พลิกโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ด้วยนโยบายการพัฒนาแบบมุ่งพันธกิจ (Mission Oriented Policy)

แบ๊งค์ งามอรุณโชติ

เมื่อโลกไม่แน่นอน ยุทธศาสตร์ยิ่งต้องแน่นอน

โลกหลังปี 2007 เต็มไปด้วยความไม่แน่นอน ในด้านเศรษฐกิจ เกิดวิกฤติการเงินสหรัฐอเมริกา (2007–2010) วิกฤติหนี้ภาครัฐในยุโรป (2009–2019) วิกฤติละตินอเมริกาเช่น เวเนซุเอลา (2012–ปัจจุบัน) และบราซิล (2014–2017) และวิกฤติอสังหาริมทรัพย์จีน (2022–ปัจจุบัน) ในด้านโรคระบาด เกิดวิกฤติโควิด-19 (2020–ปัจจุบัน) ในด้านการเมืองระหว่างประเทศ สงครามยูเครน-รัสเซีย (2014–ปัจจุบัน) ความตึงเครียดระหว่างจีน-สหรัฐอเมริกาและจีน-ไต้หวันยังคงขยายตัว และดูเหมือนว่ารายการบันทึกวิกฤติจะยังคงเดินหน้าต่อไม่รู้จบ

ในด้านเทคโนโลยี โลกกำลังเข้าสู่จุดเปลี่ยนสำคัญของวงจรเทคโนโลยีระยะยาว ตัวอย่างเช่น อุตสาหกรรมยานยนต์กำลังปรับตัวออกจากเครื่องยนต์สันดาปไปสู่เทคโนโลยีไฟฟ้า เซลล์เชื้อเพลิง หรือไฮโดรเจน และบริษัทขนาดใหญ่ในโลกระดมทุนแข่งขันกันสร้างระบบปัญญาประดิษฐ์ ซึ่งใช้งานได้ครอบคลุมทั้งภาษา ภาพ และภาพเคลื่อนไหว เป็นต้น ผู้ชนะในการพัฒนาเทคโนโลยีของแต่ละอุตสาหกรรมในจังหวะนี้ จะมีบทบาทนำไปอีกหลายสิบปี จึงมีความสำคัญระดับคอขาดบาดตาย แต่ก็ยังไม่ปรากฏชัดว่าเทคโนโลยีใดและใครจะเป็นผู้ชนะ

ความไม่แน่นอนเหล่านี้จะมากระทบเราอย่างแน่นอน นักเศรษฐศาสตร์พัฒนาและนักนโยบายจึงพยายามคิด “วิธีทำนโยบายแบบใหม่” มารับมือ หนึ่งในข้อเสนอที่น่าสนใจเป็นของ มาริอานา มัซซุกาโต (Mariana Mazzucato) ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์นวัตกรรมและคุณค่าสาธารณะ ประจำ University College London (UCL) เราอาจสรุปกระบวนท่าของมัซซุกาโตได้ว่า…

“เมื่อโลกไม่แน่นอน ยุทธศาสตร์ยิ่งต้องแน่นอน” ด้วยการทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจ (Mission-oriented policy)

การทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจมีลักษณะอย่างไร? มัซซุกาโตเสนอให้เราพิจารณาความไม่แน่นอนในโลกทุกวันนี้ในฐานะความท้าทาย (Challenges) และแปลงความท้าทายเหล่านี้เป็น “พันธกิจ” (Mission) ที่น่าดึงดูดใจ โดยต้องท้าทาย (Ambitious), ต้องใช้ความร่วมมือหลายสาขาช่วยกันจึงบรรลุผล (Cross-sectoral), เป็นรูปธรรม (Concrete), มีกรอบเวลาชัดเจน (Time-bound) และสามารถทดลองและเรียนรู้จากล่างขึ้นบนได้อย่างเป็นระบบ (Bottom-up learning)

การกำหนดพันธกิจชัดทำให้ฝ่ายต่าง ๆ รู้ว่าตนเองกำลังมุ่งไปไหนและเพื่ออะไร ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญมากเพราะเส้นทางการพัฒนานั้นเป็นไปได้หลายพันรูปแบบ แต่หากเรามีพันธกิจร่วมกัน การพัฒนาอุตสาหกรรมทั้งหมดก็จะร่วมกันทุ่มเททรัพยากรอย่างเข้มข้นไปกับประเด็นที่คมชัด เพิ่มโอกาสประสบความสำเร็จมากกว่ากรณีที่ใช้ทรัพยากรอย่างกระจัดกระจาย

ภาพที่ 1: การเชื่อมโยงระหว่างความท้าทายสำคัญ (Grand challenges) พันธกิจ (Mission) ภาคอุตสาหกรรมและสังคมที่เกี่ยวข้อง (Sectors) และโครงการมุ่งสู่พันธกิจ (Mission projects)

พันธกิจและอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องควรถูกเชื่อมต่อไปกับการกำหนดโครงการ (Mission projects) เครื่องมือ และกลไกขับเคลื่อนที่ชัดเจน (ภาพที่ 1) ประเทศที่สามารถกำหนดและขับเคลื่อนการพัฒนาเช่นนี้ได้ ไม่เพียงสามารถเอาชนะความท้าทายใหญ่ของประเทศ แต่ยังสามารถสร้างความร่วมแรงร่วมใจทางสังคม สร้างงานและการเติบโตทางเศรษฐกิจ และสร้างสรรค์นวัตกรรมใหม่ได้พร้อมกัน

บทความนี้จะลองยกตัวอย่างการทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป เพื่อตอบสนองต่อความท้าทายด้านสภาพภูมิอากาศ เพื่อมาถอดบทเรียนและทำให้ข้อเสนอของมัซซุกาโตมีความชัดเจนยิ่งขึ้น

เฟ้นหาความท้าทายที่สำคัญและนำมากำหนดพันธกิจ:

ตัวอย่าง EU Green New Deal และ US Inflation Reduction Act

มัซซุกาโตยกตัวอย่างนโยบายการพัฒนาแบบมุ่งพันธกิจในอดีตอย่าง “พันธกิจส่งมนุษย์ไปดวงจันทร์ (Moon mission)” ของจอห์น เอฟ เคนเนดี (John F. Kennedy) ซึ่งตอบสนองต่อความไม่แน่นอนทางการเมืองระหว่างประเทศ ในการแข่งขันระหว่างสหรัฐอเมริกาและสหภาพโซเวียต กระนั้นก็ตาม ผลกระทบที่เกิดขึ้นเป็นมากกว่าแค่เรื่องการเมือง แต่รวมถึงความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์และเศรษฐกิจด้วย และหากไม่เป็นการกล่าวเกินเลยไป ความสำเร็จของโครงการได้สร้างจินตนาการใหม่ของคนในชาติร่วมกันว่า สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศแห่งความเป็นไปได้

ปัจจุบันประเทศต่าง ๆ กำลังเฟ้นหาความท้าทายและเป้าหมายที่ยิ่งใหญ่ระดับเดียวกันนี้ น่าสนใจมากที่ทั้งสหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกาต่างก็เลือก “ปัญหาโลกร้อน” เป็นความท้าทายหลัก และตั้งพันธกิจขับเคลื่อน การปรับตัวเข้าสู่เศรษฐกิจสีเขียว (Green transformation) ในฐานะทางออกและหัวใจของการพัฒนาอุตสาหกรรมระยะสิบปีหลังจากนี้

อัวร์ซูลา ฟ็อน แดร์ ไลเอิน (Ursula von der Leyen) ประธานคณะกรรมาธิการยุโรป ประกาศนโยบาย EU Green New Deal และตั้งพันธกิจลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของยุโรปให้อยู่ในระดับเทียบเท่ากับที่ดูดซับได้ภายในปี 2050 เธอประกาศว่าพันธกิจนี้ “เทียบได้กับการเหยียบดวงจันทร์ของสหภาพยุโรป” ต่อมาได้ออกมาตรการ Sustainable Europe Investment Plan กรอบการลงทุน 1 ล้านล้านยูโรหรือราว 38 ล้านล้านบาทสำหรับขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง

ในกรณีสหรัฐอเมริกา อเล็กซานเดรีย โอกาซิโอ-กอร์เตส (Alexandria Ocasio-Cortez) และเอ็ด มาร์กี (Ed Markey) จากพรรคเดโมแครตเป็นผู้นำการเคลื่อนไหวในรัฐสภา พวกเขาเสนอให้สหรัฐอเมริกาลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและมีแผนลงทุนเพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลงชัดเจนภายใน 10 ปี ต่อมารัฐบาล โจ ไบเดน (Joe Biden) ได้ผลักดันกฎหมาย Inflation Reduction Act (ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกโดยย่อว่า IRA) ซึ่งกำหนดกรอบการลงทุนเพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมสีเขียวเอาไว้ราว 400,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐหรือ 14 ล้านล้านบาท

ทั้ง EU Green New Deal และ IRA มีจุดร่วมสำคัญคือ การตั้งเป้าแก้ปัญหาโลกร้อนไปพร้อมกับการสร้างเทคโนโลยีใหม่ (ในโลกที่เทคโนโลยีกำลังเปลี่ยนผ่าน), สร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจ (ในขณะที่โลกกำลังผันผวน) และสร้างงานให้แก่คนในประเทศ

รัฐมีบทบาทเชิงรุกและร่วมมือกับภาคเอกชน-ประชาสังคมให้บรรลุเป้าหมาย

ใน EU Green New Deal สหภาพยุโรปเป็นผู้ออกงบประมาณราวครึ่งหนึ่งของแผน, รัฐบาลประเทศสมาชิกลงทุน 11.4%, ส่วนภาคเอกชนจะร่วมลงทุน 28% โดยธนาคารเพื่อการลงทุนแห่งสหภาพยุโรป (European Investment Bank: EIB) เป็นผู้สนับสนุนเงินกู้ และอีกราว 10% มาจากกองทุนเพื่อการเปลี่ยนผ่านอย่างยุติธรรม (Just Transition Mechanism fund)

ในกรณีของ IRA งบประมาณราว 55% ถูกนำไปใช้เพื่อเป็นแรงจูงใจทางภาษีสำหรับบริษัท, 11% เป็นแรงจูงใจทางภาษีสำหรับผู้บริโภค, 21% เป็นเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข (Grants) และ 10.2% เป็นวงเงินกู้เพื่อให้ภาคเอกชนลงทุนในพลังงานสะอาด ปรับตัวลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และสร้างงานในอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง

จากทั้งสองกรณี รัฐและภาคสาธารณะมีบทบาทเชิงรุกสูงมาก “แต่ไม่ฉายเดี่ยว” รัฐต้องทำงานกับภาคเอกชนและภาคประชาสังคม โดยเฉพาะผู้เสียประโยชน์จากนโยบาย ตัวอย่างที่สำคัญ คือ การดึงผู้ประกอบการและแรงงานที่ได้รับผลลบจากการเปลี่ยนไปใช้พลังงานสะอาด ให้เข้ามาร่วมคิดถึงการเปลี่ยนผ่านพลังงานให้ราบรื่นและเป็นธรรม¹

เมื่อรัฐมีแผนลงทุนชัดเจน มีการรับฟัง และส่งเสริมการมีส่วนร่วมก็จะทำให้เอกชนมั่นใจและลงทุนเพิ่มขึ้นไปพร้อมกับรัฐ (Crowding in effects) อย่างกรณี IRA ภาคเอกชนต่างประกาศร่วมลงทุนไปพร้อมกับรัฐเป็นมูลค่าถึง 3.85 ล้านล้านบาทเพียงหนึ่งปีหลังบังคับใช้ และมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในปีถัด ๆ ไป

การสร้างเทคโนโลยีใหม่ บริษัทที่มีศักยภาพ และงานที่ดี คือหัวใจสำคัญ

ในเมื่อรัฐต้องเข้าไปสนับสนุนภาคเอกชนและประชาสังคมให้บรรลุเป้าหมายการพัฒนา คำถามคือ หัวใจของการส่งเสริมอยู่ที่ไหน? นโยบายมุ่งเน้นพันธกิจนี้มีหัวใจสามดวง

หัวใจดวงแรกคือ การสร้างเทคโนโลยีใหม่ ซึ่งช่วยให้เราบรรลุพันธกิจหลักและส่งเสริมให้เศรษฐกิจเติบโตได้ในระยะยาว IRA มีการให้เครดิตภาษี (Tax credit )² สำหรับการผลิตและพัฒนาเทคโนโลยีกักเก็บคาร์บอน (Carbon capture sequestration: CCS) ซึ่งเปลี่ยนคาร์บอนจากสถานะก๊าซให้กลายเป็นของแข็งหรือเหลว และนำมาเก็บไว้ในแหล่งตามธรรมชาติ เช่น ใต้มหาสมุทร หรือชั้นหิน ฟังดูยากใช่ไหมครับ? รัฐบาลจึงพยายามจูงใจให้เอกชนลงทุนแก้โจทย์ยากนี้ผ่านเครดิตภาษีราว 2,800 บาทต่อตันคาร์บอน เป็นระยะเวลาต่อเนื่อง 12 ปี เม็ดเงินรวมอย่างน้อย 1 แสนล้านบาท³ ซึ่งนี่เป็นเพียงหนึ่งในหลายเทคโนโลยีเป้าหมายภายใต้ IRA

หัวใจดวงที่สองคือ การสร้างบริษัทที่มีศักยภาพสูงในวันที่รัฐถอนการสนับสนุนไปแล้ว ซึ่งทำให้การพัฒนามีความยั่งยืน มาตรการพัฒนาแบบมุ่งเป้าต้องมีกรอบเวลาชัดเจนว่ารัฐจะลดบทบาทลงและเอกชนต้องแข็งแรงด้วยตนเองภายในกี่ปี ในกรณี IRA และ EU Green New Deal กำหนดกรอบไว้ 10-30 ปี หรือกรณีบริษัทที่ทำเทคโนโลยี CCS ต้องทำได้ดีภายใน 12 ปี เป็นต้น การกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดโครงการที่ชัดเจนนี้จะกระตุ้นให้เอกชนต้องเรียนรู้อย่างรวดเร็วและไม่หวังพึ่งพิงรัฐไปตลอด การกระตุ้นอีกชั้นหนึ่งคือการแบ่งระยะโครงการ (Phasing) และตัดการช่วยเหลือบริษัทที่พัฒนาตัวเองได้ช้าออกในแต่ละระยะ ซึ่งจะทำให้เกิดการแข่งขันกันพัฒนาภายในหมู่ผู้รับประโยชน์ เป็นต้น

หัวใจดวงที่สามคือ การสร้างงานที่ดี ซึ่งจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำและทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างยั่งยืนและมีส่วนร่วม
IRA กำหนดเป้าหมายสร้างงานที่มีรายได้ดีเป็นเกณฑ์หลักในการประเมินความสำเร็จ ทั้งนี้ เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาใหญ่สองประการที่อาจเกิดขึ้น ได้แก่ ปัญหาการเติบโตที่ไม่สร้างงาน (Jobless growth) เพราะเอกชนนำระบบอัตโนมัติมาทำงานแทนคน และปัญหางานสองขั้ว (Job polarization) ที่งานระดับกลางหายไป เหลือแต่งานค่าจ้างต่ำหรือสูงไปเลย ซึ่งจะสร้างความเหลื่อมล้ำและความขัดแย้งในสังคมมาก

หลังจากบังคับใช้ พบว่าสร้างงานไปแล้วราว 170,000 ตำแหน่งในอุตสาหกรรมพลังงานสะอาด และคาดว่าเมื่อสิ้นสุดระยะเวลานโยบาย 10 ปีจะสร้างงานได้ราว 9 ล้านตำแหน่ง และงานเหล่านี้ควรเป็นงานรายได้ดีเพียงพอสำหรับคุณภาพชีวิตแบบชนชั้นกลางได้

ยุทธศาสตร์เชิงพื้นที่: ส่งเสริมกิจกรรมในประเทศ และกระจายการพัฒนา

“เทคโนโลยีใหม่ บริษัทที่เก่ง และงานที่ดี สามสิ่งนี้ต้องอยู่ในสหรัฐอเมริกา” นี่คือสาระสำคัญหลักที่ส่งสัญญาณชัดเจนมากจากทำเนียบขาว

IRA ยังมีมาตรการส่งเสริมห่วงโซ่มูลค่าภายในประเทศ โดยให้เครดิตภาษีพิเศษสูงสุด 10% ของเครดิตภาษีที่ได้รับตามกฎหมาย แก่บริษัทซึ่งใช้ปัจจัยการผลิตภายในสหรัฐอเมริกา (Bonus tax credit for domestic content provisions) ผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำ⁴

นอกจากนี้ IRA ยังกำหนดให้ศูนย์กลางการลงทุนตามแผน ต้องคำนึงถึง “พื้นที่เสียเปรียบจากการพัฒนาและรายได้น้อย” โดยการลงทุนในพื้นที่เหล่านั้นจะได้รับเครดิตภาษีพิเศษเพิ่มเติมอีกราว 10-20%

จากรายงานศึกษาผลกระทบหลังกฎหมาย IRA มีผลบังคับใช้ของ US Department of the Treasury พบว่า

ข้อมูลเหล่านี้สะท้อนว่า ยุทธศาสตร์กระจายการพัฒนาของ IRA สามารถจูงใจให้เกิดการลงทุนในประเทศและพื้นที่ซึ่งขาดโอกาสได้ดี

การออกแบบกลไกขับเคลื่อนที่ดี (Good mechanism design)

การมีหลักการที่ดีและงบประมาณสูง ไม่เพียงพอจะทำให้ Mission ประสบความสำเร็จโดยอัตโนมัติ มัซซุกาโตเน้นย้ำว่า จะต้องมีกลไกดำเนินงานที่ดีด้วยจึงจะบรรลุเป้าหมายได้ แล้วกลไกที่ดีประกอบไปด้วยอะไรบ้าง?

ข้อแรก การกำหนดสาขาเศรษฐกิจ โครงการย่อย และเครื่องมือทางนโยบายให้ชัดเจน เช่น กรณี IRA สัมพันธ์กับภาคอุตสาหกรรมทั้งยานยนต์ พลังงาน ก่อสร้าง ฯลฯ และเพียงปีแรกก็มีโครงการถูกสร้างขึ้นอย่างน้อย 34 โครงการ และรอดำเนินการอีกราว 270 โครงการในปี ค.ศ. 2024-25 โดยมีรายละเอียดที่ออกแบบไว้ชัดว่าต้องการทำอะไรและตอบโจทย์พันธกิจอย่างไร รวมถึงมีกลไกให้แต่ละโครงการได้ทดลองและเรียนรู้ซึ่งกันและกัน

ข้อสอง การเชื่อมโยงหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้เข้ามาร่วมรับผิดรับชอบ แต่ละ Mission จะมีหน่วยงานเกี่ยวข้องจำนวนมาก อาทิ หน่วยงานรัฐบาลกลางอย่างน้อย 18 แห่งต้องทำงานร่วมกันภายใต้ IRA การทำงานแยกส่วนจะมีปัญหามาก จึงต้องเชื่อมหน่วยงานกับแผน (เชื่อมแนวตั้ง) และเชื่อมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้ทำงานร่วมกันได้อย่างเป็นระบบ (เชื่อมแนวนอน) การเชื่อมต่อจะต้องลึกซึ้งไปถึงระดับ “การร่วมรับผิดรับชอบ” (Accountability) ซึ่งหมายถึง การผูกโยงแรงจูงใจทั้งฝั่งความรับผิด (หากทำพลาด) และการรับชอบ (หากสำเร็จ) ของหน่วยงานต่าง ๆ

ถึงแม้ว่าทุกคนจะรู้ว่าการเชื่อมต่อเป็นสิ่งสำคัญ แต่ในทางปฏิบัติแล้วมักล้มเหลว สหรัฐอเมริกาพยายามแก้ปัญหานี้โดยตั้งตัวแทนประธานาธิบดีมาเป็นคนกลางประสานงาน จอห์น โพเดสตา (John Podesta) ที่ปรึกษาอาวุโสด้านนวัตกรรมพลังงานสะอาดของประธานาธิบดีไบเดน เป็นผู้ควบคุมภาพรวมทั้งหมดใน IRA ภายใต้การสนับสนุนอย่างเต็มที่ของประธานาธิบดี

ข้อสาม การใส่ทรัพยากรลงมาสนับสนุนอย่าง “ได้สัดส่วนกับเป้าหมาย” ในกรณีของสหรัฐอเมริกาและยุโรป กำหนดเป้าหมายการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจสีเขียวเอาไว้สูงมาก และตั้งงบประมาณลงทุนสูงถึง 14-38 ล้านล้านบาท การกำหนดเป้าหมายที่ใหญ่แต่งบประมาณน้อยจนไม่ได้สัดส่วน จะเป็นสัญญาณลบที่ลดทอนความเชื่อมั่นภาคเอกชนและไม่สามารถสร้างแนวร่วมได้จริง

ข้อสี่ การประเมินผลที่ชัดเจน ตลอดจนการวางแผนล่วงหน้าเพื่อรับความเสี่ยงและความสำเร็จ การขับเคลื่อนนโยบายใดใดต้องมีการประเมินผลอย่างใกล้ชิด เพื่อให้ทราบว่าควรปรับแผนอย่างไรให้สอดคล้องกับสถานการณ์จริง ตัวอย่างที่ชัดเจนของ IRA คือ ภายหลังจากดำเนินการได้ 1 ปีทางทำเนียบขาวต้องออกรายงานต่อสาธารณะถึงความคืบหน้าและผลกระทบของกฎหมาย รวมถึงยังมีภาคเอกชน ประชาสังคมจำนวนมากประเมิน IRA อย่างอิสระเปิดเผย ทำให้โครงการถูกตรวจสอบปรับปรุงอย่างทันท่วงที

นอกจากนี้ รัฐยังควรต้องบริหารความเสี่ยงด้วย มัซซุกาโตเสนอให้มองการบริหารความเสี่ยงแบบโครงการอะพอลโล (Apollo) ของสหรัฐอเมริกาที่ส่งจรวดไปดวงจันทร์ เราจะพบว่าเทคโนโลยีหลายอย่างของโครงการสามารถนำมาประยุกต์ใช้บนโลกได้ เช่น การสื่อสารทางไกล กระบวนการรักษาคุณภาพอาหารแบบฟรีซดราย เป็นต้น กระบวนท่าบริหารความเสี่ยงแบบนี้คือ การออกแบบโครงการให้ถึงแม้ว่าเป้าหมายสุดท้ายจะล้มเหลว (เช่น ต่อให้ไปไม่ถึงดวงจันทร์) เราก็ยังคงมีเทคโนโลยีหรือความสำเร็จระหว่างทางไว้ใช้ประโยชน์อยู่ดี

สิ่งที่มัซซุกาโตเสนอและน่าสนใจมากไปกว่านั้นคือ รัฐควรมีแผนการที่ชัดเจนในการกระจายดอกผลจากความสำเร็จให้แก่สังคม ตรงนี้ต้องเน้นย้ำว่า การทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจจนประสบความสำเร็จล้วนแล้วแต่มีเอกชนที่ได้รับประโยชน์จากทรัพยากรสาธารณะ ดังนั้น รัฐจึงชอบธรรมที่จะดึงผลประโยชน์บางส่วนคืนให้แก่สังคม เช่น รัฐร่วมถือสิทธิประโยชน์ในทรัพย์สินทางปัญญาที่รัฐส่งเสริม ไปจนถึงการกำหนดเงื่อนไขการสร้างงานที่ดีให้แก่แรงงาน เป็นต้น

บทส่งท้าย: ข้อริเริ่มของประเทศไทย

เราเห็นการทำนโยบายมุ่งเน้นพันธกิจมากยิ่งขึ้นในสหรัฐอเมริกาและยุโรป คำถามใหญ่คือหากไทยจะริเริ่มของตนเองบ้างต้องทำอย่างไร? ผมมีข้อเสนอเบื้องต้นดังนี้

ข้อแรก เริ่มจากความท้าทายและพันธกิจที่เรามีความสนใจหรือพื้นฐานที่ดีอยู่แล้ว เช่น ประเทศไทยให้คำมั่นสัญญาต่อประชาคมโลกว่าจะบรรลุการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปี ค.ศ. 2065 การจะทำคำมั่นสัญญานี้ให้เป็นจริงต้องปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้ใช้เทคโนโลยีและแหล่งพลังงานสะอาดในทุกภาคส่วน (Green transformation) เช่นเดียวกับตัวอย่างในสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปที่นำเสนอไป

ประเทศไทยยังสามารถเลือกพันธกิจอื่นได้อีก เช่น การเปลี่ยนผ่านด้านดิจิทัลของประเทศ (Digital transformation) ซึ่งจะทำให้เกิดการขับเคลื่อนปรับตัวในหลายสาขาการผลิตเช่น การเกษตร สินค้าอิเล็กทรอนิกส์ ประสิทธิภาพการทำงานของระบบราชการและเอกชน ฯลฯ ซึ่งถือเป็นการยกระดับหลายสาขาการผลิตและบริการสำคัญของไทยไปพร้อมกัน

ข้อสอง ไทยไม่สามารถลอกเลียนมาตรการของต่างประเทศได้ทั้งหมด (เราเรียนกระบวนท่าทำนโยบาย ไม่ใช่ลอกเนื้อหา) เราต้องหาเอกลักษณ์และจุดแข็งของตนเองให้เจอ หลังจากนั้นขับเคลื่อนให้พันธกิจเชื่อมโยงไปสู่ระดับโครงการอย่างเป็นระบบ สามารถตั้งงบประมาณผูกพันอย่างได้สัดส่วน, ประเมินความคืบหน้า และคำนึงถึงการบริหารความเสี่ยงและความสำเร็จได้ชัดเจน รวมถึงเรียนรู้จากความสำเร็จและล้มเหลวของโครงการ

ข้อสาม เนื่องจากการขับเคลื่อนนโยบายแบบมุ่งพันธกิจขนาดใหญ่ (ระดับ IRA และ Green New Deal) ไม่ใช่กระบวนการที่คุ้นชินของไทย รัฐอาจตั้งทีมทำงานเร็วขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี เพื่อทบทวนมาตรการและสร้างทางเลือกนโยบายมานำเสนอ ตรงนี้ขอเน้นย้ำว่า รัฐบาลไม่ควรตั้งกรรมการขนาดใหญ่เทอะทะหรือเน้นประชุม!!! แต่จัดให้มีทีมงานขนาดเล็กแต่เก่งกาจ ทำงานเต็มเวลาด้วยความรวดเร็วต่างหาก

ข้อสี่ การขับเคลื่อนนโยบายแบบมุ่งพันธกิจด้วยกฎหมายแบบ IRA อาจล่าช้าหรือไม่คุ้นชินในไทย ทางเลือกอีกแบบคือ นายกรัฐมนตรีกำหนดพันธกิจโดยมีกลไกรับฟังประชาชนอย่างรอบคอบ และมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบ (Mission owner) โดยใช้แผนงบบูรณาการเป็นกลไกขับเคลื่อนให้เกิดโครงการสำคัญ และหากขาดเครื่องมือทางนโยบายใดก็ให้นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีสนับสนุนอย่างเต็มที่ แต่ในระยะยาวแล้ว ก็ควรศึกษาถึงความเป็นไปได้ในการออกพระราชบัญญัติลักษณะเดียวกับ IRA ออกมา⁵

ข้อห้า การพัฒนาแบบมุ่งพันธกิจมักคำนึงถึงการสร้างขีดความสามารถเทคโนโลยีใหม่ ดังนั้น รัฐควรให้ความสำคัญกับการเพิ่มงบประมาณส่งเสริมงานวิจัย และควรใช้กลไกขับเคลื่อนนโยบายที่มีอยู่แล้วให้เต็มศักยภาพ เช่น สภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ (Policy Council) และตัวสำนักงานสภานโยบายฯ (NXPO) ไปสู่หน่วยจัดการงบประมาณ (TSRI), หน่วยบริหารจัดการทุนวิจัย (PMUs), สถาบันวิจัยต่าง ๆ จนกระทั่งถึงการนำไปใช้โดยภาคเอกชนและประชาสังคมตามลำดับ

หลายท่านอาจจะยังมีคำถามว่า “ประเทศไทยพร้อมแค่ไหนที่จะทำนโยบายพัฒนาแบบมุ่งเน้นพันธกิจ ซึ่งเรียกร้องทรัพยากรมหาศาลและความร่วมมือระดับชาติ” เราจะเสี่ยงเกินไปหรือไม่ที่จะทำนโยบายท้าทายระดับนี้?

ผมคิดว่าเราควรต้องพลิกคำถามนี้เสียใหม่… เศรษฐกิจไทยวันนี้ชะลอตัวลงเรื่อย ๆ จากที่เคยวิ่งเร็วมากกว่า 7% ต่อปีในช่วงทศวรรษที่ 1980 และลดลงมาอยู่ที่ต่ำกว่า 3% ในช่วงทศวรรษหลัง อุตสาหกรรมที่เราเป็นผู้นำ อาทิ ยานยนต์และอิเล็กทรอนิกส์ กำลังถูกเทคโนโลยีใหม่ท้าทาย การศึกษาไทยมีผลสัมฤทธิ์ลดลงเรื่อย ๆ และการจ้างงานที่เปราะบางหรือรายได้น้อยยังมีมากกว่า 50% ของตำแหน่งงานทั้งหมด… ปัจจัยเหล่านี้ชี้ตรงกันว่า “ประเทศไทยเสี่ยงอยู่แล้ว และการอยู่เฉยรีรอในสถานการณ์เช่นนี้ทำให้ความเสี่ยงสูงขึ้นไปอีก”

เราจำเป็นต้องปฏิรูปเศรษฐกิจครั้งใหญ่แน่นอน!!! คำถามที่ถูกต้องคือ “จะทำอย่างไร” มากกว่าและ Mission-oriented policy คือคำตอบที่พยายามนำเสนอในบทความชิ้นนี้

อ่านต่อ…พลิกแพลงใช้ Supply-Side Policy เพื่อรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี

หมายเหตุ:

1 Just transition mechanism และยังมีโครงการอื่นเช่น VOICES และ CIMULACT เป็นต้น
2 มาตรการเครดิตภาษีหลักของ IRA ประกอบไปด้วยมาตรการเครดิตภาษีสำหรับเงินลงทุน(Investment tax credit: ITC) และมาตรการเครดิตภาษีสำหรับการผลิต (Production tax credit:PTC)
3 ในกรณีที่เครดิตภาษีสูงกว่าภาระภาษีในปีนั้น เอกชนสามารถที่จะเลือกรับเงินสด (Direct pay option) ในส่วนที่เกินภาระภาษี หรือโอนถ่ายเครดิตภาษี (Transfer option) ให้แก่นิติบุคคลที่มีภาระภาษีเกินกว่าเครดิตอยู่ในปัจจุบัน ขึ้นกับลักษณะสินค้าและเทคโนโลยี

อ้างอิง
Artecona, Raquel, Helvia Velloso, Hoa Vo. 2023. From Legislation to Implementation: Building a new industrial policy in the United States. United Nations (UCLAC).
European Commission. 2023. Special Address by President von der Leyen at the World Economic Forum.
Mazzucato, Mariana. 2020. Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism. Penguin Books.
Mazzucato, Mariana. 2020. A challenge led recovery: the role of mission oriented industrial strategy. Link: https://industrialstrategycouncil.org/challenge-led-recovery-role-mission-oriented-industrial-strategy
Nostrand, Van Eric, Matthew Ashenfarb. 2023. The Inflation Reduction Act: A Place-Based Analysis. U.S. Department of the Treasury.
White House. 2023. FACT SHEET: One Year In, President Biden’s Inflation Reduction Act is Driving Historic Climate Action and Investing in America to Create Good Paying Jobs and Reduce Costs. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/08/16/fact-sheet-one-year-in-president-bidens-inflation-reduction-act-is-driving-historic-climate-action-and-investing-in-america-to-create-good-paying-jobs-and-reduce-costs/