8 ปี ‘รัฐบาลประยุทธ์’ ฉีกวินัยการคลัง (อีกแล้ว) หลัง นบข. ไฟเขียวประกันรายได้ชาวนาปี 2565/66 – มาตรการคู่ขนาน คาดใช้เงินกว่า 1.5 แสนล้านบาท ขณะที่เพดานการก่อหนี้ ตามมาตรา 28 ใกล้ทะลุกรอบวินัยการคลัง เหลือวงเงินให้รัฐบาลทำกิจกรรมนอกงบฯ-ประชานิยมแค่ 1%
หลังจากที่ประชุมคณะอนุกรรมการนโยบายและบริหารข้าวแห่งชาติ (บนข.) ด้านการตลาดเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2565 มีมติเห็นชอบโครงการประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าว ปีการผลิต 2565/66 พร้อมมาตรการคู่ขนานอีก 4 โครงการ คาดว่าต้องใช้เงินงบประมาณสูงถึง 150,127 ล้านบาท เทียบกับปีการผลิต 2564/65 ลดลงไป 0.73% แม้ราคาผลิตผลทางการเกษตรปีนี้มีแนวโน้มดีขึ้นก็ตาม หลักๆ ประกอบโครงการประกันรายได้ชาวนาปีการผลิต 2565/66 ต้องใช้เงินประมาณ 86,740 ล้านบาท, โครงการจ่ายเงินอุดหนุนให้ชาวนาไร่ละ 1,000 บาท ไม่เกิน 20 ไร่ต่อครอบครัว คิดเป็นวงเงิน 55,364 ล้านบาท ส่วนที่เหลืออีก 8,023 ล้านบาท เป็นโครงการย่อยๆ เช่น โครงการเก็บข้าวที่ยุ้งฉางตันละ 1,500 บาท และชดเชยค่าดอกเบี้ยให้โรงสีและสหกรณ์ เป็นต้นโดยมีกำหนดที่จะเสนอที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว (นบข.) ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานฯ พิจารณาอนุมัติในวันที่ 8 กันยายน 2565
ปัญหา คือ งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2566 ไม่ได้ตั้งรายจ่ายส่วนนี้เอาไว้เหมือนปีที่ผ่านมา ตอนนี้ยังไม่รู้ว่าจะหาเงินที่ไหนมาจ่ายให้ชาวนา นอกจากจะให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) สำรองจ่ายเงินไปก่อน จากนั้นรัฐบาลจะตั้งงบประมาณมาผ่อนชำระคืนภายหลัง
ก่อนศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา หยุดปฏิบัติหน้าที่ไปจนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยเรื่องวาระการดำรงตำแหน่ง 8 ปี เมื่อวันที่ 14 สิงหาคม 2565 พล.อ. ประยุทธ์ ได้เรียกประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ครั้งที่ 1/2565 ณ ตึกภักดีบดินทร์ ทำเนียบรัฐบาล เพื่อพิจารณากรอบของวินัยการคลัง ตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เรื่อง กำหนดอัตราชดเชยค่าใช้จ่าย หรือการสูญเสียรายได้ของหน่วยงานรัฐในการดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 28 (ฉบับที่ 2) 2564 ที่คณะรัฐมนตรีคยมีมติเมื่อวันที่ 30 พฤศจิกายน 2564 ให้ขยายเพดานการก่อหนี้ จากเดิมไม่เกิน 30% เพิ่มเป็น 35% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อเปิดวงเงินก่อหนี้ใหม่ รองรับโครงการประกันรายได้เกษตรกรปีการผลิต 2564/2565 พร้อมมาตราคู่ขนาน ซึ่งในขณะนั้นต้องใช้เงิน 151,235 ล้านบาท โดยให้สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ในฐานะฝ่ายเลขานุการฯ ทำเรื่องเสนอที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ พิจารณาเห็นชอบ ให้กลับไปใช้กรอบอัตราเดิม 30% เมื่อครบ 1 ปี เพื่อรักษาวินัยการเงินการคลังของประเทศ
สำหรับวัตถุประสงค์ของการกำหนดกรอบวินัยการคลัง ตามมาตรา 28 ก็เพื่อควบคุมไม่ให้รัฐบาลใช้จ่ายเงินเกินตัว โดยไปใช้ให้หน่วยงานของรัฐโดยเฉพาะสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ทำกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการนโยบายรัฐ จากนั้นก็จะทยอยตั้งงบประมาณมาชดเชยค่าใช้จ่ายและรายได้ให้กับรัฐวิสาหกิจในภายหลัง ซึ่งการดำเนินโครงการในลักษณะนี้ ถือเป็นกิจกรรมนอกงบประมาณ (off-budget activities) หรือที่เรียกว่า “มาตรการกึ่งการคลัง” (quasi-fiscal activities) โครงการประเภทนี้ไม่นับเข้ามารวมอยู่ในรายงานหนี้สาธารณะ และไม่ต้องเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะแต่อย่างใด ซึ่งแตกต่างจากกรณีที่รัฐบาลออก พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังค้ำประกันการชำระหนี้ของสำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ตรงที่กองทุนน้ำมันฯ เป็นผู้ชำระหนี้คืนทั้งหมด รัฐบาลไม่ต้องตั้งงบฯ มาชดเชยรายได้หรือใช้หนี้สถาบันการเงินแทนกองทุนน้ำมันฯ ยกเว้นเกิดเหตุสุดวิสัย แต่หนี้ของกองทุนน้ำมันฯ ทั้งหมดถูกนับรวมเข้ามาอยู่ในรายงานหนี้สาธารณะ
ตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ฉบับที่ 2 ว่าด้วยเรื่องการกำหนดอัตราชดเชยค่าใช้จ่าย หรือการสูญเสียรายได้ของหน่วยงานรัฐจากการดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 วรรคสาม แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ 2561 จึงกำหนดเพดานหนี้ที่รัฐบาลยังไม่ได้จัดงบฯ มาชดเชยค่าใช้จ่าย และการสูญเสียรายได้ของหน่วยงานรัฐที่ถูกใช้ให้ไปทำกิจกรรมนอกงบประมาณทั้งหลาย โดยมียอดคงค้างรวมกันได้ไม่เกิน 35% ของวงเงินงบประมาณในประจำปี ซึ่งมีหลักการคล้ายๆ กับการใช้จ่ายเงินผ่านบัตรเครดิตนั่นเอง หากใช้จ่ายเงินจนเต็มวงเงินก็ใช้ต่อไม่ได้ ทางแก้มี 2 วิธี คือ ไปให้เงินมาชำระหนี้ หรือไปขอให้แบงก์เพิ่มวงเงิน วงเงินก็จะเปิด
จากข้อมูลของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ที่นำมาแสดง จะเห็นบัญชีในลิ้นชักที่ 2 ของรัฐบาล ค้างจ่ายเงินชดเชยให้กับหน่วยงานรัฐวิสาหกิจต่างๆ ที่ถูกสั่งให้ไปทำกิจกรรม มาตรการ หรือ โครงการตามมาตรา 28 ณ วันที่ 31 มีนาคม 2565 มียอดสะสมรวมกัน 1,059,429 ล้านบาท ประกอบไปด้วย ค้างจ่ายเงินชดเชย ธ.ก.ส. มียอดคงค้าง 883,826 ล้านบาท, ธนาคารออมสิน 57,740 ล้านบาท, ธนาคารอาคารสงเคราะห์ 6,176 ล้านบาท, ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย 4,744 ล้านบาท, การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) 4,722 ล้านบาท, องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) 2,981 ล้านบาท, ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย 925 ล้านบาท และธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย ค้างจ่าย 493 ล้านบาท หากนำไปรวมกับมาตรการพักหนี้และยกเว้นดอกเบี้ยค้างชำระให้กับเกษตรกรที่เป็นสมาชิกกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร ซึ่งติดค้างหนี้กับ ธ.ก.ส., ธนาคารออมสิน, ธนาคารอาคารสงเคราะห์ และธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทยแล้ว คาดว่าจะมียอดสะสมอยู่ที่ 1.07 ล้านล้านบาท
หากคำนวณตามหลักการของประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ฉบับที่ 2 ที่กำหนดเพดานการก่อหนี้ตามหน่วยงานของรัฐได้ไม่เกิน 35% ของวงเงินงบประมาณประจำปี จะเห็นว่าในปีงบประมาณ 2566 รัฐบาลสามารถก่อหนี้ตามมาตรา 28 ได้สูงสุดไม่เกิน 1.11 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 35% ของงบประมาณรายจ่ายปี 2566 วงเงิน 3.18 ล้านล้านบาท ขณะนี้มียอดค้างจ่ายเงินชดเชยให้กับรัฐวิสาหกิจประมาณ 1.07 ล้านล้านบาท หรือใช้วงเงินไปแล้ว 34% เหลือวงเงินให้รัฐบาลใช้ต่อไปได้อีกแค่ 1% หรือ ประมาณ 40,000 ล้านบาท แต่เนื่องจากในปีงบประมาณ 2566 รัฐบาลตั้งงบประมาณมาชดเชยให้กับรัฐวิสาหกิจประมาณ 90,000 ล้านบาท ในปีนี้จึงเหลือวงเงินที่ให้รัฐบาลทำกิจกรรม หรือโครงการตามมาตรา 28 ประมาณ 1.3 แสนล้านบาท
ดังนั้น เป้าหมายที่รัฐบาลเคยประกาศเอาไว้ที่ว่าจะกลับไปใช้เพดานเดิม 30% เมื่อครบ 1 ปี (24 พฤศจิกายน 2565) คงเป็นไปไม่ได้ เพราะตอนนี้ใช้วงเงินไปแล้ว 34% ส่วนวงเงินที่เหลืออีก 1% แค่ประกันรายได้พร้อมมาตรการคู่ขนานโครงการเดียว ซึ่งต้องใช้เงินถึง 150,127 ล้านบาท ก็ไม่พอแล้ว แม้ถึงจะหักโครงการลดต้นทุนการผลิตฯ ของกรมการข้าวออกไป 15,000 ล้านบาท ซึ่งเปลี่ยนไปใช้เงินจากงบประมาณรายจ่ายปี 2566 ก็ยังไม่พออยู่ดี ถามว่าการดำเนินมาตรการสินเชื่อผ่านแบงก์รัฐแห่งอื่น เช่น ออมสิน, บสย. หรือ การชดเชยค่าบริการสาธารณะจะทำอย่างไร ใช้เงินจากไหน ต้องขยับเพดานการก่อหนี้ตามมาตรา 28 ขึ้นไปอีกครั้ง หรือไม่ ต้องติดตามกันต่อไป….
อนึ่ง ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ออกประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เพื่อขยายกรอบวินัยการคลังไป 3 ครั้ง โดยครั้งแรก หลังจากโควิด-19 แพร่ระบาด รัฐบาลไม่ได้ตั้งงบประมาณมาใช้ในการป้องกันและเยียวยาประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากโควิดฯ จึงใช้เงินจากงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ที่ตั้งไว้ 96,000 ล้านบาท ไปจนหมดเกลี้ยง จนต้องออก พ.ร.บ.โอนงบประมาณของหน่วยงานต่างๆ จำนวน 88,453 ล้านบาทมาใส่ไว้ในงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ทำให้สัดส่วนงบกลางต่อวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีสูงเกินกรอบวินัยการคลัง จึงทำเรื่องเสนอคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ออกประกาศคณะกรรมการฯ แก้ไข 2 จุด 1. ขยายสัดส่วนงบกลาง รายการสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นต่อวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี จาก 2-3.5% เพิ่มเป็น 2-7.5% และเนื่องจาก พ.ร.บ.โอนงบประมาณฯ ครั้งนี้มีการโอนงบฯ บริหารหนี้ของกระทรวงการคลัง มาใส่ไว้ในงบกลาง วงเงิน 35,303 ล้านบาท ทำให้สัดส่วนงบฯชำระคืนต้นเงินกู้ลดต่ำลงมาเกินกรอบวินัยการคลังกำหนด จึงต้องแก้ไขจุดที่ 2 คือ ปรับลดสัดส่วนงบฯ ชำระคืนต้นเงินกู้ลงมาจาก 2.5-3.5% ลดเหลือ 1.5-3.5%ของวงเงินงบประมาณแต่ละปี
ครั้งที่ 2 จากการที่รัฐบาลมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินเป็นจำนวนมาก เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนให้กับประชาชนและผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบจากโควิดฯ ในช่วงปี 2563-2564 ทำให้พื้นที่ในการดำเนินมาตรการทางคลังเหลือน้อยลง จึงต้องออกประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ขยายสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จาก 60% เป็น 70% เพื่อเพิ่มความยืดหยุ่นในการดำเนินมาตรการทางการคลัง รองรับการแก้ปัญหาโควิดฯ และฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศต่อไป
ครั้งที่ 3 รัฐบาลไม่รู้จะไปหาเงินจากไหนมาจ่ายให้ชาวนาที่เข้าร่วมโครงการประกันรายได้ ซึ่งต้องใช้เงินกว่า 150,000 ล้านบาท ขณะที่กรอบวงเงินตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐฯ เหลือไม่มาก ณ วันที่ 19 พฤศจิกายน 2564 เหลือกรอบวงเงินให้รัฐบาลทำกิจกรรมนอกงบประมาณได้แค่ 5,630 ล้านบาท ทางคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐจึงออกประกาศขยายเพดานการก่อหนี้ จาก 30% เพิ่มเป็น 35% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อนำเงินมาใช้ในโครงการประกันรายได้และพืชผลเกษตร
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
