รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายนที่ผ่านมา ประเทศสมาชิกอาเซียน 10 ประเทศ และประเทศหุ้นส่วนสำคัญของภูมิภาคเอเชีย 5 ประเทศ ได้ลงนามข้อตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจของภูมิภาค หรือ RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership) ที่กล่าวกันว่า เป็นความตกลงเขตการค้าเสรีที่ใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ เพราะมูลค่าเศรษฐกิจรวมกันของ 15 ประเทศ จะสูงถึง 24.7 ล้านล้านดอลลาร์ หรือ 50 เท่าของเศรษฐกิจไทย
ส่วนข้อตกลงหุ้นส่วนทรานแปซิฟิก หรือ CPTPP (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) ที่ประกอบด้วย 11 ประเทศ มี 5 ประเทศในเอเชีย ที่เป็นสมาชิก ข้อตกลง CPTPP ได้ข้อสรุปการเจรจากันในปี 2018 แต่สหรัฐอเมริกา ในสมัยรัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ ได้ถอนตัวจากข้อตกลงนี้ ส่วนอินเดียก็ประกาศไม่เข้าร่วมข้อตกลง RCEP ในสมัยรัฐบาลของนายนเรนทรา โมดี
ความเป็นมาของ RCEP
ข้อตกลงเขตการค้าเสรี RCEP เป็นผลงานความสำเร็จอย่างแท้จริงของสมาคมอาเซียน ที่ใช้เวลาทำงานอย่างอดทนไม่น้อยกว่า 20 ปี ที่จะทำให้ประเทศในภูมิภาคนี้ ยอมรับว่า ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจคือ สิ่งที่มีความสำคัญในหมู่ประเทศของภูมิภาคเอเชียตะวันออก และข้อตกลงการค้าภายในภูมิภาคเอเชีย จะต้องเกิดขึ้นไม่ช้าก็เร็ว เนื่องจากจีนกับญี่ปุ่นมีความสัมพันธ์ทางการเมือง ที่ไม่ราบรื่น ทำให้ 2 ประเทศนี้ไม่อยู่ในฐานะจะเป็นประเทศผู้นำ ในการริเริ่มข้อตกลงการค้าเสรีของภูมิภาคเอเชีย
ดังนั้น การริเริ่มข้อตกลงการค้าเสรี RCEP จึงมาจากการเจรจาของสมาคมอาเซียน กับประเทศหุ้นส่วนสำคัญของอาเซียน 6 ประเทศ หรือ ASEAN plus 6 ได้แก่ จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ แม้การเจรจาข้อตกลง RCEP จะดำเนินไปอย่างล่าช้า แต่ก็ก้าวหน้าเป็นลำดับ จนในที่สุด ก็เกิดข้อตกลงการค้าที่ได้รับฉันทานุมัติจากทุกฝ่าย ยกเว้นอินเดียที่ถอนตัวยังไม่เข้าร่วม แต่ในที่สุด การริเริ่มของอาเซียน ก็ได้ข้อตกลงการค้า ที่รวมประเทศที่คาดหมายมาตั้งแต่แรก
เอกสารชื่อ What you should know about RCEP ของสถาบัน Brookings สหรัฐฯ กล่าวว่า ข้อตกลงการค้า RCEP ทำให้เห็นความสำคัญของอาเซียน แม้อาเซียนจะเป็นองค์กรที่เคลื่อนไหวล่าช้า แต่ก็เป็นองค์กรที่มีลักษณะการทำงานเพื่อบรรลุเป้าหมายที่วางไว้ และก็ประสบความสำเร็จอย่างมาก โดยสามารถทำให้เกิดข้อตกลงทางเศรษฐกิจที่มีความหมายสำคัญ
ข้อตกลง RCEP เป็นเพียงจุดเริ่มต้นเท่านั้น ต่อไปโลกจะได้เห็นความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจ ที่ใกล้ชิดกันมากขึ้นในหมู่ 15 ประเทศนี้
ความแตกต่างระหว่าง RCEP กับ CPTPP
เอกสารของสถาบัน Brookings กล่าวว่า หลังจากที่สหรัฐฯถอนตัวออกไปแล้ว ข้อตกลง CPTPP เหลือประเทศสมาชิกอยู่ 11 ประเทศ และมี 7 ประเทศสมาชิก CPTPP ที่ก็เป็นสมาชิก RCEP ข้อตกลง CPTPP กับ RCEP มีความแตกต่างกันอย่างมาก ข้อตกลง RCEP เป็นการรวมตัวทางเศรษฐกิจแบบค่อยเป็นค่อยไป ลักษณะเดียวกับการดำเนินงานของอาเซียน
ส่วน CPTPP มีลักษณะเป็นข้อตกลงการค้าแบบประเทศตะวันตก มีรายละเอียดมาก ที่ยุ่งยากต่อการเจรจา CPTPP เป็นข้อตกลงเหมาะสำหรับประเทศที่มองไปข้างหน้า และมีความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ ที่มากกว่าเศรษฐกิจของประเทศสมาชิก RCEP ซึ่งมีความหลากหลาย เช่น ประเทศใหญ่อย่างจีน และประเทศเล็กอย่างบรูไน หรือประเทศมั่งคั่งอย่างญี่ปุ่น กับประเทศยากจนเช่น ลาว ทำให้ข้อตกลง RCEP ต้องสอดคล้องกับสภาพที่แตกต่างกันนี้ในเอเชีย
เอกสารของ Brookings กล่าวว่า วิธีการดีที่สุดในการเปรียบเทียบข้อตกลง RCEP กับ CPTPP คือการพิจารณาสิ่งที่เป็นความหมายที่สำคัญของข้อตกลง RCEP
ประการแรก ข้อตกลง RCEP สามารถเชื่อมโยงจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ เข้ามาอยู่ในกลุ่มการค้าเสรีเดียวกันได้ สิ่งนี้ถือเป็นผลงานของอาเซียน RCEP ยังเป็นกรอบที่ญี่ปุ่นและจีนได้แสดงท่าทีออกกมาว่า ทั้ง 2 ประเทศพร้อมที่จะเดินไปข้างหน้าในเรื่องการทำข้อตกลงการค้าเสรีระหว่าง จีน-ญี่ปุ่น-เกาหลีใต้ หากไม่มีกรอบข้อตกลง RCEP คงยากที่ 3 ประเทศนี้ จะมีข้อตกลงการค้าระหว่างกัน
ประการที่สอง ข้อตกลง RCEP จะทำให้การเก็บภาษีนำเข้าภายในกลุ่มการค้าเสรีของ RCEP มีอัตราที่ลดลง โดยเฉลี่ยลดลง 90% แต่จะไม่ลดลงมากเท่ากับข้อตกลง CPTPP
ประการที่สาม ที่ถือเป็นสาระสำคัญที่สุดของข้อตกลง RCEP คือกฎระเบียบของแหล่งกำเนิดสินค้า (rules of origin)
กฎระเบียบข้อนี้ระบุไว้อย่างชัดเจน เช่น สินค้าส่งออกจากมาเลเซียไปญี่ปุ่น จะได้สิทธิประโยชน์จากอัตราภาษีในหมู่ประเทศสมาชิก RCEP อย่างน้อย สัดส่วน 40% ของสินค้าจากมาเลเซีย จะต้องใช้วัตถุดิบที่ผลิตจาก 15 ประเทศสมาชิก RCEP หากสินค้ามาเลเซียใช้วัตถุดิบมูลค่ามากกว่า 60% ที่มาจากสหรัฐฯ การส่งไปญี่ปุ่น ก็จะถูกเก็บภาษีนำเข้าในอัตรา ที่ญี่ปุ่นใช้กับสินค้าจากสหรัฐฯ
นอกจากนี้ ใบรับรองแหล่งกำเนิดสินค้า ก็เป็นแบบมาตรฐานเดียวกัน ทำให้ผู้ผลิตใน 15 ประเทศในกลุ่ม RCEP สามารถนำมาใช้ประกอบการจัดส่งสินค้าไปขายในประเทศสมาชิก RCEP อื่นๆ ทำให้บริษัทที่ทำธุรกิจในกลุ่มประเทศ RCEP มีความสะดวก ทั้งการผลิตและการส่งออก ทั้งหมดนี้เกิดจากกฎระเบียบที่ชัดเจนเรื่อง แหล่งกำเนิดสินค้าที่อยู่ในข้อตกลงของ RCEP
เอกสารของ Brookings กล่าวอีกว่า เมื่อเปรียบเทียบกับเนื้อหาข้อตกลงของ CPTPP จะมีกฎระเบียบที่เข้มข้นมากกว่าในเรื่อง ทรัพย์สินทางปัญญา การลงทุน และรายละเอียดเรื่องอี-คอมเมิร์ซ ซึ่งกฎระเบียบเหล่านี้ ไม่มีอยู่ในข้อตกลง RCEP นอกจากนี้ ข้อตกลง RCEP ไม่มีกฎระเบียบในเรื่องแรงงาน สิ่งแวดล้อม หรือวิสาหกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ (state-owned enterprise) แต่ข้อตกลง CPTPP มีกฎระเบียบเหล่านี้ และสหรัฐฯก็ให้ความสำคัญมาก
RCEP กับห่วงโซ่อุปทานการผลิต
เอกสารของ Brookings กล่าวว่า ข้อตกลง RCEP จะทำให้เกิดการพัฒนาด้านการผลิตห่วงโซ่คุณค่าของอุตสาหกรรมต่างๆ เพิ่มขึ้นอย่างมากในภูมิภาคเอเชีย เช่น การผลิตรถยนต์ในญี่ปุ่น ที่อะไหล่นำเข้าจากเกาหลีใต้ ชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์จากจีน และระบบเบรกจากประเทศไทย เป็นต้น
ข้อตกลง RCEP จะส่งเสริมให้การผลิตห่วงโซ่คุณค่า เกิดขึ้นในประเทศสมาชิก ที่สามารถผลิตสิ่งของและชิ้นส่วนต่างๆ ได้ในต้นทุนต่ำสุด และมีประสิทธิภาพมากที่สุด จุดนี้จะทำให้ประเทศใน RCEP สามารถประกอบสินค้าสำเร็จรูป ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด และในราคาต้นทุนต่ำที่สุด การผลิตภายในกลุ่มประเทศ RCEP เมื่อผนวกรวมกับจีน จะกลายเป็นคู่แข่งขันที่สามารถผลิตสินค้าอย่างมีประสิทธิภาพ
คำถามสำคัญมีอยู่ว่า สหรัฐฯจะมีท่าทีอย่างไรต่อสินค้าที่ผลิตในกลุ่ม RCEP และมีชิ้นส่วนการผลิตจากจีน เช่น สหรัฐฯจะเก็บภาษีนำเข้าสูงขึ้นหรือไม่ สงครามการค้าสหรัฐฯกับจีน ทำให้โรงงานประกอบสินค้าสำเร็จรูป เคลื่อนย้ายออกจากจีนมายังเวียดนามและอินโดนีเซีย เพื่อหลีกเลี่ยงการเก็บภาษีที่สูงขึ้นของสหรัฐฯ ต่อสินค้าที่นำเข้าจากจีน
ข้อตกลง RCEP จะยิ่งเป็นตัวเร่งการย้ายโรงงานออกจากจีนมากขึ้น
หากสหรัฐฯจะกีดกันสินค้าจาก RCEP ที่มีชิ้นส่วนจากจีน ก็เป็นเรื่องที่ยุ่งยากในการจัดการ เพราะหลายประเทศในกลุ่ม RCEP เป็นพันธมิตรสำคัญของสหรัฐฯ เช่น สินค้าจากเกาหลีใต้ ที่มีชิ้นส่วนของจีน ดังนั้น สงครามการค้าของสหรัฐฯที่มีเป้าหมายที่จีน อาจไม่ได้ผลในทางปฏิบัติ เช่นเดียวกับกรณีที่อินเดียถอนตัวจากข้อตกลง RCEP ทั้งๆที่มีส่วนร่วมในการเจรจามาตั้งแต่แรก การผลิตห่วงโซ่คุณค่าของ RCEP จะแข็งแกร่งมากในอุตสาหกรรมโลก ซึ่งเป็นภาคส่วนการผลิต ที่อินเดียควรจะมีบทบาทสำคัญ
RCEP กับ “หนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง”
เอกสาร Brookings แสดงความเห็นว่า ข้อตกลง RCEP กับ “โครงการหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง” (BRI – Belt and Road Initiative) ของจีน มีส่วนที่เกี่ยวข้องกันและกัน โครงการ BRI ที่จะมีการลงทุนมูลค่า 1.4 ล้านล้านดอลลาร์นั้น ราวครึ่งหนึ่งคือ 700 พันล้านดอลลาร์ จะเกิดขึ้นในประเทศกลุ่มอาเซียน โดยพื้นฐานแล้ว โครงการ BRI คือการเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจ ผ่านท่าเรือ รถไฟ ระบบโลจิสติกส์ และพลังงาน จากเอเชียตะวันออกมาถึงสิงคโปร์
การรวมตัวเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชีย เกิดขึ้นจากข้อตกลงทางการค้าอย่างเช่น RCEP และจากการเชื่อมโยงด้านโครงสร้างพื้นฐาน อย่างโครงการ BRI โครงสร้างพื้นฐานเปรียบเหมือนฮาร์ดแวร์ของการเชื่อมโยง ส่วนข้อตกลงการค้าเปรียบเหมือนซอฟต์แวร์ของการเชื่อมโยง การผสมรวมระหว่าง RCEP และ BRI จะเป็นพลังสำคัญ ในการขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจของภูมิภาค โดยเฉพาะประเทศในเอเชียตะวันออกฉียงใต้
ความสำคัญของข้อตกลงการค้า RCEP ที่มีต่อเศรษฐกิจการเมืองโลก แสดงให้เห็นว่า ประเทศที่มีความสำคัญในโลก ไม่ได้มีแค่ 2 ประเทศเท่านั้น คือสหรัฐฯกับจีน แต่ยังมีอีกหลายประเทศ ที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจโลก จีนเองก็ต้องปรับตัว เมื่อเข้าเป็นสมาชิก RCEP ข้อตกลงการค้าจึงไม่ใช่สิ่งที่จะกำหนดโดยสหรัฐฯ หรือจีน แต่มาจากการเจรจาการค้าในหมู่ประเทศต่างๆที่เกี่ยวข้อง
เอกสารประกอบ
What you should know about RCEP, Asia’s new trade agreement, November 19, 2020, brookings.edu
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
