การปฏิรูปภาครัฐ กับ 10 คำถามที่รอคอยคำตอบ กับโจทย์ศตวรรษที่ 21 โลก VUCA ที่ไหลเยิ้ม ต้องการ “รัฐบาลที่ฉลาด เอาจริง และต่อเนื่อง” มาขับเคลื่อนประเทศ
ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม บรรยายในหลักสูตรประกาศนียบัตรชั้นสูง การบริหารงานภาครัฐและกฏหมายมหาชน สถาบันพระปกเกล้า ในหัวข้อ “ภาครัฐกับการขับเคลื่อน The Second Great Reform”
ดร.สุวิทย์กล่าวว่า “เรากำลังอยู่ในโลกที่ไม่ใช่ใบเดิม โลกในปัจจุบันมีความผันผวน ความไม่แน่นอน ความซับซ้อนต่าง ๆ มากมาย เรากำลังเผชิญกับ VUCA World สะท้อนผ่านการเผชิญกับโควิด-19 สงครามการค้า และตามมาด้วยความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ ซึ่งนำมาสู่วิกฤติต่าง ๆ มากมาย ทั้งวิกฤติซัพพลายเชนโลก วิกฤติอาหารโลก วิกฤติพลังงานโลก ฯลฯ”
ส่งผลให้เกิด “การทวนกระแสโลกาภิวัตน์” หรือที่เรียกว่า “Deglobalization” มากขึ้น จากเดิมที่เราเคยคุ้นชินกับกระแสโลกาภิวัตน์ หรือ “Globalization” ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมาแนวคิดว่าด้วย Offshoring ที่กระจายการลงทุนไปทั่วโลก กำลังค่อย ๆ ถูกแทนที่ด้วย Friendshoring ในลักษณะกลุ่มประเทศใครประเทศมัน
ปัจจัยภายนอกเหล่านี้ จะนำมาซึ่งชุดของโอกาสหรือภัยคุกคามที่แตกต่างไปจากเดิมอย่างสิ้นเชิง ซึ่งเป็นสิ่งที่เราไม่สามารถควบคุมได้ ดังนั้นสิ่งที่สำคัญ คือปัจจัยภายใน ว่าประเทศไทยมีความพร้อมที่จะรับมือกับภัยคุกคามหรือโอกาสชุดใหม่ของโลกอย่างไรบ้าง
ในโลกที่เชื่อมต่อกันสนิทนั้น มี 2 ด้านของเหรียญ คือ “One World, One Economy” ซึ่งหมายความว่า ไม่ว่าใครจะทำอะไรก็ตาม ย่อมมีผลกระทบกระทั่งกันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และอีกด้านของเหรียญ คือ “One World, One Destiny” ซึ่งหมายความว่า หากสุขก็จะสุขด้วยกัน และหากทุกข์ก็จะทุกข์ด้วยกัน ดังนั้นแต่ละประเทศจึงต้องมีความเข้มแข็ง มิเช่นนั้นจะนำไปสู่ “รัฐที่เปราะบาง” “รัฐที่อ่อนแอ” และอาจจะนำพาไปสู่ “รัฐที่ล้มเหลว” ได้ อย่างที่ศรีลังกา ตุรกี และอีกหลายประเทศที่กำลังเผชิญอยู่ในปัจจุบัน
ภายใต้โลกที่ไม่ใช่ใบเดิม “เกิดอะไรขึ้นกับประเทศไทย”
ประเทศไทยกำลังเผชิญอยู่กับทศวรรษแห่งความสูญเปล่า หรือ “Thailand’s Lost Decades” สะท้อนให้เห็นผ่านการเติบโตในระดับต่ำ รายได้ต่อหัวที่ลดลง หนี้ครัวเรือนที่สูงขึ้น ความเหลื่อมล้ำที่มากขึ้น ความขัดแย้งที่รุนแรงและเรื้อรัง รวมถึงศักยภาพและขีดความสามารถของประเทศที่ถดถอย
หากพิจารณาถึงตัวเลขทางเศรษฐกิจของประเทศไทย อย่างอัตราการเติบโตของ GDP พบว่าในช่วงก่อนวิกฤติเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง (ปี 2514-2538) อยู่ที่ 7.7% ต่อปี ซึ่งถือเป็นระดับที่สูงมาก ในขณะที่ช่วงวิกฤติเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง (ปี 2542-2548) ถอยมาอยู่ที่ 5.2% ต่อปี และในช่วงปี 2549-2558 ถอยมาอยู่ที่ 3.2% ต่อปี พร้อมกันนั้นประเทศไทยมี GDP สะสมอยู่ในระดับที่ต่ำมากในช่วงเวลาดังกล่าว คืออยู่ที่ 35% (เทียบกับมาเลเซียอยู่ที่ 53% และเวียดนามอยู่ที่ 70%)
ในขณะที่รายได้ต่อหัวต่อปี ตั้งแต่ปี 2563-2565 ไม่มีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้น หากเทียบกับอัตราเงินเฟ้อที่ปัจจุบันมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นประมาณ 5% นั่นหมายความว่า รายได้ต่อหัวที่แท้จริงนั้นลดลง และในส่วนของหนี้ครัวเรือน ซึ่งเป็นหนี้เพื่อการบริโภคและการใช้จ่ายมากกว่าเพื่อการลงทุน เพิ่มขึ้นจาก 7 หมื่นบาทต่อคน ในปี 2553 มาเป็น 1.73 แสนบาทต่อคน ในปี 2564 นอกจากนี้ในช่วงโควิด-19 ที่ผ่านมา คนจนเพิ่มขึ้นจาก 6% ไปเป็น 15% ภายในช่วงระยะเวลาเพียงแค่ 18 เดือน
ในประเด็นเชิงประชากร จะพบว่าประชากรไทยกำลังเข้าสู่ “สังคมสูงวัย” ในปี 2555 มีการเพิ่มของประชากรอยู่ที่ 820,000 คนต่อปี แต่ในปี 2564 มีการเพิ่มขึ้นของประชากรไทยเพียงแค่ 540,000 คนต่อปี ในส่วนของจำนวนประชากรไทยพบว่า ระหว่างปี 2523-2543 มีจำนวนเพิ่มขึ้น 16 ล้านคน แต่ในช่วงปี 2543-2563 มีจำนวนประชากรเพิ่มขึ้นเพียง 7 ล้านคน
โดยเมื่อพิจารณาอายุเฉลี่ยของประชากรพบว่า ในปี 2563 อายุเฉลี่ยอยู่ที่ 77.7 ปี เพิ่มขึ้นจากในอดีตที่อยู่ที่ 70.2 ปี โดยประชากรที่อายุมากกว่า 65 ปี คิดเป็น 13% ของประชากรทั้งหมด ซึ่งหากเพิ่มเป็น 14% จะถือเป็นสังคมสูงวัยโดยสมบูรณ์และหากพิจารณาถึงอัตราแบกรับผู้สูงวัยของคนวัยแรงงานพบว่า อัตราส่วนการแบบรับในอดีตเท่ากับ วัยแรงงาน 15 คนต่อผู้สูงวัย 1 คน อัตราส่วนในปัจจุบันเท่ากับ วัยแรงงาน 6 คนต่อผู้สูงวัย 1 คน และหากไม่มีการปรับโครงสร้างแรงงาน รวมถึงโครงสร้างประชากรอัตราส่วนในปี 2570 จะเท่ากับ วัยแรงงาน 3 คนต่อผู้สูงวัย 1 คน ซึ่งหากว่าวัยแรงงานหรือคนหนุ่มสาวเหล่านี้มีคุณภาพ มีการศึกษาที่ดี ก็อาจพอจะช่วยประเทศในการแบกรับได้ แต่ในปัจจุบันคุณภาพการศึกษาของประเทศไทยมีแนวโน้มตกต่ำลงเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน ดังนั้นเรากำลังเผชิญกับความท้าทายถึง 2 ด้านพร้อม ๆ กัน คือจากประชากรผู้สูงวัยที่เพิ่มขึ้น พร้อมกันกับคุณภาพของการศึกษาที่ตกต่ำลง
จากทั้งหมดที่กล่าวมานี้ แสดงให้เห็นแล้วว่าประเทศไทยกำลังตกอยู่ใน “ทศวรรษแห่งความสูญเปล่า” ซึ่งสิ่งที่อยู่เบื้องหลังทศวรรษแห่งความสูญเปล่าอันยาวนานของประเทศไทย คือ “วงจรอุบาทว์เชิงซ้อน” (ดูรายละเอียดใน “The Second Great Reform” ก้าวข้ามทศวรรษแห่งความสูญเปล่า) ที่ทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจการเมืองไทยเป็นแบบ “Extractive Political Economy”
Extractive Political Economy เป็นระบบเศรษฐกิจและการเมืองที่มีการผูกขาดอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมือง มีการเอารัดเอาเปรียบ มีการกีดกันอย่างเป็นระบบ ซึ่งตรงกันข้ามกับ “Inclusive Political Economy” ที่เป็นระบบเศรษฐกิจและการเมืองที่คนส่วนใหญ่มีส่วนร่วม มีการกระจายอำนาจ โอกาส และความมั่งคั่ง
โดย Extractive Political Economy เป็นการเมืองและเศรษฐกิจที่มีการผูกขาดอยู่กับคนไม่กี่กลุ่ม ซึ่งสะท้อนผ่าน 4 คุณลักษณ์สำคัญ คือ ระบอบประชาธิปไตยเทียม (Pseudo Democracy), ระบบทุนนิยมพวกพ้อง(Crony Capitalism), ระบบเศรษฐกิจปรสิต (Parasite Economy) และสังคมพึ่งพิงประชานิยม (Dependent Society)
ในขณะที่ Inclusive Political Economy เป็นการเมืองและเศรษฐกิจที่มีการแข่งขันอย่างสมบูรณ์ทั้งในมิติทางเศรษฐกิจและการเมือง ทุกคนมีส่วนร่วม มีโอกาสอย่างเท่าเทียม สะท้อนผ่าน 4 คุณลักษณ์สำคัญ คือ ระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง (Real Democracy), ระบบทุนนิยมที่เปิดโอกาสให้คนส่วนใหญ่ (Inclusive Capitalism), ระบบเศรษฐกิจเพื่อการแข่งขันอย่างแท้จริง (Pro-competitive Economy) และสังคมที่เกื้อกูลและแบ่งปัน (Collaborative Society)
พบว่า 52% คิดว่า “ไม่ต่างจากปัจจุบัน” 25% คิดว่าเป็น “อนาคตที่ค่อนข้างมืดมน” ในขณะที่ 17% คิดว่าเป็น “อนาคตที่ค่อนข้างสดใส” และ 6% คิดว่าเป็น “อนาคตที่มืดมน”
พบว่า 40% “ค่อนข้างเห็นด้วย” 36% “เห็นด้วยอย่างยิ่ง” 22% “กลางๆ” มีเพียง 2% “ค่อนข้างไม่เห็นด้วย”
พบว่า 50% “ค่อนข้างเห็นด้วย” 28% “เห็นด้วยอย่างยิ่ง” 17% “กลางๆ” มีเพียง 2% “ค่อนข้างไม่เห็นด้วย” และ 2% “ไม่เห็นด้วยอย่างยิ่ง”
พบว่า 53% “ค่อนข้างไม่เห็นด้วย” 36% “ไม่เห็นด้วยอย่างยิ่ง” 6% “กลางๆ” และ 4% “ค่อนข้างเห็นด้วย”
พบว่า 59% “ค่อนข้างไม่เห็นด้วย” 34% “ไม่เห็นด้วยอย่างยิ่ง” และ 7% “กลางๆ”
พบว่า 35% “ค่อนข้างไม่เห็นด้วย” 33% “ค่อนข้างเห็นด้วย” 26% “กลางๆ” 5% “เห็นด้วยอย่างยิ่ง” และ 2% “ไม่เห็นด้วยอย่างยิ่ง”
จะเห็นได้ว่าคนส่วนใหญ่ที่ทำการสำรวจมีความเห็นว่า ประเทศไทยมีโครงสร้างเศรษฐกิจการเมืองแบบ “Extractive Political Economy” สะท้อนผ่านสังคมที่ไม่ “Clean & Clear” “Free & Fair” และ “Care & Share” ซึ่งเป็นเหตุผลว่า ทำไมประเทศไทยจึงต้องมีการปฏิรูปครั้งใหญ่
หากต้องการจะปฏิรูปครั้งใหญ่ จำเป็นจะต้องเปลี่ยนจาก Extractive Political Economy ไปสู่Inclusive Political Economy ให้ได้ ซึ่งประกอบด้วย 4 ประเด็นสำคัญ ดังนี้
1) ความบกพร่องในระบบธรรมาภิบาล (Poor System of Governance)
– ไม่ชัดเจน ไม่โปร่งใส และไม่สามารถตรวจสอบได้ (Not – Clean & Clear)
– ไม่เท่าเทียม และไม่ยุติธรรม (Not – Free & Fair)
– ไม่เกื้อกูลและแบ่งปัน (Not – Care & Share)
2) โครงสร้างอำนาจแนวตั้ง (Vertical Power Structure)
– โครงสร้างตามลำดับขั้นแบบรวมศูนย์(Centralized Hierarchical Structure)
– มีความย้อนแย้งระหว่างอำนาจที่แท้จริงและอำนาจทางการ (Power Paradox)
3) การเป็นรัฐที่ไม่น่าเชื่อถือ (Not Credible Government) ที่มีความบกพร่องในคุณสมบัติ ต่อไปนี้
– มาด้วยความชอบธรรม (Legitimacy)
– มีความซื่อสัตย์สุจริต มีคุณธรรมจริยธรรม (Integrity)
– มีความรู้ความสามารถในการบริหารประเทศ (Capability)
4) ประชาชนส่วนใหญ่ยังเป็นพลเมืองที่เฉื่อยชา (Passive Citizenship)
– หน้าไหว้หลังหลอก ไม่ซื่อสัตย์ ศรีธนญชัย (Anomic Individualism)
– มีความเห็นแก่ตัว เห็นแก่ประโยชน์พวกพ้อง (Self-Centered People)
– ไร้ซึ่งความมีระเบียบวินัย ขาดความมุ่งมั่น อดทน (Soft Culture)
จากทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้น จึงเป็นเหตุผลว่า ทำไมเราจำเป็นจะต้องมี “The Second Great Reform” ที่เป็นการปฏิรูปครั้งใหญ่ ทั้งในเชิงโครงสร้างและพฤติกรรมอย่างเป็นระบบ ซึ่งเคยขึ้นในประเทศไทยเพียงครั้งเดียวเท่านั้น คือ“The First Great Reform” ในสมัยของล้นเกล้าฯ รัชการที่ 5 ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากภัยคุกคามจากภายนอก คือการล่าอาณานิคม แต่ในการปฏิรูป The Second Great Reform ไม่ได้มีเพียงแค่แรงกดดันจากภายนอกเท่านั้น แต่ยังมีแรงปะทุจากปัญหาต่าง ๆ ภายในประเทศด้วยและประเทศใดก็ตามที่เผชิญกับทั้งศึกภายนอกและภายในในเวลาเดียวกัน ย่อมมีความเปราะบาง หากไม่มีการปฏิรูปอย่างจริงจังโอกาสที่จะนำพาประเทศไปสู่ “รัฐที่ล้มเหลว” จะมีอยู่สูง
หนึ่งในหัวใจสำคัญของการขับเคลื่อน The Second Great Reform ก็คือ “การปฏิรูปภาครัฐ”
การปฏิรูปภาครัฐ กับ 10 คำถามที่รอคำตอบ
ในการปฏิรูปภาครัฐมีประเด็นท้าทายอยู่มากมาย อาทิ ประเทศไทยมีความเป็นนิติรัฐ(Rule of Law) หรือไม่ มีความเป็นรัฐที่น่าเชื่อถือ (Credible Government) มากน้อยเพียงใดเป็นรัฐที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง (Citizen-Centered Government) จริงหรือไม่ ฯลฯ จึงนำมาสู่ 10 ประเด็นคำถามท้าทายที่เราต้องมาช่วยกันขบคิดและค้นหาคำตอบ ดังนี้
คำถามที่ 1: รัฐไทยอยู่ตรงไหนในเวทีโลก
ในหนังสือ “โลกเปลี่ยน ไทยปรับ”* ได้แบ่งประเทศออกเป็น 4 กลุ่มด้วยกัน คือ รัฐที่ล้ำหน้า (Forefront State), รัฐที่ตามหลัง (Following State), รัฐที่กำลังล้มเหลว (Falling State) และรัฐที่ล้มเหลว (Failed State)
โดยเกณฑ์ในการจำแนก ส่วนหนึ่งมาจากการเป็นรัฐบาลที่ “ดี ” หรือ “เลว” (Good vs. Bad Government) พร้อมกันนั้นเป็นรัฐบาลที่ “เข้มแข็ง” หรือ “อ่อนแอ” (Strong vs. Weak Government)
หากเรามีรัฐบาลที่ดีและเข้มแข็งในเวลาเดียวกัน ก็จะมีโอกาสนำพาประเทศไปสู่ “รัฐที่ล้ำหน้า” ไปสู่โลกที่พัฒนาแล้วในโลกหลังโควิด-19 ในทางกลับกัน หากเรามีรัฐบาลที่เลวและอ่อนแอในเวลาเดียวกัน ก็มีโอกาสจะนำพาประเทศไปสู่ “รัฐที่ล้มเหลว” อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 70 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านคิดว่ารัฐไทยถูกจัดเป็นรัฐประเภทไหนในประชาคมโลก?” ผลลัพธ์ที่ได้ คือกว่า 61.4% คิดว่าเป็น “รัฐที่ตามหลัง”21.4% คิดว่าเป็น “รัฐที่ล้มเหลว” 12.9% คิดว่าเป็น “รัฐที่กำลังล้มเหลว” มีเพียง 4.3% คิดว่าเป็น “รัฐที่ล้ำหน้า”
คำถามที่ 2: โครงสร้างเศรษฐกิจการเมืองของไทยโดยแท้จริงเป็นอย่างไร
หากภาครัฐดีและเข้มแข็ง มีโอกาสที่จะนำพาโครงสร้างเศรษฐกิจการเมืองของประเทศไปสู่“Inclusive Political Economy” ที่คนส่วนใหญ่มีความเท่าเทียมกัน มีความเป็นธรรม เป็นโครงสร้างเศรษฐกิจการเมืองที่สร้างสังคมแห่งโอกาส สร้างสังคมที่สามารถ ในทางกลับกัน หากภาครัฐเลวและอ่อนแอ ก็จะยิ่งย้ำเตือนโครงสร้างเศรษฐกิจการเมืองแบบ “Extractive Political Economy” ให้เข้มข้นมากขึ้น
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 70 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านคิดว่า รัฐบาลไทยเป็นรัฐบาลที่เป็น Good หรือ Bad Government?” ผลลัพธ์ที่ได้ คือกว่า 41.4% คิดว่าเป็น “รัฐบาลที่กลาง ๆ” 31.4% คิดว่าเป็น “รัฐบาลที่ค่อนข้างไม่ดี” 14.3% คิดว่าเป็น “รัฐบาลที่ค่อนข้างดี” 11.4% คิดว่าเป็น “รัฐบาลที่ไม่ดี” มีเพียง 1.5% คิดว่าเป็น “รัฐบาลที่ดี”
คำถามที่ 3: ประเทศไทยมีความบกพร่องในสถาบันการเมืองหรือไม่
องค์ประกอบในการขับเคลื่อนประเทศอยู่ที่สถาบันการเมือง (Political Institutions) ซึ่งแบ่งออกเป็น 4 กลุ่ม ดังนี้
-
– สถาบันที่คอยออกกฎ (Rule Making Institutions) อาทิ รัฐสภา
– สถาบันที่คอยนำกฎไปปฏิบัติ (Rule Applying Institutions) อาทิ รัฐบาล กระทรวง ทบวง กรม
– สถาบันที่คอยวินิจฉัยกฎ (Rule-Adjudicating Institutions) อาทิ ระบบยุติธรรม ระบบศาล ศาลรัฐธรรมนูญ
– สถาบันที่คอยบังคับใช้กฎ (Rule-Enforcing Institutions) อาทิ ตำรวจ
หากทั้ง 4 สถาบันนี้อยู่ร่วมกันอย่างสมดุล มีการถ่วงดุลอำนาจกัน มีอิสระ และมีเป้าหมายที่สอดรับกัน ก็จะนำพาประเทศไปสู่ “ความเป็นปกติสุข” และมีโอกาสในการพัฒนาสู่ “รัฐที่ล้ำหน้า”
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 62 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านคิดว่า ในภาพรวมสถาบันการเมืองของประเทศไทยเป็นอย่างไร?” ผลลัพธ์ที่ได้ คือกว่า 45.2% คิดว่า “ค่อนข้างบกพร่อง” 37.1% คิดว่า “มีความบกพร่องสูง” 12.9% คิดว่า “กลาง ๆ” มีเพียง 4.8% คิดว่า “ค่อนข้างสมบูรณ์”
คำถามที่ 4: มีประเด็นท้าทายความเป็นนิติรัฐในประเทศไทยหรือไม่
จากกรณีศึกษาในหลาย ๆ ประเทศ มีประเด็นท้าทายความเป็นนิติรัฐอยู่มากมาย อาทิ
-
– ยอมให้มีการเลือกตั้งเพื่อชุบตัวจากระบอบเผด็จการสู่ระบอบประชาธิปไตย
– ทหารเข้ามาแทรกแซงและแทรกซึมทางเศรษฐกิจและการเมือง
– การโกงการเลือกตั้งในหลายรูปแบบ
– คณาธิปไตยระหว่างทหาร นายทุน และนักการเมือง
– การใช้กฎหมายและกระบวนการยุติธรรม เป็นเครื่องมือในการสร้างความได้เปรียบ และกำจัดฝ่ายตรงข้าม
– การคอร์รัปชันอย่างเป็นระบบ คอร์รัปชันเชิงนโยบาย
– การปฏิวัติรัฐประหาร โดยอ้างอำนาจทางศีลธรรม (Moral Authority)
– การร่างหรือแก้รัฐธรรมนูญ เพื่อสืบทอดอำนาจ
– ฯลฯ
ประเทศใดบกพร่องในความเป็นนิติรัฐ ย่อมขาดความน่าเชื่อถือ นำไปสู่ความไม่ปกติสุข ทำให้ขาดความเชื่อมั่น ระดับความน่าสนใจในการลงทุน รวมถึงความสัมพันธ์ระหว่างประเทศก็จะมีค่อนข้างต่ำ
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 61 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านคิดว่า ในภาพรวมความเป็นนิติรัฐของประเทศไทยเป็นอย่างไร?” ผลลัพธ์ที่ได้ กว่า 47.5% คิดว่า “ค่อนข้างบกพร่อง”27.9% คิดว่า “กลาง ๆ” 16.4% คิดว่า “มีความบกพร่องสูง” มีเพียง 8.2% คิดว่า “ค่อนข้างสมบูรณ์”
คำถามที่ 5: ประเทศไทยควรจำกัดอำนาจรัฐหรือไม่
เนื่องจากรัฐที่มีอำนาจที่มากเกินไป มีโอกาสจะนำไปสู่การใช้อำนาจในทางที่ผิด เหมือนคำกล่าวที่ว่า “Absolute power corrupts absolutely” ดังนั้นในความเป็นนิติรัฐ เราต้องย้อนกลับมามองว่า อำนาจของรัฐบาลควรจะมีมากน้อยเพียงใด เป็นรัฐแบบ “Unlimited Government” หรือ “Limited Government”โดยเฉพาะรัฐบาลกลางควรพิจารณาว่าจะต้องถ่ายโอนอำนาจไปยังท้องถิ่น หรือมอบอำนาจและภารกิจบางอย่างให้ภาคส่วนอื่นไปกระทำแทนตนมากน้อยแค่ไหน เนื่องจากยิ่งรัฐมีอำนาจมาก โอกาสจะมีประเด็นปัญหาเรื่องนิติรัฐก็จะยิ่งสูง
เมื่อตอบโจทย์เกี่ยวกับขนาดและขอบเขตของอำนาจรัฐได้แล้ว จึงจะมาสู่คำถามเกี่ยวกับความเป็นรัฐที่น่าเชื่อถือ (Credible Government) ว่าเรามีรัฐบาลที่ดี หรือ เลว และเป็นรัฐบาลที่เข้มแข็ง หรือ อ่อนแอ
จากนั้นจึงค่อยมาสู่คำถามเกี่ยวกับขนาดของรัฐ (Size of Government) ว่าขนาดที่เหมาะสม (Optimal Size) ของภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นขอบเขตภารกิจ ควรกว้าง หรือ แคบ รวมถึงขนาด ควรใหญ่ หรือ เล็ก เพียงใด
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 61 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านคิดว่า รัฐในปัจจุบันมีอำนาจมากหรือน้อยเพียงใด?” ผลลัพธ์ที่ได้ คือกว่า 52.5% คิดว่า “ค่อนข้างมาก” 26.2% คิดว่า “มากเกินไป” 9.8% คิดว่า “พอดี ๆ” มีเพียง11.5% คิดว่า “ค่อนข้างน้อย” และ “น้อยเกินไป”
คำถามที่ 6: รัฐบาลมีระบบราชการที่ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลางหรือไม่
ในปัจจุบันแนวคิดว่าด้วย “ระบบราชการที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง” กำลังต่อสู้กับแนวคิด“ระบบราชการที่มีข้าราชการเป็นศูนย์กลาง” และแนวคิด “ระบบราชการที่มีนักการเมืองเป็นศูนย์กลาง” การจับมือกันเชิงผลประโยชน์ระหว่างนักการเมืองและราชการยังเห็นกันอยู่ดาษดื่น จนดูเหมือนเป็นเรื่องปกติในสังคมไทยซึ่งเป็นการเบียดบังเอารัดเอาเปรียบประชาชน แทนที่จะยึดประชาชนเป็นที่ตั้ง
ประเด็นเหล่านี้คือความย้อนแย้งในอำนาจ ที่ค้างคาและสืบทอดมาจากระบบอุปถัมภ์ อำนาจนิยม และอภิสิทธิ์ชนในอดีต จึงทำให้ “อำนาจที่แท้จริง” กับ “อำนาจทางการ” ไม่สอดรับกัน โดยในอำนาจทางการ นักการเมืองและราชการถือเป็นผู้รับใช้ประชาชน แต่ในอำนาจที่แท้จริง นักการเมืองและราชการกลับกลายเป็นผู้ปกครองประชาชน ความคาดหวังที่อยากให้ลูกหลานของตนขึ้นเป็น “เจ้าคน นายคน” ส่วนหนึ่งก็มาจากอิทธิพลของระบบอุปถัมภ์ อำนาจนิยม และอภิสิทธิ์ชนนี้
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 61 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านเห็นด้วยหรือไม่ว่า ระบบราชการในปัจจุบันเป็นระบบราชการที่ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง?” ผลลัพธ์ที่ได้ คือกว่า 34.4% “ไม่เห็นด้วย” 29.5% “ค่อนข้างไม่เห็นด้วย” 21.3% “ค่อนข้างเห็นด้วย” 11.5% “เฉย ๆ” มีเพียง 3.3% “เห็นด้วยอย่างยิ่ง”
คำถามที่ 7: รัฐบาลไทยสามารถตอบโจทย์พลวัตใน VUCA World ได้มากน้อยเพียงใด
หากรัฐยังคงไว้ซึ่งอำนาจแนวตั้ง ไม่มีการจำกัดอำนาจ เป็นโครงสร้างตามลำดับขั้นแบบรวมศูนย์ ใช้ระบบการสั่งการและควบคุม มุ่งการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ เน้นความเป็นเอกภาพและการมีแบบแผนที่เหมือนกัน และยังตอบโจทย์ Supply-Side อาจจะไม่สามารถตอบโจทย์พลวัตใน VUCA World ได้
การที่จะตอบโจทย์ VUCA World ได้นั้น รัฐบาลจะต้องกระจายอำนาจให้เป็นอำนาจแนวนอน และต้องมีการจำกัดอำนาจส่วนกลาง เพื่อกระจายอำนาจที่เหลือไปยังพื้นที่และภาคส่วนอื่น ๆ รัฐบาลต้องเปลี่ยนไปเป็นโครงสร้างการทำงานที่เปิดกว้าง กระจายศูนย์อำนาจ และเชื่อมโยงประสานกันเป็นเครือข่าย แทนการรวมศูนย์อำนาจ ใช้การประสานงานและความร่วมมือ แทนการควบคุมสั่งการเป็นสำคัญ เน้นผลสัมฤทธิ์ แทนการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ เห็นคุณค่าของความหลากหลายและให้ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วม แทนการมีเอกภาพและแบบแผนที่ต้องเหมือนกัน รวมถึงต้องตอบโจทย์ Demand-Side
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 61 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านเห็นด้วยหรือไม่ว่า รัฐไทยเป็นรัฐที่สามารถตอบโจทย์พลวัตใน VUCA World ได้?” ผลลัพธ์ที่ได้ คือกว่า 49.2% “ค่อนข้างไม่เห็นด้วย” 23% “เฉย ๆ” 18% “ไม่เห็นด้วยอย่างยิ่ง” มีเพียง 9.8% “ค่อนข้างเห็นด้วย”
คำถามที่ 8: ภายใต้ VUCA World รัฐควรจะรวมศูนย์อำนาจ หรือ กระจายอำนาจ
ประเทศไทยยังเป็น “รัฐควบคุมสังคม” และ“สังคมพึ่งพิงรัฐ” ภายใต้ความเชื่อที่ว่า ท้องถิ่นไม่มีความพร้อม ทำให้ไม่ยอมกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น เมื่อไม่กระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น จึงทำให้ท้องถิ่นไม่ได้เกิดการเรียนรู้ เป็นเหตุให้ไม่มีความพร้อมยิ่งขึ้นไปอีก เกิดเป็น “กับดักความเชื่อ” ภายใต้ VUCA World เราจะต้องเปลี่ยนจาก “รัฐควบคุมสังคม” และ “สังคมพึ่งพิงรัฐ” ไปสู่ “สังคมควบคุมกันเอง” และ “สังคมพึ่งพิงกันเอง” ที่ท้องถิ่นสามารถปกครองตนเองและดูแลได้ (Self-Governance) โดยรัฐจะต้องเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นได้พัฒนาความสามารถ ให้เกิดการเรียนรู้
เพราะฉะนั้นจึงจำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนจากโครงสร้างอำนาจแนวตั้ง ไปสู่โครงสร้างอำนาจแนวนอน เปลี่ยนจากการใช้ Assertive Power ที่ทำให้ประชาชนต้องมาพึ่งพิงรัฐ ไปเป็นโครงสร้างแบบใหม่ที่สังคมควบคุมกันเอง พึ่งพิงกันเอง ที่ทุกคนเป็นอิสระ (Independent) และพึ่งพิงอิงอาศัยซึ่งกันและกัน (Interdependent)
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 61 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านคิดว่า รัฐไทยเป็นรัฐที่รวมศูนย์อำนาจ หรือ กระจายอำนาจ?” ผลลัพธ์ที่ได้ คือกว่า 52.5% คิดว่าเป็นรัฐที่ “ค่อนข้างรวมศูนย์อำนาจ” 19.7% คิดว่า “รวมศูนย์อำนาจอย่างเข้มแข็ง” 14.8% คิดว่า “กลาง ๆ” 9.8% คิดว่า “ค่อนข้างกระจายอำนาจ” มีเพียง 3.2% คิดว่า “กระจายอำนาจอย่างกว้างขวาง”
คำถามที่ 9: การปฏิรูปภาครัฐ ภายใต้ VUCA World ควรเป็นอย่างไร
ปัจจุบันกระแสโลกกำลังมุ่งไปสู่ “การกระจายอำนาจ” (Decentralization) ดังจะเห็นได้จากการก่อตัวขึ้นของ Web 3.0, DeFi, dApps ฯลฯในทำนองเดียวกันกับภาครัฐ ที่จำเป็นจะต้องแบ่งอำนาจ (Deconcentration) ถ่ายโอนอำนาจ (Devolution) และมอบอำนาจ (Delegation) ให้ภาคส่วนอื่น ๆ ไปบริหารจัดการ
ไม่เพียงเท่านั้น ในโลกของ VUCA ที่มีความผันผวนและความไม่แน่นอนในระดับที่สูง จึงต้องอาศัย “ความร่วมมือและการประสานงาน”(Collaboration & Coordination) ในรูปแบบต่าง ๆ ที่มากขึ้น ภายใต้ “หนึ่งโลก หนึ่งชะตากรรมร่วม” มีบางประเด็นปัญหาอาจต้องเป็นแบบรวมอำนาจ อาทิ วิกฤตโควิด-19 แต่ในบางประเด็นปัญหาอาจต้องเป็นแบบกระจายอำนาจ ในทำนองเดียวกัน บางประเด็นอาจต้องร่วมมือกัน แต่ในบางประเด็นสามารถต่างคนต่างทำ
นอกจากนี้ โลกในอนาคตจะไม่ได้แข็งทื่อแบบเดิมอีกต่อไป แต่จะมีโมเดลการทำงานในรูปแบบผสมผสาน หรือเรียกว่าเป็น “Hybrid Model” โมเดลการทำงานก่อนหน้านี้ จะหมายถึงภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม แต่ในปัจจุบันมีการร่วมมือกันระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชนในรูปแบบ Public Private Partnership (PPP) ภาครัฐกับภาคประชาสังคมในรูปแบบ Third Sector หรือภาคเอกชนกับภาคประชาสังคมในรูปแบบ Social Enterpriseโมเดลการทำงานแบบผสมผสานจะมีมากขึ้นเรื่อย ๆ เพื่อให้เกิดความคล่องตัว ตอบโจทย์ และสามารถรับมือกับการเปลี่ยนแปลงได้อย่างมีประสิทธิภาพ
และทั้งหมดนี้จำเป็นต้องทำงานภายใต้แพลทฟอร์มที่เรียกว่า “Digital Government” ซึ่งเป็นแพลทฟอร์มที่จะทำให้การทำงานเร็วขึ้น (Faster) ดีขึ้น (Better) ตรวจสอบได้และโปร่งใสมากขึ้น (Cleaner) และใช้ต้นทุนต่ำลง (Cheaper) Digital Government ต้องไม่ใช่ Buzzword อีกต่อไป ต้อง Scale up, Speed up และ Scope out Digital Transformation ที่ครอบคลุมในทุกมิติ ที่มิเพียงจำกัดอยู่ในภาครัฐ แต่บน Digital Platform ที่ต่อเชื่อมกับภาคส่วนต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 61 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านคิดว่า โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินและความสัมพันธ์กับภาคส่วนต่าง ๆ ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันดีพอหรือไม่?”ผลลัพธ์ที่ได้ คือกว่า 50.8% คิดว่า “ต้องมีการปรับเปลี่ยน” 31.1% คิดว่า “ต้องทำการปรับเปลี่ยนขนานใหญ่” 11.5% คิดว่า “กลาง ๆ” มีเพียง 6.6% คิดว่า “ค่อนข้างสมบูรณ์แบบ” และ “มีความสมบูรณ์แบบ”
คำถามที่ 10: ระบบนิเวศน์เพื่อการปฏิรูปภาครัฐควรเป็นอย่างไร
การปฏิรูปที่เน้นการแก้ปัญหาจุดใดจุดหนึ่ง หรือหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง ในลักษณะ Functional Reform ย่อมไม่ตอบโจทย์ เพราะในโลกของความเป็นจริงเป็นเรื่องของปฏิสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานและภาคส่วนต่าง ๆ ในรูปแบบเครือข่ายที่ยึดโยงกัน ดังนั้นจึงจำเป็นจะต้องมองเป็นองค์รวมภายใต้แนวคิดของ “ระบบนิเวศน์” (Ecosystem)
แม้ว่าภาครัฐในปัจจุบันจะพยายามทดลองทดสอบนวัตกรรมการบริหารจัดการผ่านSandbox มากมาย แต่ไม่เคยมองถึงการสร้าง “Enabling Ecosystem” ที่จะทำให้เกิดการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและพฤติกรรมครั้งใหญ่ เพื่อตอบโจทย์ปัญหาท้าทายในระดับประเทศ
ยกตัวอย่าง กรณีศึกษาการปฏิรูปที่ประสบความสำเร็จและที่ไม่ประสบความสำเร็จ คือกรณีของระบบสาธารณสุขและระบบการศึกษา ที่สะท้อนให้เห็นว่า ทำไมการปฏิรูประบบการศึกษายังไปไม่ถึงไหน ในขณะที่ระบบสาธารณสุขของไทยมีผลสัมฤทธิ์ดีพอสมควร และเป็นที่ยอมรับในเวทีโลก เนื่องจากระบบสาธารณสุข เริ่มจาก 5 หน่วยงาน ที่เป็น Change Agents สำคัญ คือ
-
– สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.): มองเชิงวิชาการ ว่าควรทำอะไร ไม่ควรทำอะไร รวมถึงกำหนดวิสัยทัศน์เชิงวิชาการอย่างเป็นกลาง
– สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.): ปรับกลไกจัดสรรงบประมาณในหน่วยบริการสาธารณสุข ทำอย่างไรให้เกิด Demand Side Financing ทำอย่างไรที่จะแยกหน่วยงานซื้อบริการ เพื่อไปตอบโจทย์ประชาชน (Purchaser) ออกจากหน่วยงานที่ให้บริการประชาชน (Provider) ทำให้เกิดความโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ
– สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.): มีงบประมาณ กองทุน เป็น Financial Empowerment เพื่อทำให้เกิด Social Participation ในระบบสาธารณสุข
– สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.): มองระบบสุขภาพแบบองค์รวม ทำอย่างไรให้วาระที่เกี่ยวข้องกับระบบสุขภาพเข้าถึง ครม. ได้
– สถาบันรับรองคุณภาพสถานพยาบาล (สรพ.): มอง Customer Focus ในระบบบริการสาธารณสุข
จากการสำรวจความคิดเห็นในกลุ่มผู้บริหารในภาครัฐและเอกชน จำนวน 61 ท่าน ในประเด็นคำถามที่ว่า “ท่านเห็นว่า การปฏิรูประบบราชการในปัจจุบันมีความคืบหน้าหรือไม่?”ผลลัพธ์ที่ได้ คือกว่า 42.6% คิดว่า “ไม่มีความคืบหน้า” 31.1% คิดว่า “ค่อนข้างไม่มีความคืบหน้า” 19.7% คิดว่า “กลาง ๆ” มีเพียง 6.6% คิดว่า “ค่อนข้างประสบความสำเร็จ” และ “ประสบความสำเร็จเป็นอย่างสูง”
10 คุณลักษณ์ของระบบราชการเพื่ออนาคต
ความสามารถในการตอบประเด็นคำถามการปฏิรูปภาครัฐทั้ง 10 ข้อ จะนำมาสู่แนวทางในการออกแบบระบบราชการที่สามารถตอบโจทย์ประเทศไทยภายใต้ภูมิทัศน์ใหม่ของโลก ซึ่งระบบราชการเพื่ออนาคตควรมีอย่างน้อย 10 คุณลักษณ์ ดังนี้
-
– มีความเป็นสากล สอดรับกับพลวัตโลก
– มีความมุ่งมั่น วิสัยทัศน์ มองภาพรวม และบูรณาการ
– เป็นหุ้นส่วนขับเคลื่อนการเปลี่ยนผ่าน ทำงานเป็นเครือข่ายในหลากหลายรูปแบบเติมเต็มพลังทุกภาคส่วน
– มีความยืดหยุ่น คล่องตัวสูง เปิดกว้าง เปิดโอกาสลองถูกลองผิด ทดลองทดสอบสิ่งใหม่ ๆ
– มีกลไกที่ทรงประสิทธิภาพ เน้นประสิทธิผล มุ่งผลสัมฤทธิ์
– เน้นคุณภาพในการให้บริการประชาชน ด้วยความเท่าเทียม ครอบคลุม และเพียงพอ
– มีความน่าเชื่อถือ ยึดธรรมาภิบาล ความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้
– มีข้อมูลที่ถูกต้อง แม่นยำ กฎระเบียบ และแพลทฟอร์มการปฏิบัติงานที่ทันสมัย
– มีภารกิจ หน้าที่ และเป้าหมายที่ชัดเจน มีระบบการกระจายอำนาจและการถ่วงดุลอำนาจอย่างชัดเจน
– มีระบบแรงจูงใจ คุณค่า และวัฒนธรรมในการทำงานชุดใหม่ สามารถดึงคนเก่ง คนดี และคนเป็น มาร่วมทำงาน
10 ประเด็นคำถามจึงเป็นเงื่อนไขที่จำเป็น (Necessary Condition) ในขณะที่ 10 คุณลักษณ์ของระบบราชการเพื่ออนาคตเป็นเงื่อนไขที่เพียงพอ (Sufficient Condition) ของ “การปฏิรูปภาครัฐ” อันเป็นกุญแจดอกสำคัญใน The Second Great Reform ที่จะทำให้ประเทศไทยก้าวพ้นกับดักความเหลื่อมล้ำ กับดักความขัดแย้ง และกับดักประเทศรายได้ปานกลาง รวมถึงการหลุดจากวงจรอุบาทว์เชิงซ้อน เพื่อนำประเทศไปสู่ “รัฐที่ล้ำหน้า” ในโลกหลังโควิด-19
ต้องการรัฐบาลที่ฉลาด เอาจริง และต่อเนื่อง
โลกในศตวรรษที่ 21 นักสังคมวิทยาได้นิยามว่าเป็น “Liquid Phase of Modernity” คือเป็นโลกที่ไหลเยิ้ม เหมือนของเหลว เป็น VUCA World อย่างชัดเจน ดังนั้นในโลกหลังโควิด-19 เราจึงต้องการรัฐที่สามารถตอบโจทย์ประชาชน (Responsive State) เป็นรัฐที่สามารถครอบคลุมประชาชนทุกภาคส่วน (Inclusive State) เป็นรัฐที่มุ่งสู่การรังสรรค์นวัตกรรม (Innovative State)ฯลฯ นั่นหมายถึงการมี “รัฐบาลที่ฉลาด เอาจริง และต่อเนื่อง” ที่จะมาขับเคลื่อนประเทศไปข้างหน้า
ลีกวนยู อดีตนายกรัฐมนตรีของประเทศสิงคโปร์ เคยกล่าวไว้ว่า…
“Once you have weaker people on top, the whole system slowly goes down. It’s inevitable” นั่นหมายถึง ลีกวนยู ยอมไม่ได้ที่จะให้มี “รัฐมนตรีกระจอก” มาบริหารประเทศ เพราะหากทำเช่นนั้น ถือว่าเป็นการทรยศหักหลังประเทศ
เราต้องการผู้นำประเทศที่มีคุณภาพ ภายใต้ระบบการเมืองที่มีประสิทธิภาพและเสถียรภาพเป็นผู้นำประเทศที่มาด้วยความชอบธรรม (Legitimacy) พร้อมด้วยมีความซื่อสัตย์สุจริต มีคุณธรรมจริยธรรม (Integrity) และมีความรู้ความสามารถในการบริหารประเทศ (Capability) มียุทธศาสตร์ที่ชัดเจน สอดรับกับพลวัตจากทั้งภายในและภายนอกอย่างเป็นรูปธรรม สามารถขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์ให้เกิดผลสัมฤทธิ์ ผ่านกลไกของระบบราชการและสถาบันต่าง ๆ ที่ทรงประสิทธิภาพ
แน่นอนว่าทุกประเทศต้องการรัฐบาลที่ดีและเข้มแข็ง เราต้องการรัฐบาลที่มองไกล ใจกว้าง คิดบวก เคารพความคิดเห็นของทุกฝ่าย ไม่แบ่งฝักแบ่งฝ่าย เป็นรัฐของประชาชน โดยประชาชน เพื่อประชาชน ยึดติดกับความจริงและความคิดเชิงระบบที่เป็นวิทยาศาสตร์ ที่สำคัญต้องฉลาด เอาจริง และต่อเนื่อง เพื่อที่จะนำพาประเทศไปสู่การเป็น “รัฐที่ล้ำหน้า” ในที่สุด
หมายเหตุ : * สุวิทย์ เมษินทรีย์ “โลกเปลี่ยน ไทยปรับ: หลุดจากกับดัก พ้นจากชาติที่ล้มเหลว” กรุงเทพธุรกิจ, 2556
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
