สุชานัน จุนอนันตธรรม [email protected] ธนาคารแห่งประเทศไทย
รัชชพล ศุภวิวรรธน์ [email protected] ธนาคารแห่งประเทศไทย
ณัฐชยา มหาวิริยะกุล [email protected] ธนาคารแห่งประเทศไทย
รณชาติ ผาติหัตถกร [email protected] ธนาคารแห่งประเทศไทย
Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) เป็นข้อตกลงระหว่างประเทศที่ถือว่าเป็น FTA สมัยใหม่ ซึ่งนอกจากจะครอบคลุมด้านการค้าและการลงทุนแล้ว ยังขยายขอบเขตไปถึงภาคบริการ การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา และการคุ้มครองสิทธิแรงงานอีกด้วย ทำให้ CPTPP นั้นมีมาตรฐานสูงกว่า FTA ที่ไทยได้ร่วมลงนามที่ผ่านมาทั้งหมด และเป็นข้อตกลงพหุภาคีที่ครอบคลุมตลาดขนาดใหญ่ มีสมาชิกปัจจุบัน 11 ประเทศ ซึ่งนับเป็นประชากร 7% และขนาดเศรษฐกิจ 13% ของโลก
ที่ผ่านมาได้มีการถกเถียงกันอย่างต่อเนื่องถึงข้อดีข้อเสียในการเข้าร่วม CPTPP แต่ท่าทีของไทยก็ยังไม่ชัดเจน บทความนี้จึงได้รวบรวมข้อเท็จจริงและผลการศึกษาจากผู้เชี่ยวชาญมาย่อยประเด็นที่ซับซ้อนให้สามารถเปรียบเทียบผลกระทบต่อทั้งผู้ได้และผู้เสียประโยชน์ได้ง่ายขึ้น เพื่อพิจารณาว่า CPTPP เป็นคุณต่อคนส่วนใหญ่หรือไม่ ทำให้ประเทศเดินหน้าได้ดีขึ้นในมิติไหน และมีต้นทุนที่ตามมาแค่ไหน และสรุปแล้วไทยจะเดินอย่างไรต่อไปดี?
ใครได้: ภาคการค้า ลงทุน การคิดค้นนวัตกรรม
มิติที่ 1: ผลดีต่อการค้า
การเข้าร่วม CPTPP จะทำให้กำแพงภาษีลดลง ซึ่งจะเพิ่มการส่งออกและการนำเข้าประมาณ 1.1% และ 1.4% ต่อปี ตามลำดับ สินค้าส่งออกที่จะได้ประโยชน์คือ สินค้าเกษตรแปรรูป สิ่งทอ โลหะ เครื่องจักร และยานยนต์ โดยปัจจุบันมีผู้ส่งออกสินค้าดังกล่าวไปยังสมาชิก CPTPP 1.9 พันราย ครอบคลุมแรงงาน 9.6 แสนคน ส่วนสินค้านำเข้าที่จะได้ประโยชน์คือ โลหะ เครื่องจักร อาหารและสินค้าเกษตรสิ่งทอ ยานยนต์ และอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งผู้ได้ประโยชน์คือผู้ผลิตตลอดห่วงโซ่การผลิตที่ใช้วัตถุดิบนำเข้าและผู้บริโภคขั้นสุดท้ายที่มีโอกาสเข้าถึงสินค้าที่มีคุณภาพในราคาที่ถูกลงได้มากขึ้น นอกจากนี้ ยังรวมถึงผู้บริโภคที่จะสามารถเข้าถึงบริการจากต่างประเทศได้หลากหลายขึ้นและด้วยต้นทุนที่ต่ำลง อาทิ บริการโอนเงินตราต่างประเทศ หรือแม้แต่บริการสินค้าสาธารณะจากภาครัฐ จากการเปิดตลาดการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐให้กับผู้ให้บริการจากต่างชาติ
มิติที่ 2: ผลดีต่อการลงทุน
จากการคาดการณ์ การเข้าร่วมฯ จะส่งผลให้การลงทุนในไทยขยายตัวมากถึง 5.5% ต่อปี ขณะที่การไม่เข้าร่วมอาจทำให้ไทยเสียทั้งเงินลงทุนใหม่และบริษัทต่างชาติเดิมย้ายเงินลงทุนจากไทยไปยังประเทศคู่แข่ง สุดท้ายไทยอาจหลุดจากการเป็นผู้ผลิตสำคัญในห่วงโซ่การผลิต ซึ่งจะกระทบต่อศักยภาพการขยายตัวของเศรษฐกิจรวมถึงการจ้างงานในอนาคต เนื่องจากมูลค่าการส่งออกของธุรกิจต่างชาติในไทยคิดเป็นสัดส่วนมูลค่าถึง 54% ของส่งออกรวม มีการจ้างงานกว่า 1 ใน 3 ของการจ้างงานของผู้ส่งออกทั้งหมด และส่วนใหญ่อยู่ในอุตสาหกรรมที่ซับซ้อน เช่น ยานยนต์ อิเล็กทรอนิกส์ เครื่องใช้ไฟฟ้า และเครื่องจักร ที่มีค่าจ้างแรงงานสูงกว่าค่าเฉลี่ยถึง 15% ซึ่งหากไทยสูญเสียตลาดในอุตสาหกรรมเหล่านี้ก็จะมีส่วนทำให้ขาดช่องทางพัฒนาแรงงานทักษะสูงในประเทศได้
มิติที่ 3: ผลดีระยะยาวจากการยกระดับมาตรฐาน
การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาโดยเฉพาะกติกาคุ้มครองพันธุ์พืชและสิทธิบัตรยา จะช่วยเพิ่มแรงจูงใจในการวิจัยและพัฒนาสินค้า พร้อมทั้งทำให้ธุรกิจและผู้บริโภคได้รับผลิตภัณฑ์ทางการเกษตรและยาที่มีคุณภาพและหลากหลายมากขึ้น ขณะที่การเปิดเสรีด้านการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐฯ และการยกระดับสิทธิพื้นฐานแรงงานจะช่วยให้ไทยเป็นที่ยอมรับในระดับสากล และช่วยลดแรงกดดันจากมาตรการกีดกันทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี อาทิ ประเด็นมาตรฐานแรงงานที่ไทยมักถูกเพ่งเล็ง
ใครเสีย: ผู้ที่เผชิญการแข่งขันกับต่างชาติสูงขึ้น มีต้นทุนภาคเกษตร-สาธารณสุขเพิ่มขึ้น
มิติที่ 1: การแข่งขันที่สูงขึ้น
3 กลุ่มหลักที่จะได้รับผลกระทบจากการเปิดตลาดเพิ่มและต้องแข่งขันสูงขึ้นกับประเทศสมาชิก CPTPP ได้แก่ (1) ผู้ประกอบการอุตสาหกรรมสำคัญในประเทศจำนวนกว่า 1.1 หมื่นราย อาทิ ที่อยู่ในอุตสาหกรรม เหล็ก เบียร์ อาหารสัตว์ รถจักรยานยนต์ อาหารทะเล และปุ๋ย เป็นต้น ซึ่งส่วนใหญ่เป็น SMEs (2.6% ของผู้ประกอบการในภาคการผลิตทั้งหมด ซึ่งครอบคลุมแรงงาน 2.9 แสนคน) (2) ผู้ประกอบการธุรกิจประเภท modern services โดยเฉพาะในสาขาที่ยังเปิดตลาดน้อยตามข้อตกลง FTA เช่น โทรคมนาคม บริการทางการเงิน และบริการขนส่ง (3) ผู้ประกอบการที่ทำธุรกิจจัดซื้อจัดจ้างกับภาครัฐ โดยผู้ที่ได้รับผลกระทบน่าจะเป็นผู้ประกอบการขนาดกลาง-ใหญ่ในหลาย ๆ อุตสาหกรรม แต่ผลกระทบส่วนนี้อาจลดลงได้จากการเจรจาขอกำหนดมูลค่าขั้นต่ำของสัญญาเพื่อปกป้องผู้ประกอบการรายเล็ก
ทั้งนี้ การเปิดตลาดการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐอาจส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางยาของประเทศไทย ซึ่งองค์การเภสัชกรรม (อภ.) อาจถูกจำกัดสิทธิควบคุมราคายา หากไม่สามารถเจรจาขอผ่อนผันยกเว้นเพื่อรักษาความมั่นคงทางสาธารณสุข และจะทำให้้ไทยมีค่าใช้จ่ายยาเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 1 พันล้านบาทต่อปี ในช่วง 3 ปีแรก (หรือ 1.4 แสนล้านบาทในอีก 30 ปีข้างหน้า) นอกจากนี้ การยกระดับสิทธิสวัสดิการของแรงงานต่างด้าวอาจทำให้กลุ่มผู้ประกอบการทุกกลุ่มที่พึ่งพาแรงงานต่างด้าวต้องเผชิญต้นทุนส่วนเพิ่มที่สูงขึ้น
มิติที่ 2: ต้นทุนจากมาตรฐานการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาที่เข้มงวดขึ้น
การยอมรับอนุสัญญา UPOV19911 และการเชื่อมโยงระบบสิทธิบัตรกับการขึ้นทะเบียนตำรับยาก่อนหมดอายุสิทธิบัตร (patent linkage) ภายใต้สถานะความพร้อมในปัจจุบันของไทย คาดว่าจะก่อให้เกิดต้นทุนที่เพิ่มขึ้นสำคัญใน 2 ด้าน ได้แก่
(1) ต้นทุนภาคเกษตรจากการคุ้มครองการคิดค้นเมล็ดพันธุ์ใหม่
ในกรณีของไทย กลุ่มที่มีความเสี่ยงได้รับผลกระทบคือเกษตรกร 1-3.3 ล้านครัวเรือน (39% ของเกษตรกรไทย) ที่เก็บและใช้ส่วนขยายพันธุ์ที่ได้จากผลผลิตในแปลงของตนเพื่อใช้เพาะปลูกต่อในฤดูกาลถัดไป โดยกลุ่มแรก 1 ล้านครัวเรือนที่ปลูกด้วยส่วนขยายพันธุ์อื่นที่ไม่ใช่เมล็ด ได้แก่ อ้อย มัน มะพร้าวและสับปะรด จะได้รับผลกระทบเพราะกติการะบุไว้ชัด ส่วนกลุ่มที่สองอีก 2.3 ล้านครัวเรือน ที่ปลูกข้าว กาแฟ และชา อาจได้รับผลกระทบด้วย โดยขึ้นอยู่กับว่า พ.ร.บ. คุ้มครองพันธุ์พืช (ที่ต้องร่างใหม่) จะอนุญาตให้สามารถเก็บเมล็ดพันธุ์พืชใดบ้างไว้ใช้ในฤดูกาลถัดไป (farm-saved seed) อย่างไรก็ดี จำนวนครัวเรือนที่ได้รับผลกระทบอาจต่ำกว่าที่ประเมินไว้ได้ หากเกษตรกรเพาะปลูกด้วยพันธุ์ดั้งเดิมหรือพันธุ์พื้นเมือง เนื่องจากผลกระทบที่แท้จริงจะจำกัดอยู่ในกลุ่มพืชที่เข้าข่ายเป็นพันธุ์พืชใหม่ (Protected Variety Plant: PVP) และต้องเป็นการใช้เพื่อการค้าหรือขยายพันธุ์ต่อโดยไม่ได้รับอนุญาตเท่านั้น
(2) ต้นทุนด้านสาธารณสุขจาก patent linkage
ก่อนหน้านี้บริษัทยาสามัญสามารถขอขึ้นทะเบียนตำรับยาได้โดยไม่ต้องแจ้งเจ้าของสิทธิบัตร ทำให้พร้อมออกยาสามัญสู่ตลาดทันทีที่สิทธิบัตรหมดอายุความคุ้มครอง เนื่องจากสามารถผลิตและขึ้นทะเบียนรอไว้แล้ว ซึ่งจะเป็นยาที่ผลิตในประเทศและขายราคาต่ำกว่ายานำเข้าในช่วงก่อนหน้า การใช้ระบบ patent linkage จะมีการเชื่อมโยงระบบสิทธิบัตรกับการขึ้นทะเบียนตำรับยา เพื่อให้เจ้าของสิทธิบัตรทราบและยินยอมก่อนที่ผู้ผลิตยาจะสามารถนำสูตรยาในสิทธิบัตรไปขึ้นทะเบียนเป็นยาสามัญก่อนสิทธิบัตรหมดอายุ ไม่สามารถผลิตและขึ้นทะเบียนตำรายารอไว้เลยเหมือนในอดีต ผลจากการเชื่อมโยงระบบ คาดว่าจะทำให้ยาสามัญออกสู่ตลาดช้าลงประมาณ 2-5 ปี และต้นทุนทางสาธารณสุขจากยาจะเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 1.4-2.6 พันล้านบาทต่อปี ในช่วง 3 ปีแรก2 (หรือ 1.9-3.8 แสนล้านบาทในอีก 30 ปีข้างหน้า) เนื่องจากต้องพึ่งพาการนำเข้ายาในสัดส่วนสูงนานขึ้น
อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจริงอาจไม่มากเท่านี้ สมมติฐานที่ใช้ในการคำนวณต้นทุนที่เพิ่มขึ้นอาจมากเกินไป เนื่องจากที่ผ่านมา ต่อให้ผู้ผลิตยาสามัญสามารถขึ้นทะเบียนยาสามัญก่อนสิทธิบัตรหมดอายุ แต่กว่ายาสามัญจะออกสู่ตลาดได้จริงหลังสิทธิบัตรหมดอายุ ก็ต้องใช้เวลาพอสมควรอยู่ก่อนแล้ว จากข้อจำกัดทั้งกรณีที่เจ้าของสิทธิบัตรมักฟ้องร้องผู้ผลิตยาสามัญเพื่อยืดระยะการคุ้มครอง เนื่องจากการฟ้องร้องทำให้เกิดระยะการคุ้มครองระหว่างกระบวนการฟ้องร้องด้วย รวมถึงกรณีที่เจ้าของสิทธิบัตรปรับปรุงยาเพียงเล็กน้อยเพื่อยืดระยะเวลาคุ้มครองที่เรียกกันว่า “ปัญหาสิทธิบัตรที่ไม่มีวันหมดอายุ (evergreen patent)” ดังนั้น เวลาที่เพิ่มขึ้นจากกระบวนการในระบบ patent linkage ก็อาจเป็นเวลาทับซ้อนที่ต้องรอจากข้อจำกัดในปัจจุบันอยู่ก่อนแล้ว
ทั้งนี้ ท่านสามารถอ่านรายละเอียดเพิ่มเติม จากบทความฉบับเต็มเรื่อง “CPTPP: ใครได้ ใครเสีย และทางออกของประเทศ” ได้ที่ website ของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
สรุปแล้วจะเลือกอย่างไรดี?
ผู้เขียนเห็นว่าประโยชน์ของการเข้าร่วม CPTPP ที่มีความสำคัญมากคือการดึงดูดเงินลงทุนที่จะช่วยเพิ่มความสามารถทางการแข่งขันของประเทศ เนื่องจากปัจจุบันประเทศไทยกำลังเสียความได้เปรียบในการผลิตหากเทียบกับคู่แข่ง (comparative advantage) และเสี่ยงต่อการหลุดออกจากห่วงโซ่การผลิตในอุตสาหกรรมสำคัญ นอกจากนี้ การเข้าร่วม CPTPP ยังเปิดโอกาสให้ประเทศไทยได้เข้าสู่กฎกติกาและสภาพแวดล้อมที่เอื้อให้เกิดแรงจูงใจในการวิจัยและพัฒนา ซึ่งเป็นแรงขับเคลื่อนสำคัญสำหรับการเติบโตอย่างยั่งยืน
อย่างไรก็ดี การเข้าร่วมก็จะมีผลกระทบด้านลบบางด้านตามมา โดยเฉพาะด้านเกษตร สาธารณสุข และการแข่งขันที่สูงขึ้นของผู้ประกอบการในประเทศ แต่ขนาดของผลกระทบด้านลบยังไม่แน่นอน และขึ้นอยู่กับเงื่อนไขที่ยังสามารถบริหารจัดการหรือเจรจาต่อรองได้ และหากประเทศไทยไม่เข้าร่วมและเลี่ยงที่จะปรับตัวในกระแสโลกใหม่ที่ประเทศมหาอำนาจกำลังเพิ่มความเข้มงวดของกติกามาตรฐานการค้าการผลิต ก็อาจทำได้แค่ชั่วคราว และไม่ช้าหรือเร็ว ไทยอาจต้องยอมรับอยู่ดี
สุดท้ายนี้ จังหวะเวลาสำคัญมาก เพราะประเทศมหาอำนาจอื่น3 มีโอกาสเข้าร่วม CPTPP เช่นกัน และหากไทยเข้าร่วมช้าหลังประเทศอื่นนั้น ก็อาจต้องเผชิญกับเงื่อนไขการรับเข้าเป็นสมาชิกฯ ที่ยอมรับได้ยากและค่าเสียโอกาสที่สูงขึ้นตามไปด้วย ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและภาคเอกชนที่มีส่วนได้เสียจึงควรเร่งให้ความชัดเจนและเตรียมความพร้อมร่วมกันเพื่อรักษาผลประโยชน์โดยรวมของประเทศ
อ้างอิง
1. International Union for the Protection of New Varieties of Plants (UPOV) 1991
2.การนำเข้ายาในสัดส่วนสูงขึ้น ไม่ว่าไทยจะเลือกการเชื่อมโยงระบบสิทธิบัตรด้วยการห้ามขึ้นทะเบียนตำรับยาจนกว่าจะได้รับความยินยอมจากเจ้าของสิทธิบัตร หรือการอนุญาตให้สามารถขึ้นทะเบียนได้ก่อนหมดอายุสิทธิบัตรได้แต่ต้องมีกลไกแจ้งให้บริษัทเจ้าของสิทธิบัตรรับทราบอย่างเป็นระบบโดยให้เผื่อเวลาเจรจาและหาทางเยียวยาเจ้าของสิทธิหากเป็นการละเมิดก็ตาม
3.ปัจจุบันพบว่ายังมีประเทศมหาอำนาจที่แสดงถึงความสนใจเพิ่มขึ้นอย่างสหราชอาณาจักร (อยู่ระหว่างเจรจา) รวมถึงจีนและไต้หวัน (ยื่นหนังสือขอเจรจาเมื่อ 16 และ 22 ก.ย. 2564 ตามลำดับ) ซึ่งถ้าประเทศเหล่านี้เข้าร่วมจะทำให้มี CPTPP มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่เพิ่มขึ้นเป็นถึง 1 ใน 3 ของโลก
หมายเหตุ:
ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
