพราะอายุการใช้งานที่นานจนเกินไปนั้นจะส่งผลให้ยอดขายของหลอดไฟมีน้อยลงในระยะยาว และอาจมีผู้เล่นเพียงไม่กี่รายที่จะสามารถเข้าสู่ตลาดและขายได้ก่อนคู่แข่ง จนสามารถอยู่รอดในตลาดในระยะยาว ซึ่งการ “ลดการแข่งขัน” ในด้านจำนวนชั่วโมงดังกล่าวทำให้ผู้ผลิตเหล่านี้มียอดขายหลอดไฟสูงขึ้นและมีทุนเพิ่มขึ้นในการคิดค้นประดิษฐ์หลอดไฟเพื่อ “แข่งกันในด้านอื่นๆ” จนอีก 70 ปีให้หลังเกิดเป็นหลอด LED ซึ่งมีประสิทธิภาพและการประหยัดพลังงานสูงกว่าหลอดไส้มาก กล่าวคือ การยอมให้มีการลดลงของแข่งขันในระยะสั้นในบางด้าน สามารถส่งผลบวกในระยะยาวในด้านอื่น8
การแข่งขันที่เหมาะสมที่สุด (optimal competition) จึงต้องเกิดจากการกำหนดนโยบายการแข่งขันที่ชัดเจน เพื่อวางหลักการพื้นฐานให้ชัดเจนและโปร่งใส ทั้งในกระบวนการกำหนดนโยบายและในการนำไปปรับใช้กับคดีที่ต้องมีการอ้างอิงถึง9 ตัวอย่างเช่น การกำหนดเงื่อนไขบางประการระหว่างธุรกิจต้นน้ำกับปลายน้ำ10 จะต้องไม่เป็นการกำหนดอย่าง “ไม่เป็นธรรม” หรือ การจะอนุญาตให้รวมธุรกิจหรือไม่นั้นให้คํานึงถึง “ความจําเป็นตามควรทางธุรกิจ ประโยชน์ต่อการส่งเสริมการประกอบธุรกิจ การไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง และการไม่กระทบต่อประโยชน์สําคัญอันควรมีควรได้ของผู้บริโภคส่วนรวม” คำใหญ่ ๆ เหล่านี้ล้วนต้องการความชัดเจนในทางนโยบาย11
ยกตัวอย่างเรื่องการฮั้ว โดยเฉพาะกรณีที่ไม่ใช่ Hard-core cartels จะมีบทบัญญัติยกเว้นไว้ให้ใช้เหตุผลได้ (rule of reason) ในมาตรา 56 ของ พ.ร.บ.แข่งขันฯ เช่น ฮั้วบางอย่างทำได้ ถ้ามีวัตถุประสงค์เพื่อการพัฒนาการผลิต และทำเท่าที่จำเป็น ซึ่งสะท้อนถึงความสำคัญของนโยบายการแข่งขันเป็นอย่างมาก เช่น ในสหภาพยุโรปเริ่มมีการกำกับดูแลการฮั้วในเรื่องมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมมากขึ้น หรือในสหรัฐเริ่มมีความเข้มข้นของการควบคุมการฮั้วด้านค่าแรงของนายจ้าง ประเทศไทยจะมองว่ากรณีดังกล่าวเป็นกรณีที่ต้องห้ามตามมาตรา 55 หรือเข้าข้อยกเว้นในมาตรา 56 ของ พ.ร.บ. แข่งขันฯ หรือไม่ เพียงใด ล้วนเป็นเรื่องที่ต้อง “ชี้” โดยนโยบายการแข่งขันทั้งสิ้น
จะเห็นได้ว่าคำถามในเชิงนโยบายนั้นมักผูกติดกับหลักการพื้นฐานที่สุดของเศรษฐศาสตร์ คือ จะใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดในขอบเขตเพียงใด ซึ่งสำหรับนโยบายการแข่งขันอาจเป็นทั้งในระดับขอบเขตของเรื่องการแข่งขันที่จะเข้าไปกำกับ เช่น จะคุมการรวมกิจการของธุรกิจขนาดใหญ่เพียงใด ตลอดไปจนถึงว่าในแต่ละเรื่องที่เข้าไปพิจารณาจะกำกับดูแลเข้มข้นมากเพียงใด เช่น จะพิจารณาว่าการกระทำนั้น “ไม่เป็นธรรม” หรือ “ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง” โดยอาศัยหลักการและปัจจัยใด
เพื่อให้เห็นภาพชัดเจนขึ้น จะขอยกตัวอย่างคำถามเชิงนโยบายในบริบทของประเทศไทยที่ต้องมีคำตอบ ดังต่อไปนี้
เรื่องหนึ่งที่สะท้อนภาพดังกล่าวได้ชัดคือ ธุรกิจแพลตฟอร์มดิจิทัล ซึ่งเริ่มถูกกำกับเข้มงวดขึ้นในหลายที่12 เช่น สหภาพยุโรป ในขณะที่บางประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา13 นั้น ยังไม่มีมาตรการเฉพาะขึ้นมาแต่ประการใด ประเทศไทยเองดูจะเลือกทางเลือกแรกคือมีการออกกฎหมายเฉพาะเพื่อกำกับดูแลธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัลขึ้นมา แต่ถึงกระนั้นในรายละเอียดว่าจะกำกับดูแลในเรื่องใดบ้าง และมากน้อยเพียงใด ก็ยังคงเป็นที่ถกเถียงอยู่ เช่น พฤติกรรมของแพลตฟอร์มที่ห้ามผู้ขายสินค้าหรือบริการบนแพลตฟอร์มของตน ไปตั้งราคาที่ถูกกว่าในช่องทางอื่น หรือที่เรียกว่า “เงื่อนไขจำหน่ายราคาเท่ากันทุกช่องทาง” (rate-parity clause) ควรได้รับการอนุญาตหรือไม่? เพียงใด? เพราะหากไม่ให้แพลตฟอร์มตั้งเงื่อนไขดังกล่าวเลยก็จะมีผู้ใช้งานที่มาใช้แพลตฟอร์มเป็นเพียงเครื่องมือให้คนค้นหาสินค้าหรือบริการของตน แล้วไปซื้อในราคาถูกกว่าจากที่อื่น โดยแพลตฟอร์มไม่ได้ค่าตอบแทนใด ๆ (free-riding) แต่ถ้าสามารถอนุญาตให้กำหนดห้ามได้หมด ก็เป็นการจำกัดทางเลือกของผู้บริโภคและลดการแข่งขันมากเกินไป
บางประเทศอยากให้รวมกิจการง่ายกว่าเพื่อลดต้นทุนภาคธุรกิจ แต่บางประเทศก็อาจระมัดระวังเพราะกลัวว่าหากปล่อยให้เป็นบริษัทใหญ่มีอำนาจมากไปแล้วก็จะกำกับดูแลในภายหลังได้ยาก14 ยกตัวอย่างเช่น สหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกามีเงื่อนไขที่ค่อนข้างเข้มงวดในการยื่นรายงานรวมกิจการ ขณะที่มาเลเซีย หนึ่งในประเทศที่เติบโตเร็วที่สุดในภูมิภาคอาเซียน ไม่มีมาตรการกำกับการรวมกิจการเสียด้วยซ้ำไป
ประเด็นใหญ่อีกประเด็นในเชิงนโยบายคือ จะบังคับใช้กฎหมายในขอบเขตกว้างเพียงใด และจะให้ครอบคลุมไปถึงการกระทำนอกประเทศที่ส่งผลกับไทยด้วยหรือไม่ และเพียงใด (extraterritoriality) ในปี 2018 ที่ Grab ซื้อกิจการของ Uber ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้รวมถึงประเทศไทย ประเทศไทยไม่ได้มีการดำเนินการใด ๆ โดยให้เหตุผลว่าธุรกรรมเกิดขึ้นนอกราชอาณาจักร ในขณะที่มีอย่างน้อย 5 ประเทศในภูมิภาคที่ดำเนินการพิจารณาการรวมกิจการดังกล่าว
คำถามข้างต้นล้วนเป็นเรื่องเชิงนโยบายเพื่อชี้ว่าการแข่งขันในประเทศไทยนั้นควรเพิ่มมากขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ใด โดยกฎหมายนั้นควรเป็นเพียงหนึ่งในเครื่องมือที่ใช้ตอบโจทย์ดังกล่าว นโยบายการแข่งขันจึงเป็นโจทย์ใหญ่ที่ประเทศไทยต้องหาคำตอบโดยเร็ว
ถ้าประเทศไทยไม่กำหนด “การแข่งขันที่เหมาะสมที่สุด” ของเราเอง คนอื่นจะมากำหนดการแข่งขันที่เหมาะสมกับเขาให้เราเอง
สิ่งที่น่ากังวลอีกประการของการไม่มีนโยบายการแข่งขันที่ชัดเจนคือ การรับอิทธิพลของต่างประเทศมาผ่านกระบวนการทั้งทางตรงและทางอ้อม (เช่น ผ่านข้อตกลงการค้าเสรี หรือผ่านแรงกดดันของธุรกิจข้ามชาติต่างๆ) เช่น สหภาพยุโรปควบคุมการแข่งขันในบริบทของแพลตฟอร์มดิจิทัลด้วยกฎระเบียบชุดหนึ่ง ที่ผ่านมาอิทธิพลของกฎระเบียบชุดดังกล่าวก็แผ่ขยายเข้ามาในประเทศไทยอย่างชัดเจน (หรือที่เรียกว่า Brussels effect) โดยการตรากฎหมาย เช่น พ.ร.ฎ. การประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มฯ ซึ่งการรับอิทธิพลดังกล่าวอาจไม่ใช่เส้นทางที่ประเทศไทยควรจะเดินก็ได้
ความชัดเจนของนโยบายการแข่งขันของไทยจะเป็นตัว “ชี้” ว่าเราจะกำกับด้านการแข่งขันในบริบทต่าง ๆ อย่างไร ด้วยเครื่องมือใด และที่สำคัญ “เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ใด” และ หากปราศจากนโยบายที่ชัดเจน คงเป็นการยากที่จะสร้างให้เกิด “การแข่งขันที่เหมาะสมที่สุด” ขึ้นในประเทศไทย ซึ่งจำเป็นอย่างยิ่งต่อการพัฒนาประเทศท่ามกลางความท้าทายที่เพิ่มมากขึ้นในบริบทปัจจุบัน ซึ่งคงเป็นเรื่องน่าเสียดายอย่างยิ่ง
ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นส่วนบุคคลของผู้เขียนเท่านั้น
อธิบายเพิ่มเติม
1 เพียงแค่ในยุคสมัยของสงครามการค้าระหว่างสหรัฐและจีน เราเห็นการขับเคี่ยวกันระหว่างความริเริ่ม “หนึ่งแถบ-หนึ่งเส้นทาง” (Belt and Road Initiative: BRI) ของจีนและกรอบทางเศรษฐกิจอินโด-แปซิฟิก (Indo Pacific Economic Framework for Prosperity: IPEF) ที่นำโดยสหรัฐตลอดไปจนถึงการออกกฎหมายที่เป็นการใช้นโยบายอุตสาหกรรมและการค้าอย่างชัดเจน เช่น Inflation Reduction Act เพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมสะอาดของประเทศ และล่าสุด CHIPS and Science Act ของสหรัฐ เพื่อสกัดการพัฒนาด้านเทคโนโลยีไมโครชิปของจีน สิ่งเหล่านี้จะทวีความเข้มข้นและหลากหลายมากขึ้นในทศวรรษที่จะถึง
2 แนวความคิดนี้เรียกว่า Neo-Brandeisian ซึ่งเชื่อว่าการแข่งขันระหว่างผู้ประกอบธุรกิจนั้นไม่ได้มีผลจำกัดอยู่แค่ในเศรษฐกิจการค้า แต่ยังส่งผลถึงการเมืองและสังคมอย่างเลี่ยงไม่ได้ เพราะธุรกิจนั้นย่อมเข้าไปมีอิทธิพลต่ออำนาจรัฐหากสิ่งนั้นจะก่อให้เกิดประโยชน์ในด้านความสามารถในการแข่งขัน
ของตนเหนือคู่แข่งขัน ซึ่งไม่นับแต่เพียงทุนใหญ่ในประเทศที่อาจเอาเปรียบทุนเล็กแต่อาจหมายรวมถึงทุนใหญ่จากต่างประเทศด้วย
3 ผู้เขียนทราบดีว่ากฎหมายไทยใช้คำว่า การแข่งขันทางการค้า (แปลเป็นภาษาอังกฤษว่า trade competition) ซึ่งประเทศไทยนั้นแทบจะเป็นประเทศเดียวที่ใช้คำว่า trade competition และผู้เขียนได้รับการสอบถามถึงประเด็นดังกล่าวจากผู้เชี่ยวชาญในต่างประเทศ และไม่มีคำตอบที่ดีพอให้นอกจากการแปลตรงตัวจากภาษาไทย อีกทั้งผู้เขียนเชื่อว่าการแข่งขันในปัจจุบันนั้นมีมิติที่กว้างกว่าทางการค้ามาก จึงขอเลือกใช้คำว่า “การแข่งขัน” แทน
4 เรื่องดังกล่าวก็มีประเด็นทางนโยบายคือ จะให้น้ำหนักกับความจำเป็นอื่น ๆ ของแต่ละธุรกิจเฉพาะ หรือมิติด้านการแข่งขันในภาพรวมอย่างไร? โดยเฉพาะในกรณีที่มีส่วนทับซ้อนระหว่างหน่วยงานกำกับดูแลในภาพรวม (กขค.) และเฉพาะธุรกิจ (เช่น กสทช.)หลายประเทศมีกลไกหรือหน่วยงานกลางในการทำงานร่วมกัน แต่บางประเทศก็มอบอำนาจเรื่องการแข่งขันทั้งหมดให้หน่วยงานกำกับดูแลในภาพรวม เช่น สหราชอาณาจักร
5 พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542
6 เครื่องมือในการกำกับดูแลการแข่งขันที่เป็นที่นิยมใช้อาจแบ่งออกเป็น 4 ประเภท คือ 1)ก่อนจะเป็นรายใหญ่และคุมยากก็กันไว้ก่อนด้วยการควบคุมการรวมกิจการ (merger control) 2)ถ้าเป็นรายใหญ่แล้ว ไม่แข่งขันอย่างตรงไปตรงมา กลับใช้วิธีที่ไม่ถูกต้องก็ต้องถูกลงโทษ (abuse of dominance) 3)ถึงไม่เป็นรายใหญ่ แต่อาจใช้อิทธิพลเหนือผู้ประกอบธุรกิจ หรือคู่ค้ารายอื่นโดยไม่เป็นธรรม ก็ไม่ได้ (unfair tradepractice) และ 4.) ห้ามตกลงกันเองเพื่อลดการแข่งขัน (ฮั้ว) ซึ่งประเทศไทยมีครบทั้งสี่ประการ
7 ที่น่าสนใจคือมาตรฐานดังกล่าวยังคงอยู่ถึงทุกวันนี้
8 เรื่องดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าฮั้วเป็นสิ่งที่ดีหรือไม่ดี โดยเฉพาะการฮั้วบางประเภทที่เรียกว่า Hard-core cartels อาทิ การฮั้วราคา ซึ่งกำหนดไว้ในมาตรา 54 ของ พ.ร.บ. แข่งขันฯ นั้นโดยส่วนมากไม่เกิดประโยชน์แต่ประการใด แต่ก็มีการฮั้วในเรื่องอื่น ๆ ตามมาตรา 55 และ 56 ของ พ.ร.บ. แข่งขันฯ ที่เป็นเรื่องของดุลยพินิจ ซึ่งผู้เขียนต้องการชี้ให้เห็นว่าการฮั้วคือ “การลดการแข่งขัน” อย่างหนึ่ง ไม่ใช่ประเด็นเชิงคุณค่าว่าเป็นสิ่งดีหรือไม่ดี หลักการสำคัญของเรื่องคือการตอบให้ได้ว่า “จะให้แข่งในเรื่องใด และฮั้วในเรื่องใด เพื่อวัตถุประสงค์ใด” มากกว่า อย่างไรก็ตาม ในความเป็นจริง ประเทศไทยแทบไม่สามารถหยุดยั้งหรือบังคับใช้กฎหมายในเรื่องการฮั้วได้นัก เพราะความอ่อนประสิทธิภาพของเครื่องมือทางกฎหมายในการตรวจจับเรื่องดังกล่าว ดังนั้น
ก็อาจจะต้องเพิ่มการบังคับใช้ของกฎหมายบ้างเช่นกัน
9 อีกประเด็นหนึ่งคือปัญหาความโปร่งใสในการเปิดเผยรายละเอียดคดีของสำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ซึ่งทางสำนักงานฯ เองก็รับทราบถึงปัญหาดังกล่าวและพยายามหาทางแก้ไขอยู่ ซึ่งแท้จริงแล้วก็เป็นเรื่องในเชิงนโยบายเช่นกัน
10 ภาษากฎหมายการแข่งขันใช้คำว่า “ผู้ประกอบธุรกิจที่มิใช่คู่แข่งในตลาดเดียวกัน”
11 ตัวอย่างเช่น เมื่อพิจารณาเรื่องการฮั้ว โดยเฉพาะที่ไม่ใช่ Hard-core ตามมาตรา 54 ของ พ.ร.บ. แข่งขันฯ จะเห็นความสำคัญของกรอบนโยบายฯ เป็นอย่างมาก เช่น ในสหภาพยุโรปเริ่มมีการกำกับดูแลการฮั้วมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อม หรือในสหรัฐเริ่มมีความเข้มข้นของการควบคุมการฮั้วด้านค่าแรงของนายจ้าง ประเทศไทยจะมองว่าเป็นกรณีที่ต้องห้ามตามมาตรา 55 หรือเข้าข้อยกเว้นในมาตรา 56 ของ พ.ร.บ. แข่งขันฯ หรือไม่ เพียงใด ล้วนเป็นเรื่องของนโยบายการแข่งขันทั้งสิ้น
12 ส่วนมากโดยการกำหนดหน้าที่เพิ่มเติม เช่น ห้ามไม่ให้นำสินค้าของแพลตฟอร์มเองอยู่เหนือสินค้าของผู้อื่นโดยไม่มีคำอธิบาย (self-preferencing)หรือต้องมีการแบ่งปันข้อมูลการใช้งานกับผู้ใช้งานที่เป็นธุรกิจ ซึ่งแม้จะป้องกันปัญหาการแข่งขันได้ แต่ก็เป็นการเพิ่มต้นทุนให้กับผู้ประกอบการแพลตฟอร์มเช่นกัน
13 จริง ๆ แล้วสหรัฐอเมริกาเองก็มีการเสนอร่างกฎหมายกำกับดูแลแพลตฟอร์มดิจิทัลที่ชื่อ the American Innovation and Choice Online Act ตั้งแต่ปี 2021 แต่ถึงขณะนี้ก็ยังไม่ผ่านการพิจารณาของ Congress และถูกตราเป็นกฎหมายแต่ประการใด
14 หลายประเทศอาจมองว่า อยากพิจารณาให้ถี่ถ้วนก่อนที่จะมีการรวมกิจการ เพราะหากเป็นธุรกิจใหญ่ไปแล้วจะกำกับดูแลลำบาก แต่สิ่งที่แลกมาก็คือต้นทุนในการประกอบธุรกิจที่เพิ่มสูงขึ้นจากความเสี่ยงที่อาจไม่ได้รับอนุญาต ระยะเวลาที่ใช้เพื่อรอผลการพิจารณา รวมไปถึงเงื่อนไขที่อาจถูกกำหนดเพิ่มเติม ซึ่งยังไม่นับรวมถึงต้นทุนของภาครัฐที่ต้องดำเนินการพิจารณา ตลอดไปจนถึงการตรวจตราว่าผู้ประกอบธุรกิจดำเนินการตามเงื่อนไขหรือไม่ (monitoring costs) ในขณะที่บางประเทศอาจปล่อยให้มีการรวมกิจการได้โดยง่าย เพราะมองว่าอยากให้ธุรกิจมีความคล่องตัว มีต้นทุนต่ำที่สุด เพื่อเอื้อต่อการลงทุนและสร้างนวัตกรรม แล้วถ้ามีปัญหาในการใช้อำนาจเหนือตลาดในทางที่ไม่ชอบก็ค่อยมากำกับดูแลอีกที เรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องที่ต้องมีการกำหนดในระดับ “นโยบาย”
อ่านต่อ…พลิกโฉมการออกแบบนโยบายสาธารณะด้วยระบบฐานข้อมูลแบบเชื่อมโยง
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
