เจาะฐานะการคลัง รับรัฐบาลชุดใหม่ เศรษฐกิจของประเทศฟื้น แต่ขีดความสามารถหารายได้ของรัฐบาลมีแนวโน้มลดลง – รายจ่ายประจำเพิ่มตามโครงสร้างประชากรที่เข้าสู่สังคมผู้สูงอายุเต็มรูปแบบ เผย 1 ใน 3 ของงบฯ เป็นเงินเดือน – สวัสดิการ ขรก. – บุคลากรภาครัฐ และประชาชน นอกงบฯติดหนี้หน่วยงานรัฐวิสาหกิจ แบงก์รัฐกว่า 1 ล้านล้าน – รมว.คลังชี้เหลือเงินให้รัฐบาลชุดใหม่ทำ “มาตรการกึ่งการคลัง” แค่ 18,000 ล้านบาท ชง ครม. ไฟเขียวแผนการคลัง 5 ปี ตั้งงบขาดดุลไม่เกิน 3% ของ GDP ตั้งแต่ปี ’67 คุมยอดหนี้สาธารณะให้อยู่ภายใต้กรอบวินัยการคลัง
ในระหว่างที่สังคมให้ความสนใจกับข่าวการเลือกนายกรัฐมนตรีและพรรคร่วมรัฐบาลจะมีใครบ้าง แต่ไม่ว่าจะใครจะเป็นรัฐบาล การเข้ามาบริหารจัดการมีความยากและยากยิ่งกว่ารออยู่ เพราะสถานะการคลังในวันนี้ “ไม่มีเงิน”
แม้ว่าปีนี้การเบิกจ่ายงบประมาณปี 2567 คาดว่าจะล่าช้ากว่ากำหนดไม่เกิน 6 เดือน โดย“งบประจำ” สามารถใช้หลักเกณฑ์การเบิกจ่ายงบประมาณปีก่อนไปพลางๆ ก่อนได้ ส่วนงบลงทุนต้องรอรัฐบาลชุดใหม่ ปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับนโยบาย เสนอให้ที่ประชุมรัฐสภาพิจารณาเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายปี 2567 ก่อน ถึงจะเริ่มเบิกจ่ายงบลงทุนได้
ท่ามกลางความล่าช้า กระทรวงการคลังได้ทบทวนสถานการณ์การทางการคลัง รายรับ รายจ่าย และหนี้สินของรัฐบาล รวมทั้งยังจัดทำเป็นแผนการคลังระยะปานกลางในปีงบประมาณ 2566-2570 (medium term fiscal framework หรือ MTFF) เพื่อใช้เป็นกรอบในการดำเนินนโยบายการคลังในอนาคต และแผนการปฏิรูปโครงสร้างภาษี 22 รายการ เพื่อหารายได้ให้มากขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากความสามารถในการหารายได้ของรัฐบาลเมื่อเทียบกับผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง
ศก. ฟื้น แต่ขีดความสามารถหารายได้รัฐบาลลดลง
หากสำรวจรายได้ของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2557 การหารายได้มีสัดส่วนอยู่ 18.31% ของ GDP ปีงบประมาณ 2566 ปรับตัวลดลงมาอยู่ที่ 13.36% ของ GDP แม้ปีงบประมาณ 2567 คาดว่าการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลจะปรับตัวดีขึ้นตามการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ แต่ยังต่ำกว่าช่วงก่อนเกิดวิกฤติโควิด-19 หากกระทรวงการคลังไม่ดำเนินการปรับโครงสร้างภาษี คาดว่าในปีงบประมาณ 2570 สัดส่วนรายได้ของรัฐบาลเมื่อเทียบกับ GDP จะอยู่ที่ 13.22%
ในด้านรายจ่ายรัฐบาลเพิ่มสูงขึ้นตลอด 35 ปีที่ผ่านมา มีการจัดทำงบประมาณแบบสมดุลอยู่ 6 ครั้ง ที่เหลือใช้นโยบายการคลังแบบขาดดุลมาอย่างต่อเนื่อง โดยตั้งวงเงินงบประมาณรายจ่ายมากกว่ารายได้ และใช้วิธีการออกพันธบัตรกู้เงินมาชดเชยการขาดดุล พูดง่ายๆ ก็คือ กู้เงินมาใช้จ่ายนั่นเอง
เมื่อประสบวิกฤติเศรษฐกิจในแต่ละช่วง อาทิ น้ำท่วมใหญ๋ปี 2544,การแพร่ระบาดโควิด-19 แต่ไม่มีเงินงบประมาณเพียงพอที่จะนำมาใช้แก้วิกฤติเศรษฐกิจ ทางออกที่ทำได้คือออกพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้ยืมเงิน หนี้สาธารณะจึงเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง เป็นภาระที่รัฐบาลต้องจัดงบประมาณมาชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย ปีงบประมาณ 2565 รัฐบาลได้จัดงบประมาณมาชำระหนี้ในส่วนเงินต้น 100,000 ล้านบาท ดอกเบี้ยอีก 199,450 ล้านบาท และชดใช้เงินคงคลังอีก 597 ล้านบาท
ทั้งนี้ยังไม่รวมกับสิ่งที่รัฐบาลในอดีตที่ผ่านมา ใช้นโยบายกึ่งการคลัง สั่งให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐหรือหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ ดำเนินโครงการ/มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลชดเชยค่าใช้จ่าย/การสูญเสียรายได้จากการดำเนินกิจกรรมดังกล่าว ที่เรียกว่า “ภาระผูกพัน ตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ 2561” พูดง่ายๆ ก็คือ ให้หน่วยงานรัฐวิสาหกิจเหล่านี้สำรองจ่ายเงินไปก่อน จากนั้นรัฐบาลตั้งงบประมาณมาชดเชยให้ในอนาคต เช่น โครงการจำนำข้าว โครงการประกันรายได้เกษตรกร มาตรการช่วยเหลือ SMEs และมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย เป็นต้น
การดำเนินนโยบายกึ่งการคลังดังกล่าวนี้ กลายเป็นภาระผูกพันที่รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณมาใช้หนี้ให้กับแบงก์รัฐ และหน่วยงานรัฐวิสาหกิจทุกปี โดยในปีงบประมาณ 2563 ตั้งบประมาณรายจ่ายมาใช้หนี้ภาระผูกพัน ตามมาตรา 28 คิดเป็นวงเงิน 133,128 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2564 วงเงิน 99,221 ล้านบาท ปีงบประมาณ 2565 วงเงิน 82,696 ล้านบาท
ติดหนี้แบงก์รัฐกว่า 1 ล้านล้านบาท
การดำเนินมาตรการ หรือนโยบายกึ่งการคลังกลุ่มนี้ต้องอยู่ภายใต้กรอบของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ เมื่อวันที่ 24 พฤศจิกายน 2564 ที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ มีมติขยายสัดส่วนวงเงินการใช้จ่ายเงิน ตามมาตรา 28 จากเดิมมีเพดานอยู่ที่ 30% เพิ่มขึ้นเป็นไม่เกิน 35% ของวงเงินงบประมาณประจำปี
จากข้อมูลของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ณ สิ้นปีงบประมาณ 2565 รัฐบาลมีภาระผูกพันตามมาตรา 28 คงค้างอยู่ที่ 1,039,920 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 33.35% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายปี 2565 จึงเหลือกรอบวงเงินในการดำเนินนโยบายกึ่งการคลังได้อีกไม่มากนัก ดังนั้น ในทุกๆ ปีรัฐบาลต้องจัดงบประมาณมาใช้หนี้ให้กับหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ เพื่อเปิดวงเงินให้รัฐบาลสามารถดำเนินมาตรการกึ่งการคลังได้ต่อไปอีก
นอกงบฯ เหลือเงินให้รัฐบาลใหม่ทำ “มาตรการกึ่งการคลัง” เพียง 18,000 ล้าน
ล่าสุด ในช่วงปลายเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา นายอาคม เติมพิทยาไพสิฐ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ให้สัมภาษณ์ว่า หลังจากที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2565 มีมติปรับลดสัดส่วนการใช้จ่ายเงินตาม มาตรา 28 จาก 35% ลงมาเหลือ 32% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี ปัจจุบันเหลือวงเงินในการดำเนินนโยบายกึ่งการคลังได้อีกประมาณ 18,000 ล้านบาท นี่จะเป็นข้อจำกัดของรัฐบาลชุดใหม่ ที่กำลังเผชิญหน้ากับภาวะซูเปอร์เอลนีโญ
งบฯ 1 ใน 3 เป็นเงินเดือน-สวัสดิการ ขรก. กว่า 1 ล้านล้านบาท
คราวนี้มาดูเงินในงบประมาณ โครงสร้างของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี ประกอบด้วย รายจ่ายประจำ (งบประจำ) และถ้ารวมงบฯ ชำระต้นเงินกู้ และงบฯ ชดใช้เงินคลังจะมีสัดส่วนประมาณ 80% ของวงเงินงบประมาณแต่ละปี ที่เหลืออีกประมาณ 20% เป็นงบลงทุน ซึ่งในรายจ่ายของงบประจำ 80% นี้ มีรายจ่ายที่ยากแก่การตัดประมาณ 66% ของวงเงินงบประมาณแต่ละปี โดยเฉพาะเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าคอบแทนของบุคลากรภาครัฐ มีรายจ่ายอยู่กว่า 600,000 ล้านบาท
นอกจากนี้ในงบกลางมีรายจ่ายด้านสวัสดิการของบุคลากรภาครัฐอีก 472,877 ล้านบาท ประกอบด้วย เงินบำเหน็จ บำนาญบุคลากรของภาครัฐ 310,600 ล้านบาท ค่ารักษาพยาบาล 74,000 ล้านบาท เงินสมทบ-ชดเชยที่รัฐบาลต้องนำส่ง กบข. 72,370 ล้านบาท ปรับวุฒิ เลื่อนขั้น ขึ้นเงินเดือนประจำปีอีก 11,547 ล้านบาท และเงินช่วยเหลือบุตร-เยียวยากรณีเสียชีวิตระหว่างรับราชการอีก 4,360 ล้านบาท
รวมรายจ่ายประจำที่ตัดทิ้งไม่ได้ ทั้ง 2 ก้อนมีวงเงินรวม 1,094,252 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 35% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายปี 2565 ซึ่งรายจ่ายประเภทนี้ไม่สามารถตัดทอนได้เลย เพราะเป็นสิทธิที่บุคลากรภาครัฐต้องได้รับตามกฎหมาย
งบฯ สวัสดิการ ปชช. เกือบ 4 แสนล้าน
นอกจากรายจ่ายสวัสดิการของบุคลากรภาครัฐแล้ว ยังมีรายจ่ายสวัสดิการของประชาชนที่เกิดขึ้นตามนโยบายรัฐอีก เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เบี้ยยังชีพผู้พิการ เบี้ยยังชีพผู้ป่วยเอดส์ เงินช่วยเหลือค่าเลี้ยงดูบุตร ค่าอาหารกลางวันและนมโรงเรียน เงินอุดหนุนกองทุนการออมแห่งชาติ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เงินสมทบกองทุนประกันสังคม กองทุนประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม กองทุนผู้สูงอายุ เป็นต้น ยกตัวอย่าง ในปีงบประมาณ 2565 มีรายจ่ายสวัสดิการของประชาชน รวมอยู่ในงบประจำอีก 370,750 ล้านบาท รายจ่ายกลุ่มนี้ก็ตัดทอนแทบไม่ได้เลย แถมยังมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องตามการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทย
ไฟเขียวแผนการคลัง 5 ปี ตั้งงบฯ ขาดดุลไม่เกิน 3% ของ GDP
จากการเพิ่มขึ้นของกลุ่มรายจ่ายประจำ ไม่ว่าจะเป็นงบฯ ชำระหนี้และภาระผูกพันตามมาตรา 28, งบสวัสดิการบุคลากรภาครัฐ และประชาชนที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ขณะที่สัดส่วนการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลเทียบกับ GDP มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง กระทรวงการคลังจึงแผนการคลังระยะปานกลางปีงบประมาณ 2566-2570 เสนอให้ที่ประชุม ครม. ผ่านความเห็นชอบไปในช่วงปลายเดือนธันวาคม 2565 เพื่อใช้ในการบริหารนโยบายการเงินการคลังให้อยู่ภายใต้กรอบ และสัดส่วนที่ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ 2561 กำหนด โดยปรับลดระดับของการขาดดุลงบประมาณเหลือไม่เกิน 3% ของ GDP นับตั้งแต่ปีงบประมาณ 2567 เป็นต้นไป ซึ่งจะนำไปสู่การจัดทำงบประมาณสมดุลในอนาคต และเมื่อเศรษฐกิจเริ่มกลับมาฟื้นตัว ภาครัฐต้องลดบทบาทของการดำเนินมาตรการช่วยเหลือต่างๆ ลง โดยเน้นการดำเนินนโยบายการคลัง แบบเจาะจงกลุ่มเป้าหมาย (targeted fiscal policy) ฟื้นฟูการจัดเก็บรายได้ การจัดสรรงบประมาณรายจ่าย และการบริหารหนี้สาธารณะ เพื่อเพิ่มพื้นที่ทางการคลัง (fiscal space) ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม รองรับการดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐบาล และความเสี่ยงที่ประเทศอาจจะต้องเผชิญอีกในอนาคต รวมทั้งรักษาระดับเครื่องชี้วัดทางการคลังต่างๆ ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม
แผนการคลังฯ ฉบับนี้ให้ความสำคัญกับการปรับลดระดับของการขาดดุลงบประมาณ โดยกำหนดเพดานการขาดดุลงบประมาณไม่เกิน 3% ของ GDP เพื่อควบคุมระดับหนี้สาธารณะให้อยู่ในกรอบที่คณะกรรมการวินัยการเงินการคลังฯ กำหนด คือ ไม่เกิน 70% ของ GDP หากดำเนินแผนการคลังฉบับนี้โดยตั้งงบขาดดุลไม่เกิน 3% ของ GDP และไม่มีออกกฎหมายพิเศษให้อำนาจกระทรวงการคลังก่อหนี้ในระดับสูงเข้ามาเพิ่มเติมอีก คาดว่า ณ สิ้นปีงบประมาณ 2570 หนี้สาธารณะจะมียอดคงค้างอยู่ที่ 13.79 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 61.25% ของ GDP ข้อมูลของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะล่าสุด ณ สิ้นเดือนมิถุนายน 2566 หนี้สาธารณะมียอดคงค้างอยู่ที่ 10.92 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 61.15% ของ GDP โดยที่ยังไม่ได้รวมนโยบายของรัฐบาลชุดใหม่ที่กำลังจะเข้ามาบริหารประเทศ ต้องใช้เงินเป็นจำนวนมาก อย่างเช่น นโยบายกระเป๋าเงินดิจิทัลของพรรคเพื่อไทยที่แจกเงินดิจิทัลคนละ 10,000 บาท ให้กับประชาชนทุกคนที่มีอายุตั้งแต่ 16 ปี ขึ้นไป ที่ต้องใช้เงินประมาณ 560,000 ล้านบาท โดยแหล่งเงินที่ใช้ในการดำเนินนโยบายหาเสียงเหล่านี้ ส่วนใหญ่ระบุเอาไว้กว้างๆ ว่าใช้แหล่งเงินจากการบริหารงบประมาณประจำปี ลดรายจ่ายที่ซ้ำซ้อน และการปรับโครงสร้างระบบภาษี หรือหา รายได้ตัวใหม่ๆ เป็นต้น
แต่ละนโยบายใช้เงินมากมายขนาดนี้ ถามว่าถ้าไม่กู้ ก็ต้องเก็บภาษีเพิ่ม หรือขึ้นภาษีได้หรือไม่ เพราะเงินงบประมาณและนอกงบประมาณมีภาระผูกพันที่สั่งสมกันมาในอดีตถึงปัจจุบัน รอรัฐบาลจัดงบฯ มาใช้หนี้ค้างอยู่มากมาย เงินในงบประมาณมีอยู่ก็แทบไม่มีอะไรให้ตัด ฐานะการคลังของประเทศรับไหวไหม รัฐบาลจะถังแตกหรือไม่ หากในอนาคตเกิดวิกฤติขึ้นมาอีกจะเอาเงินที่ไหนมาแก้ปัญหา เป็นปมความเสี่ยงที่สูงขึ้นเรื่อยๆ…และเป็นปมร้อนที่นับวันจะร้อนมากขึ้นๆ
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
