เมื่อเร็วๆ นี้สถาบันอนาคตไทยศึกษา ได้จัดงาน ThailandFuture Forum 2021 ขึ้นผ่านคลับเฮาส์ เพื่อเป็นพื้นที่เชื่อมต่อหลักฐานเชิงข้อมูลและความคิดเห็นจากผู้รับนโยบาย นักวิชาการ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เข้ากับหน่วยงานภาครัฐที่มีหน้าที่ออกแบบและขับเคลื่อนนโยบาย เพื่อผลักดันให้เกิดกระบวนการ “ร่วมคิด-ร่วมทำ” นโยบายรูปแบบใหม่ ที่เปิดกว้าง กระจายอำนาจ และอิงวิทยาศาสตร์มากขึ้น ในการขับเคลื่อนประเทศไปสู่อนาคตที่สดใส
หัวข้อหนึ่งในการเสวนา คือ สู่ภูมิทัศน์ใหม่รัฐไทย เพื่อฉายภาพอนาคตรัฐไทย (ระบบราชการและกลไกภาครัฐ) และแนวทางสู่ภาพอนาคตเพื่อก้าวทันการเปลี่ยนแปลง จากผู้ทรงคุณวุฒิในภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม ประกอบด้วย นายสุพันธุ์ มงคลสุธี, ดร.วิรไท สันติประภพ อดีตผู้ว่าการ ธนาคารแห่งประเทศไทย, นางสาวอ้อนฟ้า เวชชาชีวะ เลขาธิการ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.), ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ อธิบดีกรมสรรพากร และนางสาวสฤณี อาชวานันทกุล กรรมการผู้จัดการ ด้านการพัฒนาความรู้ บริษัท ป่าสาละ จำกัด
การเสวนาแบ่งออกเป็น 2 ช่วง โดยช่วงแรกเป็นการแสดงความเห็นเกี่ยวกับ กลไกภาครัฐที่ควรจะเป็น ส่วนการเสวนาช่วงที่ 2 เป็นการแลกเปลี่ยนแนวทางที่จะทำให้ภาครัฐที่จะอยากเห็นอยากจะให้เป็นเกิดขึ้นได้จริง
ปรับ Mindset ข้าราชการ-ผู้นำต้องมี Can do Attitude
นางสาวอ้อนฟ้ากล่าวว่า ความท้าทายหลักในการที่จะให้เกิดราชการที่มีประสิทธิภาพ ที่เป็น digital government เป็น open government รวมทั้งมีคุณลักษณะไม่มีโทษลักษณะ ตามที่ผู้ร่วมเสวนาได้ชี้ให้เห็น ประเด็นแรกที่ชัดเจนมาก คือ แนวคิดหรือ mindset ของข้าราชการ และวัฒนธรรมที่หล่อหลอมให้ข้าราชการเป็นแบบนั้น
“ข้าราชการยังมีความคิดที่ยังกลัว และเกรงว่าหากทำอะไรที่ผิดไปจากกฎระเบียบ ทำอะไรผิดจากแนวปฏิบัติเดิมแล้วสุ่มเสี่ยง ส่วนการที่ทำงานกันแบบไซโล หน่วยงานใครหน่วยงานมัน ก็เกิดขึ้นจริง เนื่องจากแต่ละคนมุ่งอยู่ที่กฎระเบียบที่กำหนดการทำงานไว้ กฎระเบียบหรือกฎหมาย เขียน how ไว้ ว่าให้ทำอย่างไร แต่ไม่ได้บอกเป้าหมาย เมื่อเขียนว่าให้ทำอย่างไร ก็กลายเป็นการล็อกวิธีการ ดังนั้น เมื่อมีเป้าหมายใหม่ที่สอดรับกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป ก็ไม่สามารถปรับวิธีการให้ดีขึ้นได้ เพราะติดกฎหมาย”
ยกตัวอย่างของสำนักงาน ก.พ.ร. ที่ขับเคลื่อน e-service ได้มีการสำรวจกฎหมายที่เกี่ยวข้อง รอบแรกพบว่ามีมากถึง 84 ฉบับ ซึ่งขณะนี้กำลังปรับปรุงแก้ไขอยู่ ดังนั้นสิ่งเหล่านี้ต้องเร่งแก้ไขให้ได้ ทั้ง mindset และกฎระเบียบ เพราะในท้ายสุดจะขัดขวางการพัฒนานวัตกรรม แล้วก็ทำให้สิ่งที่พยายามผลักดันไม่เกิดขึ้น
นางสาวอ้อนฟ้ายกตัวอย่างขึ้นมาอีกหนึ่งเรื่อง คือ กรมสรรพากรและสำนักงาน ก.พ.ร. ได้พยายามหาแนวทางและพัฒนาในหลายด้านผ่านการทดลองใน sandbox เพราะเห็นว่าหากไม่สามารถทดสอบหรือทดลองให้เกิดใน sandbox ได้ ก็ไม่สามารถพัฒนา ไม่สามารถสร้างนวัตกรรม และไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้
“sandbox จะช่วยให้เราสามารถข้ามกฎระเบียบอะไรบางอย่างได้ที่จะให้เกิด แต่ปัญหาก็คือว่า หากเรายังยึดกฎระเบียบอยู่ แล้วต้องรอการแก้ไขกฎระเบียบ กฎระเบียบที่แก้ไขยากที่สุดคือ กฎหมาย เพราะต้องผ่านคณะรัฐมนตรีและผ่านขั้นตอนสภา ใช้เวลาเป็นปี”
การที่รัฐจะสามารถปรับตัวให้ทันกับสิ่งแวดล้อม หรือให้ทันกับภาคเอกชน หรือทันกับโลกภายนอกนอก–ต่างประเทศได้นั้นเป็นสิ่งที่ท้าทายมากๆ แต่ได้มีความพยายามปรับอยู่ โดยสำนักงาน ก.พ.ร. กำลังดำเนินการ แก้ไข พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งหากเห็นว่ามีประเด็นใดที่สามารถดำเนินการให้สำเร็จด้วยมติคณะรัฐมนตรี ก็ดึงประเด็นนั้นออกมาดำเนินการก่อนเพื่อให้เกิดผล เพราะการที่ทำให้เกิดผลด้วยกฎหมาย ต้องใช้เวลานานในการแก้ไขกฎหมาย
“ใน sandbox เองเราก็มองว่าทำยังไงที่ต้องมีกฎหมายที่สามารถเปิดโอกาสให้หน่วยงานรัฐสามารถทำ sandbox ได้ แล้วก็จะได้เกิดนวัตกรรม ก็สามารถนำไปสู่การแก้ไขกฎระเบียบ แก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างในอนาคตได้”
นางสาวอ้อนฟ้ากล่าวว่า สิ่งที่ท้าทายอย่างมากในอนาคตคือ resource งบประมาณที่ต้องลดลงในภาครัฐเนื่องจากวิกฤติโควิดคราวนี้ ซึ่งจะเป็นปัจจัยหนึ่งที่มีผลให้การขับเคลื่อนรัฐบาลดิจิทัลยากมากขึ้น แต่ในระยะสั้น สิ่งที่สำคัญที่สุด นอกเหนือจาก mindset การทำงานเป็นไซโล หรือเจ้าหน้าที่อาจจะไม่มี accountability คือผู้นำของหน่วยงาน
“ดิฉันเชื่อเสมอว่าถ้าอธิบดีของกรมนั้นซื่อสัตย์สุจริต เราก็จะไม่มีเคสทุจริตในหน่วยงานนั้น ถ้าอธิบดีมีทัศนคติว่าสามารถทำได้หรือ can do attitude เชื่อว่าทำอะไรได้ เป็นประเภท solution oriented ลูกน้องก็จะปรับตัว ในหน่วยงานของราชการ เราจะเห็นชัดเจนเลยว่า ข้าราชการส่วนใหญ่พยายามจะปรับตัวให้ตามกับผู้นำองค์กร”
นางสาวอ้อนฟ้ากล่าวว่า การทำงานตามผู้นำองค์กรก็เป็นปัญหาได้ หากผู้นำองค์กรนั้นไปมีความรับผิดชอบหรือ accountable กับอะไรก็ตามที่ไม่ใช่ประชาชน ฉะนั้นสิ่งที่สำคัญที่สุดคือการพยายามขับเคลื่อนกลุ่มผู้นำหน่วยงานดีๆ ให้สร้างวัฒนธรรมที่ดีที่ถูกต้องในองค์กร รวมทั้งเห็นเป้าหมายตรงกันว่าต้องขับเคลื่อนภาครัฐของประเทศเรา ให้ราชการไทยไปในทิศทางนี้ด้วยกัน จะเป็นโอกาสที่ดีมาก
“ตอนนี้หลายหน่วยงานก็กำลังผลักดันกันอยู่ เช่น กรมสรรพากรกับสำนักงาน ก.พ.ร. รวมทั้งปลัดกระทรวงอีกหลายกระทรวง ได้ร่วมหารือเกี่ยวกับวิธีการเพื่อที่จะขับเคลื่อนราชการไปด้วยกันตามแนวทางที่เราเชื่อ ได้แก่ การเป็นรัฐบาลดิจิทัล มีความคล่องตัวและทันการ เป็นภาครัฐที่เล็กลง แต่ส่วนนี้ช่วยได้ในระยะสั้น ระยะยาวต้องแก้ไขกฎหมาย แก้กฎระเบียบทั้งหมด แล้วก็ต้องช่วยกันสร้างวัฒนธรรมใหม่ แนวคิดใหม่ ที่มีความสำคัญมาก เพราะปัญหาทั้งหมดอยู่ที่คนเป็นส่วนใหญ่ ความคิดคนเป็นตัวสร้างระบบนิเวศให้คนไปในทิศทางนั้น เพราะฉะนั้นมันก็ต้องแก้ทั้ง 2 ส่วนไปด้วยกัน”
สำหรับความคืบหน้าของการดำเนินการแก้ไขเนื้อหาในรัฐธรรมนูญปี 2560 ในหมวดการปฏิรูปประเทศ ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ที่มีข้อบัญญัติหลักการสำคัญไว้ 5 เรื่อง คือ การนำเทคโนโลยีที่เหมาะสมมาใช้ การบูรณาการฐานข้อมูล การพัฒนาการบริหารงานบุคคล และการจัดซื้อจัดจ้างนั้น นางสาวอ้อนฟ้ากล่าวว่า แผนทั้งหมดนี้อยู่ในแผนปฏิรูปประเทศ แต่นำมากลั่นกรองใหม่ให้เป็นแผนขับเคลื่อนกิจกรรมปฏิรูปที่จะส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงต่อประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ (Big Rock)
“แผนปฏิรูปประเทศที่จัดทำในช่วงแรกมีเป้าหมายที่กว้างมาก คณะกรรมการปฏิรูปประเทศจึงได้ปรับเพื่อให้เกิดผลได้จริงในระยะสั้น จึงปรับเป็นโครงการ Big Rock ในส่วนที่สำนักงาน ก.พ.ร. ดูแลอยู่แล้วและเกี่ยวข้องด้วย คือ รัฐบาลดิจิทัล ซึ่งกำลังเร่งดำเนินการ มีทั้งการปรับกระบวนการทำงานเป็นดิจิทัล, การอนุมัติอนุญาตฐานระบบดิจิทัลที่เรียกว่า business portal หรือ biz portal หรือเว็บท่า, การให้บริการประชาชนผ่าน portal ที่เรียกว่า citizen portal”
ทั้งสองเว็บท่าในอนาคตจะเป็นพอร์ทัลหลักในการให้บริการประชาชนผ่านระบบอิเล็กทรอนิคส์ แต่ทั้งสองพอร์ทัลจะมีการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างกัน เนื่องจากหน่วยงานที่อยู่ด้านหลังของ 2 ระบบนี้คือหน่วยงานราชการต่างๆ ที่จะเชื่อมเข้ามา
ในด้านโครงสร้างภาครัฐที่ผู้ร่วมเสวนาชี้ว่าต้องเล็กลงและมีความคล่องตัวมากขึ้นั้น นางสาวอ้อนฟ้ากล่าวว่า หน่วยงานภาครัฐไม่ได้ขยายมานานแล้ว ในแผนปฏิรูปประเทศช่วงแรกได้เสนอขอหน่วยงานภาครัฐเพิ่มอีกประมาณกว่า 50 หน่วย สำนักงาน ก.พ.ร. ให้ความเห็นแย้ง เพราะประเด็นสำคัญคือ การทำให้หน่วยงานที่มีอยู่เดิมที่ไม่คล่องตัวเทอะทะ มีขนาดเล็กลงมีคงามคล่องตัวมากขึ้น
สำนักงาน ก.พ.ร. กำลังทำการศึกษาวิเคราะห์บทบาทภารกิจเพื่อที่จะปรับบทบาทภารกิจใหม่ ซึ่งอาจจะนำไปสู่การที่ให้เอกชนเข้ามาร่วม หรือแบ่งให้เอกชนทำแทน บางเรื่องได้ศึกษาแล้วและดำเนินการแล้ว เช่น การเอาต์ซอร์ซบางด้าน
ด้านการพัฒนาข้าราชการ โดยหลักแล้วเห็นว่า ต้องเน้นให้ข้าราชการมีความรู้ ทักษะความเข้าใจและสามารถใช้ให้เกิดประโยชน์ (literacy) ที่สำคัญ ทั้งความรู้ด้านไม่ว่าจะเป็นทักษะในการนำเครื่องมือ อุปกรณ์ และเทคโนโลยีดิจิทัล มาใช้ (digital literacy) และที่สำคัญสุด ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ทางการเงิน การวางแผนการเงิน (financial literacy) ซึ่งจำเป็นสำหรับข้าราชการที่มีผลตอบแทนเงินเดือนน้อย
กำหนดเป็นวาระสำคัญ-กระจายอำนาจ
ดร.วิรไทนำเสนอในประเด็นที่อาจจะเป็นทางออกไว้ 4 ประเด็น โดยกล่าวว่า เรื่องแรกวันนี้เข้าสู่จุดสำคัญ (tipping point) ที่จะต้องปฏิรูประบบราชการกันอย่างจริงจัง และจะต้องเป็นวาระที่สำคัญมาก เพราะขนาดของงบประมาณ ข้อจำกัดทางด้านงบประมาณจะเป็นข้อจำกัดที่สำคัญมาก และหากปล่อยแบบนี้ต่อไป ก็จะมีผลกับงบประมาณของภาครัฐไปพร้อมๆ กับทำให้เศรษฐกิจไทย สังคมไทย ปรับตัวไม่เท่าทันกับความท้าทายใหม่ๆ ขณะที่ประเทศกำลังก้าวสู่สังคมผู้สูงอายุ จำนวนคนที่อยู่ในวัยแรงงานได้ลดลงแล้ว ฉะนั้นฐานภาษีต่อไปในอนาคตก็จะอาจจะมีปัญหา
ดร.วิรไทให้ข้อสังเกตว่า การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในระบบราชการหลายหน่วยงาน มักจะเป็นแรงผลักดันจากหัวหน้าส่วนราชการ และยังไม่เห็นถึง การตระหนักว่าการปฏิรูประบบราชการเป็นวาระแห่งชาติ รวมทั้งยังไม่เห็นการเปลี่ยนแปลงหน่วยงานราชการในลักษณะที่เป็น top-down จากระดับบนลงล่าง เพราะเห็นความสำคัญ เห็นความเร่งด่วนของการปฏิรูประบบราชการ
ยกตัวอย่างเรื่อง งบประมาณ การลดงบประจำของราชการต้องมีความชัดเจนว่าควรจะต้องลดอย่างไร และในหมวดไหนบ้าง จากงบประมาณปีนี้ ได้มีการตัดงบประมาณของหน่วยงานราชการจำนวนมาก แต่งบที่เป็นงบเงินเดือนข้าราชการ หรืองบประจำที่เกี่ยวกับการบริหารราชการตามปกติไม่ได้รับผลกระทบนัก แต่งบโครงการถูกกระทบ ซึ่งอันตราย เพราะงบโครงการเป็นเรื่องที่สร้างประโยชน์ให้กับประชาชน ตอบโจทย์ของประชาชนทั้งปัจจุบันและอนาคต หลายโครงการเป็นโครงการเป็นการสร้างให้ระบบราชการเข้มแข็งขึ้นในอนาคตด้วย เช่น การลงทุน การพัฒนาดิจิทัล นอกจากนี้งบโครงการเป็นงบที่มีผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ก็ถูกตัดลง ก็จะทำให้สิ่งที่คาดหวังว่าบทบาทของภาครัฐในการที่จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจก็ลดลงด้วย
ดร.วิรไทกล่าวว่า….
การปฏิรูประบบราชการจะต้องเป็นวาระสำคัญ โดยข้อแรกจะต้องมีความมุ่งมั่นตั้งแต่ระดับบนลงมาข้างล่าง ตั้งแต่ระดับสูงสุดในการบริหารราชการแผ่นดิน รวมไปถึงกลไกในการช่วยแก้ไขปัญหาให้กับข้าราชการ
“เมื่อพูดถึงเรื่องของระบบสูงสุด ระบบ top-down นอกจากความมุ่งมั่นที่จะต้องทำเรื่องปฏิรูประบบราชการ ผมก็คาดหวังว่าควรจะมีอย่างน้อยก็รองนายกรัฐมนตรีสักหนึ่งคนที่ไม่ทำอะไรเลยนอกจากการปฏิรูประบบราชการ เพราะเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่มาก แล้วก็มีเรื่องที่ต้องเข้าใจเชิงลึก แล้วก็ต้องข้ามหน่วยงาน ข้ามกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ต้องมีบารมีเหนือกับรัฐมนตรีต่างๆ ด้วย รวมทั้งต้องไม่เป็นงานฝาก ต้องเป็นงานที่รับผิดชอบ มีกติกา มีกฎเกณฑ์ หลักการในการจัดสรรงบประมาณที่ชัดเจน ที่สอดคล้องกับกลยุทธ์หรือยุทธศาสตร์ในการปฏิรูประบบราชการ ไม่ใช่เป็นเกมตัดงบกันไปแบบเป็น one size fits all ทุกหน่วยงานก็ต้องไปปรับลดเท่านั้นเท่านี้โดยที่ไม่ได้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ในการปฏิรูประบบราชการ”
ดร.วิรไทกล่าวอีกว่า การกำหนดบทบาทหน้าที่ของภาครัฐก็ต้องชัดเจน ขนาดของระบบราชการไม่ได้หมายความว่าจำนวนคนของข้าราชการหรือว่าจำนวนงบประมาณที่ได้เท่านั้น อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานราชการเป็นเรื่องสำคัญมาก ซึ่งได้เคยเสนอกฎกติกาหลายอย่าง เช่น สิ่งที่ภาคเอกชนทำได้ ภาครัฐไม่ควรเป็นผู้ให้บริการ หรือเป็น operator แต่ก็ไม่ค่อยเกิดผลเท่าไร
ภาครัฐทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย ทำหน้าที่ในการเป็นผู้กำกับดูแล ทำหน้าที่ในการให้เงินสนับสนุน แต่ภาครัฐไม่ต้องเป็น operator เอง ซึ่งมีตัวอย่างที่เกิดขึ้นแล้ว เช่น ในระบบประกันสังคมก็เป็นโรงพยาบาลเอกชนที่มาให้บริการได้ภายใต้กรอบของการประกันสังคม ไม่ต้องใช้บริการของภาครัฐ ในระบบโรงเรียนก็ยังทำได้อีกมาก
ตัวอย่างการปฏิรูประบบการศึกษา ซึ่งมีปัญหาเรื่องโรงเรียนของภาครัฐที่คุณภาพอาจจะสู้โรงเรียนอื่นๆ ไม่ได้ ก็อาจจะนำระบบคูปองโรงเรียนมาใช้ในบางพื้นที่ โดยภาครัฐสนับสนุนในเรื่องเงิน แต่ให้ผู้ปกครองตัดสินใจเองได้ว่าจะส่งลูกไปโรงเรียนไหน แล้วก็เอาคูปองโรงเรียนไปจ่ายให้กับโรงเรียน เช่น เอกชน ซึ่งก็ทำให้เกิดการแข่งขันกันโดยต่อเนื่อง ที่โรงเรียนต่างๆ ต้องพยายามยกระดับที่จะตอบโจทย์ของความต้องการของผู้ปกครอง ตอบโจทย์คุณภาพการศึกษา ภาครัฐไม่ต้องมีโรงเรียนของรัฐเอง ก็นำไปสู่การปรับตัวได้ ตัวอย่างนี้มีใช้กันในหลายประเทศ
ดร.วิรไทกล่าวว่า การกำหนดบทบาทหน้าที่ เป็นสิ่งคาดหวังอยากเห็นจากภาครัฐให้ชัดเจน เพราะประเทศไทยยังมีหลายอย่างมากที่ภาครัฐชอบเป็น operator เอง แต่ไม่สามารถทำได้เท่าทันกับภาคเอกชน
“เช่น เรื่องตั๋วร่วม มานานเกิน 10 ปีก็ยังไม่เกิดขึ้น แต่ถ้าภาครัฐมาใช้ระบบพร้อมเพย์ ระบบ QR code scan ในการจ่ายเงิน เวลาที่คนจะใช้บริการขนส่งสาธารณะ ตั๋วร่วมไม่มีความจำเป็นจะต้องพัฒนาเองเลย อันนี้ก็เป็นตัวอย่างที่ต้องมาจากการกำหนดบทบาทหน้าที่ให้ชัดเจน ภายใต้ร่มใหญ่ของนโยบายปฏิรูประบบราชการ”
อีกหนึ่งเรื่องสำคัญภายใต้นโยบายปฏิรูประบบราชการที่ต้องมีทีมงานรับผิดชอบอย่างจริงจังและลงในรายละเอียด คือ การแก้ไขกลไกในการปฏิบัติงานให้กับข้าราชการ โดยเฉพาะในด้านการพัฒนาที่เป็นดิจิทัล เพื่อให้หน่วยงานภาครัฐรับชำระเงินด้วยระบบดิจิทัล (digital payment) การรับเงินของหน่วยงานภาครัฐแบบ digital payment เกิดขึ้นยาก เพราะไม่มีผู้ที่รับผิดชอบแก้กลไกในเรื่องของการควบคุมภายในให้กับหน่วยงานภาครัฐ ไม่มีการแก้ปรับปรุงกฎระเบียบ
“เรามีการพัฒนาระบบพร้อมเพย์ที่ช่วยให้การจ่ายเงินสวัสดิการของภาครัฐอยู่ในระบบพร้อมเพย์ ลดการรั่วไหลจากเดิมที่เป็นเงินสด และมีความพยายามจะช่วยกันขับเคลื่อนให้หน่วยงานราชการรับเงิน ผ่านช่องทางอิเล็กทรอนิกส์ แต่ยังแก้ได้ยากมาก เรายังมีการจ่ายเงินสดกับบางหน่วยงาน”
ดร.วิรไทกล่าวว่า นโยบายหลายอย่างเป็นนโยบายระดับบนจากความต้องการและเป้าหมาย แต่ไม่มีทีมที่จะลงไปดำเนินการ เพื่อจะตอบโจทย์ของเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติงาน ฉะนั้นการปฏิรูประบบราชการจะต้องทำตั้งแต่ข้างบนรวมไปถึงกฎเกณฑ์ในการปฏิบัติงาน แล้วต้องมีทีมที่ทำเรื่องนี้อย่างจริงจัง
นอกจากนี้ ควรนำบุคคลภายนอกที่มีประสบการณ์เข้ามาช่วยในการปฏิรูประบบราชการ ภาคธุรกิจองค์กรขนาดใหญ่เอง เมื่อต้องทำเรื่องปรับองค์กรหรือ transformation ก็ต้องใช้บุคคลข้างนอก เนื่องจากคนข้างในคุ้นชินกับระบบเดิมที่ทำ อาจจะมองไม่ออกว่าระบบใหม่จะทำได้อย่างไร จึงต้องมีผู้รู้ด้านนี้มาทำ พร้อมลงรายละเอียดการปฏิรูประบบราชการให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์
ดร.วิรไทกล่าวต่อว่า การปฏิรูประบบราชการนอกจากต้องกำหนดเป็นวาระแล้ว เรื่องการกระจายอำนาจก็เป็นอีกเรื่องสำคัญ เพราะทำให้ accountability chain ถึงประชาชนสั้นกว่าการที่ต้องผ่านราชการส่วนกลางมาก แต่การกระจายอำนาจก็ต้องเป็นแบบเต็มที่ และต้องคิดให้รอบ ที่ผ่านมาเป็นการกระจายอำนาจแบบครึ่งๆ กลางๆ อำนาจหลักบางอย่างยังอยู่กับส่วนกลาง อำนาจบางอย่างยังอยู่กับจังหวัด อำนาจบางอย่างลงไปสู่ท้องถิ่น
“การแก้ปัญหาของประชาชนไม่เกิดผลเลยเพราะมีช่องโหว่ตรงรอยต่อของอำนาจอยู่ ช่องโหว่ของกฎหมาย และคนที่จะเอาเปรียบประชาชนก็สามารถใช้ช่องโหว่ตรงรอยต่อเหล่านั้นในการที่จะหาประโยชน์หรือเอาเปรียบประชาชน หรือข้าราชการเอง หน่วยงานต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่น ท้องที่ พอเห็นว่ามีช่องโหว่แบบนั้นก็ไม่มีใครกล้าก้าวข้ามออกจากกรอบกฎหมายที่ตัวเองมี”
ดร.วิรไทกล่าวว่า การกระจายอำนาจ นอกจากจะต้องให้อำนาจกับท้องถิ่นท้องที่มากขึ้นแล้ว อาจจะต้องทบทวนกระบวนการในการออกแบบกฎเกณฑ์กติกา กรอบวิธีการทำงานของการกระจายอำนาจ นอกจากนี้ต้องมีส่วนกลางทำหน้าที่สนับสนุน เพราะท้องถิ่นท้องที่ไม่สามารถบริหารจัดการได้
ดร.วิรไทยกตัวอย่าง ปัญหาบ่อขยะที่ได้ร่วมแก้ไขกับชาวบ้านที่เชียงใหม่ ที่ได้ต่อสู้กับบ่อขยะแห่งหนึ่งมาเป็นเวลาหลายปีมาก อำนาจในการให้ใบอนุญาตบ่อขยะ เปิดปิดบ่อขยะอยู่กับเทศบาล แต่เทศบาลไม่มีความสามารถในการดูแลการควบคุมมลพิษ การประเมินสิ่งแวดล้อมเลย หน่วยงานส่วนกลางที่ดูแลเรื่องนี้ก็บอกว่าไม่ใช่อำนาจ ไม่สามารถทำอะไรเกินกว่าที่เข้าไปตรวจสอบบางอย่างได้ ส่วนเทศบาลที่ต้องมีหน้าที่ในการดำเนินการ ก็ไม่มีความรู้ความสามารถในเรื่องเหล่านี้
“ฉะนั้น จึงต้องมีการทบทวนการกระจายอำนาจใหม่ แต่ต้องไปในทิศทางที่เน้นไปสู่การกระจายอำนาจมากขึ้น”
ดร.วิรไทกล่าวถึงเรื่องสำคัญที่ 3 คือ การทำรูปแบบการทำงานร่วมกับภาคเอกชน ภาคประชาสังคม สถาบันการศึกษาในเรื่องใหม่ๆ ซึ่งจะไม่ใช่เป็นเพียงให้เอกชนหรือผู้รู้มาเป็นที่ปรึกษาหรือมารับจ้างทำของให้กับตามที่ราชการต้องการ โดยมีรูปแบบหนึ่งที่น่าสนใจจากประเทศอินเดีย
“โมเดลของอินเดียในการทำ digital transformation ระบบราชการอินเดีย เราก็ทราบกันว่าเป็นระบบราชการที่ติดอุปสรรคไปหมดเลย ไม่สามารถแก้ไขปรับปรุงอะไรได้ กฎเกณฑ์กติกาเยอะมากตั้งแต่ส่วนกลาง ตั้งแต่ระดับมลรัฐ แต่เราเห็นว่า digital transformation ของอินเดียในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาเกิดขึ้นเร็วมากๆ เรียกว่าเป็นผู้นำในระดับโลกเลย โดยเฉพาะในภาคการเงิน การเงินดิจิทัลหลายอย่างเกิดได้เพราะยอมให้หน่วยงานของรัฐเอาอำนาจรัฐที่จะให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนา และเมื่อเอกชนสามารถพัฒนาได้แล้ว มีกลไกที่จะป้องกันความขัดแย้งทางผลประโยชน์ เมื่อพัฒนาออกมาได้ก็ทำให้มีหน่วยงานที่มารับผิดชอบดูแล แล้วก็ทำลักษณะที่เป็น open architecture ให้เปิดกว้าง ให้ใครก็เข้ามาร่วมใช้ได้ มีหลายอย่างในอินเดียที่เกี่ยวกับ digital infrastructure เกิดเร็วกว่าในหลากหลายประเทศมาก”
ดร.วิรไทกล่าวว่า การพัฒนาดิจิทัลของอินเดียแต่ละเรื่องตอบโจทย์คนเป็นพันล้านคน ก็สามารถทำได้ ทั้งการทำงานร่วมกับภาคเอกชน การเอาอำนาจรัฐให้เอกชนมีส่วนในการช่วยคิด ช่วยสร้าง และก็ช่วยดูแลบริหารจัดการต่อ เป็นตัวอย่างที่สำคัญมาก ถ้าประเทศไทยจะทำในภาพใหญ่ อินเดียเป็น digital transformation ที่น่าสนใจมาก
สำหรับเรื่อง 4 ที่มีความสำคัญคือ กระบวนการยกเลิกกฎหมาย ต้องทำ regulatory guillotine อย่างชัดเจน แล้วต้องมีหน่วยงานกลางที่ทำหน้าที่ในการช่วยตัดสินใจ ช่วยชักชวน หน่วยงานเจ้าของกฎหมายที่มักจะมีแนวโน้มว่าไม่อยากเปลี่ยน ไม่อยากยกเลิก ที่ผ่านมาวิธีการปฏิรูปกฎหมายของรัฐ หรือการประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมายที่รัฐบาลไทยใช้ คือ ให้แต่ละหน่วยงานไปประเมินเอง แล้วก็เสนอกลับมา ซึ่งส่วนใหญ่ก็บอกว่ากฎหมายที่มีอยู่ดีแล้ว จำเป็นต้องใช้ เพราะฉะนั้นไม่ยกเลิก
การปฏิรูปกฎหมายในหลายประเทศที่ประสบความสำเร็จ มีทำลักษณะที่เป็นรวมศูนย์อยู่ตรงกลาง ซึ่งเป็นผู้ที่มีอำนาจ ผู้ที่เป็นผู้ใหญ่ในรัฐบาล ที่จะรับผิดชอบ เพราะการยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยอาจจะต้องคิดทำเรื่องเหมาเข่ง ประเทศไทยมีกฎหมายที่ออกก่อนปี 2500 จำนวนมากที่ยังใช้บังคับอยู่ และเป็นอุปสรรคอย่างมาก อาจจะต้องยกเลิกแบบเหมาเข่ง
กระบวนการยกเลิกกฎหมายนอกจากจะต้องทำให้ชัดเจน แล้ว ที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากันก็คือ กระบวนการออกกฎหมายใหม่ก็ต้องทำได้เร็วด้วย หลายหน่วยงานราชการจะมองเห็นว่ากฎหมายเดิมที่มีอยู่ไม่ได้ตอบโจทย์ทั้ง 100% คือ ล้าสมัย อาจจะล้าสมัยไปสัก 70% แปลว่าเหลือ 30% ที่จำเป็นต้องใช้ หากจะต้องยกเลิกก็ต้องไปออกกฎหมายใหม่ เพื่อที่จะรักษาบทบาท รักษากรอบอำนาจหน้าที่ของ 30% นั้นไว้
แต่กระบวนการออกกฎหมายใหม่ใช้เวลานานมาก จึงไม่มีใครกล้าที่จะนำเสนอการออกกฎหมายใหม่ เพื่อที่จะตอบโจทย์ 30% หรือว่า กระบวนการออกกฎหมายนอกจากจะนานแล้ว อาจจะถูกบิดเบือนได้ในระหว่างทาง ก็เลยเกาะกฎหมายเดิมไว้ดีกว่า ทำให้อีก 70% ที่ควรถูกยกเลิกก็ยังคงอยู่กลายเป็นอุปสรรค ฉะนั้นกระบวนการยกเลิกกฎหมายทำเพียงแแค่การยกเลิกกฎหมายไม่พอ ต้องดูกระบวนการออกกฎหมายใหม่ด้วย
“ทั้ง 4 ประเด็นนี้ที่ผมคิดว่าเป็นเรื่องสำคัญ ถ้าเราจะทำให้เกิดการปฏิรูปของภาครัฐไทย ของระบบราชการไทยให้เกิดผล”
ให้แรงจูงใจแนวเอกชน
“แรงจูงใจตรงนี้มีปัญหามาก ทำอย่างไรให้เกิดแรงจูงใจในการที่จะเสนอ แรงจูงใจในการที่จะปรับตัวแก้ไข เพราะที่ผ่านมาแรงจูงใจแทบไม่มีเลย มีแต่บทลงโทษ คิดอะไรขึ้นมาใหม่ในภาคราชการ ในนโยบายใหม่ๆ ก็จะมองว่ามีผลประโยชน์อยู่ตรงนั้น ทำให้ไม่มีใครกล้าคิด ไม่มีใครกล้าเปลี่ยนแปลง การเปลี่ยนแปลงน้อยมาก ยกเว้นผู้นำของหน่วยงานนั้นจริงๆ ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องง่าย”
นายสุพันธุ์กล่าวว่า การสร้างแรงจูงใจอาจจะมีแนวทางคล้ายกับภาคเอกชน เช่น การตั้งกองทุนเป็นกองทุนนวัตกรรม หากข้าราชการมีแผนเสนอไม่ว่าจะเป็นการแก้กฎเกณฑ์ระเบียบที่จะทำให้ภาครัฐเล็กลง ช่วยในเรื่อง doing business ก็พิจารณาให้ได้รับผลประโยชน์รายได้เพิ่มมากขึ้น นอกเหนือจากเงินเดือน
นอกจากนี้ เปิดให้ภาคเอกชนมีโอกาสที่จะเข้าไปอยู่ในส่วนร่วมในการที่ปรับโครงสร้าง ภาคเอกชนมีบุคลากรที่ปรึกษาที่มีความรู้ความสามารถจำนวนมาก เช่น การให้เอกชนมีส่วนในการพัฒนาการเรียนการสอน โดยที่เอกชนเป็นผู้จัดการอุปกรณ์การเรียนการสอน ด้วยงบประมาณจากภาครัฐ มีการวัดผลจากการที่ เด็กเรียนรู้ดีขึ้น ความรู้ของเด็กดีขึ้น ผลการสอบการเรียนการสอนดีขึ้น และมีการพัฒนาของเด็กดีขึ้น ภาคเอกชนก็จะมีรายได้จากตรงนี้
แนวทางนี้จะทำให้ลดขนาดของราชการลงได้ ภาคเอกชนจะช่วยรัฐพัฒนาในกลไกต่างๆ เอกชนพร้อมที่จะเป็นเครื่องมือหรือสนับสนุน เป็นเครื่องไม้เครื่องมือของภาครัฐ ในนโยบายของภาครัฐอยู่แล้ว เพียงแต่รัฐเองไม่มีความสะดวกในการขับเคลื่อน เพราะมีกฎเกณฑ์ระเบียบจำนวนมากที่จะทำงานกับภาคเอกชน จึงทำให้รัฐเองไม่อยากทำงานกับเอกชน
ดึงเอกชนเป็น Partner
“แต่หากมีภาพใหญ่ระบบราชการจะเกิดประสิทธิภาพ ผมคิดว่าหัวใจสำคัญคือประสิทธิภาพระบบราชการ ไม่ว่าจะขนาดไหนต้องมีประสิทธิภาพ”
ดร.เอกนิติยกตัวอย่างจากการทำงานของกรมสรรพากร โดยข้าราชการมีเงินเดือน 15,000–18,000 บาท หากจบปริญญาโทได้เงินเดือน 18,000 บาท จบปริญญาเอกได้ 21,000 บาท กรมสรรพากรทำงานวิเคราะห์ข้อมูล แต่ทั้งกรมมี data scientist (นักวิทยาศาสตร์ข้อมูล) เพียง 3 คน ส่วนข้าราชการที่จะทำ UX (user experience — ประสบการณ์ของผู้ใช้บริการ) ไม่มีเลย หากอยากจะพัฒนานวัตกรรมใหม่ มีโครงสร้างใหม่ตั้งกองใหม่ เพื่อทำการวิเคราะห์ข้อมูล ต้องไปขอสำนักงาน ก.พ.ร. ที่ต้องวิเคราะห์ค่างานใช้เวลาประมาณปีกว่า แล้วต้องไปทำเรื่องขอกำลังคนที่สำนักงานข้าราชการพลเรือนหรือ ก.พ. ซึ่งใช้เวลาอีกปีกว่า ส่วนเรื่องงบประมาณมีจำกัด งบประมาณที่อยากจะขอมาทำเทคโนโลยีใหม่ ต้องไปผ่านกระทรวงดีอีก่อน ถ้าจะทำเว็บไซต์ใช้เวลา 3 ปี เสร็จแล้วพอมาจัดซื้อจัดจ้าง ก็ติด พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง กรรมการไม่มีใครอยากเป็นเพราะติดคดีอาญา เมื่อมีคนยื่นประมูลเข้ามาเตรียมพร้อมจะตีให้โครงการคว่ำ พอโครงการคว่ำต้องไปเริ่มนับ 1 ใหม่
“นี่คือระบบราชการที่เราอยู่กัน ลองคิดถึงว่า หัวหน้าหน่วยราชการโดนพันธนาการต่างๆ แล้วจะขับเคลื่อนระบบราชการอย่างไร ดังนั้นต้องมีคนที่มีอำนาจตรงกลาง มาขับเคลื่อนเรื่องนี้อย่างแท้จริง ปลดล็อกต่างๆ”
ดร.เอกนิติกล่าวว่า ในฐานะที่เป็นหัวหน้าหน่วยงานและอยู่ในพันธนาการข้อจำกัดมากมาย ก็ไม่ยอมแพ้ เพราะมิฉะนั้นจะทำอะไรไม่ได้เลย สิ่งแรกที่ทำอย่างแรกคือ เปลี่ยน mindset ราชการมีข้อดีคือมีความเป็นขั้นมีชั้นสูง ฉะนั้นผู้นำจะสำคัญที่สุด และผู้นำไม่ใช่อธิบดีหรือหัวหน้าหน่วยคนเดียว แต่มีผู้นำระดับรองอธิบดี ผู้อำนวยการสำนัก ผู้อำนวยการกอง ดังนั้นจึงนำสรรพากรภาค รองอธิบดี ที่ปรึกษามาทำสิ่งแรกคือทำเรื่อง design thinking (การคิดเชิงออกแบบ) เมื่อ 3 ปีที่แล้ว พอให้เปลี่ยน mindset ว่าให้เอาลูกค้าเป็นศูนย์กลาง และมีความเข้าอกเข้าใจ
“บทแรกของ design thinking คือ empathy คือให้เขาเปลี่ยน mindset ผมทำจากระดับบนก่อน คือ leader เพื่อให้การเปลี่ยน mindset แล้วก็เมื่อทำระดับบนเสร็จ หาคนมาสอนเรื่อง design thinking เมื่อหัวหน้าเริ่มเข้าใจ เขาไปขับเคลื่อนต่อ จึงเกิดโครงการต่างๆ ตามมา”
ส่วนการแก้ไขปัญหาการทำงานแบบไซโล ก็ได้นำหลัก agile (ความคล่องตัว) มาใช้อย่างจริงจังในกรมสรรพากร ทำเป็น project cross function ก็ทำลักษณะเดียวกัน ทำจากระดับบนก่อน แล้วตอนนี้ขยายไปถึงสรรพากรภาคโยสรรพากรที่อุดรฯ ทำเรื่อง agile ไม่ต่างกับเอกชน
สิ่งที่ทำต่อมาเป็นเรื่องที่ 2 คือ การหาพันธมิตรเพราะติดข้อจำกัดเรื่องเงิน เรื่องไม่มีคนที่ไม่มีทักษะ ก็ไปหาเอกชนให้มาเป็นพันธมิตร พัฒนาเว็บไซต์กรมสรรพากรให้ตอบรับกับประสบการณ์ผู้ใช้ได้สำเร็จ ทุกอย่างทำเสร็จภายใน 1 เดือน ไม่ต้องใช้งบประมาณเลย โดยเอกชนที่มาร่วม เช่น จาก beartai, TAXBugnoms, Finomena, Head ของ UX Academy
เว็บไซต์ของกรมสรรพากรตอบสนองการใช้งานของผู้ใช้ได้ทั้งหมด ตั้งแต่การยื่นแบบเสียภาษีประจำปี และสามารถ ยืนยันตัวตนได้กับ NDID ที่เชื่อมโยงกับกรมพัฒนาธุรกิจการค้า มีการเชื่อม open API กับภาคเอกชน ส่วนการจ่ายภาษีก็ไปร่วมกับทุกธนาคาร คืนเงินภาษีสามารถคืนได้เร็วด้วยระบบพร้อมเพย์ที่นำมาใช้ ตอนนี้ 90% ของการคืนภาษีบุคคลธรรมดาคือผ่านพร้อมเพย์ ส่วน my tax account เชื่อมโยงกับค่าลดหย่อนต่างๆ กับประกันสังคม นอกจากนี้ยังมี e-donation แก้ปัญหาหาใบอนุโมทนาไม่เจอ และยังมีน้องอารีย์ ที่เป็นแชทบอท (chatbot) ซึ่งกรมสรรพากรร่วม กับ Biztech ที่ใช้เรื่อง voice เข้ามาช่วยทำ
“เราก็เป็นที่แรกของโลกที่คืนภาษีนักท่องเที่ยว เป็นระบบที่แรกของโลกที่ OECD เอามาเป็นต้นแบบด้วยการร่วมกับ Finnet บริษัทลูกของตลาดหลักทรัพย์ฯ อันนี้คือตัวอย่างที่เราใช้ partner นะครับ และช่วยให้เราทำเรื่อง digital transformation บนข้อจำกัดได้มากมาย”
ดร.เอกนิติกล่าวถึงเรื่องที่เป็นหัวใจสำคัญอีกเรื่อง คือ กระบวนการทำงาน (business process) ของระบบราชการ ที่ต้องการปรับเปลี่ยนข้อมูลไปเป็นดิจิทัล (digitalize) และในทุกส่วนของการทำงานได้ปรับเป็นดิจิทัล ทำให้ กระบวนการทำงานเร็วขึ้น เช่น คืนภาษีนักท่องเที่ยวด้วยเทคโนโลยีบล็อกเชน ตัดกระบวนการ ทั้งหมดเหลือไม่กี่ขั้นตอน เชื่อมโยงกับตรวจคนเข้าเมือง เพื่อให้มั่นใจและวางใจว่าเป็นนักเที่ยวมาคืนภาษีจริงและเชื่อมโยงกับกรมศุลกากรเพื่อการตรวจสอบ ทำให้ระบบง่าย กระบวนการทำงานกับเทคโนโลยีต้องไปด้วยกัน ต้องมีคนมาวางระบบ business process ตรงนี้
เรื่องสำคัญต่อมาคือข้อมูล กฎหมายออกมาครึ่งๆกลางๆ ไม่มีกำหนดระบุชัดว่าใครต้องทำอะไรอย่างไร กรมสรรพากรจึงได้เริ่มดำเนินการไปก่อน เพราะต่อให้กฎหมายออกก็ต้องมีการทำธรรมาภิบาลข้อมูล ถึงจะเชื่อมข้อมูล ส่วนเรื่องคนที่ไม่มี data scientist เลยก็แก้ไขปัญหาด้วยการร่วมมือกับ ETDA ซึ่งมี data scientist ทำบันทึกความเข้าใจระหว่างกัน ก็ได้ data scientist ที่เก่งๆ มาร่วมทำในทีมทำ data analytic ของกรมสรรพากร แล้วก็ไปขอตัวนักเรียนทุน กพ. ที่จะไปเรียน data science ที่เมืองนอกแต่ไปไม่ได้ ให้มาช่วยทำ
ทางด้านสภาพแวดล้อม ระบบราชการไม่เอื้อให้ทำงาน ดร.เอกนิติกล่าวว่า ได้แก้ไขทำแบบเอกชน เมื่อข้าราชการเรียน design thinking เสร็จ ก็เปิดให้แข่งขันทำนวัตกรรมกัน แล้วก็มีพี่เลี้ยง (incubator) ซึ่งเป็นข้าราชการเกษียณมาร่วมกับสตาร์ตอัปที่เป็นพันธมิตร ซึ่งมีคนสมัครเกือบ 200 โครงการทั้งประเทศ แต่โครงการที่ชนะเลิศคือโครงการที่ปรับเปลี่ยนกระบวนการยึดอายัดทรัพย์ จากเคยใช้เวลา 3 เดือนหลือเพียง 3 วัน และได้นำระบบนี้ไปใช้ทั้งประเทศแล้ว นี่เป็นโครงการที่เกิดมาจากนวัตกรรมภายใน
ส่วนนวัตกรรมภายนอกได้เปิด hackathon ใช้ชื่อว่า HACKATAX จากนั้นเอาคนที่ชนะ และที่ 2, ที่ 3, ที่ 4 มาทดลองในแซนด์บอกซ์ในปัจจุบันนี้ เป็นการแก้ไขบนข้อจำกัด
“ผมพูดจากประสบการณ์จริงแล้วเล่าให้ฟัง ถึงการทำงานของหัวหน้าหน่วยงานที่ทำงานภายใต้ข้อจำกัดจริง แต่ก็ไม่ได้ยอมแพ้ ยังทำอยู่ทุกวันนี้ แต่ผมคิดว่าถ้ามีระบบตรงกลางแล้วมาช่วยขับเคลื่อน ผมว่าจะทำงานง่ายกว่านี้อีกเยอะเลย จริงๆ ทำได้ แต่ทำบนข้อจำกัด แต่ถ้ามีคนมาทำ ช่วยปฏิรูปเรื่องคน งาน เงิน กฎหมาย เทคโนโลยี ผมว่าระบบราชการน่าจะดีขึ้นเยอะ”
แก้ไขกติกาประเทศ
นางสาวสฤณีกล่าวว่า รัฐที่อยากจะเห็นคือเกิด solution oriented และ accountability ก่อน โดยเห็นว่าต้องมีการแก้ไขกติกา ตั้งแต่กติกาสูงสุดของประเทศคือรัฐธรรมนูญ
ตัวอย่างของ accountability คือ ยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งคนที่เป็นกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ที่เขียนยุทธศาสตร์ไม่มี accountability เลย แต่คนที่นำยุทธศาสตร์ชาติไปปฏิบัติ คือหน่วยงานราชการต่างๆ ที่เวลาเขียนงบประมาณก็จะต้องเขียนสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติสุ่มเสี่ยงที่อาจจะถูกฟ้องร้อง แล้วก็ให้มีการ ตรวจสอบฐานทุจริตด้วย นับว่าเป็นกลไกที่ประหลาดมาก ลองเปรียบเทียบเป็นบริษัทเหมือนกับว่า CEO ของบริษัท คณะผู้บริหารระดับสูงคิดนโยบาย คิดแผนการทำงานที่ใช้เงินของบริษัทยังไงก็ได้โดยที่ผู้ถือหุ้นไม่มีสิทธิ์ในการที่จะทักท้วงหรือว่าลงโทษถ้าเกิดว่าเป็นนโยบายที่ไม่ดี แต่คนที่ต้องรับนโยบายไปทำตามพวกเจ้าหน้าที่พนักงานบริษัทคนเล็กๆ สุ่มเสี่ยงที่จะถูกฟ้องร้องได้ ต่อให้เห็นว่าเป็นมาตรการที่ไม่ถูกต้อง จะทำให้บริษัทเสียประโยชน์ ถ้าไม่ทำก็จะมีคนมาฟ้องว่าเขาทุจริต เพราะไม่ทำตามยุทธศาสตร์ เพราะฉะนั้นจึงเป็นองคาพยพที่ไม่ได้ส่งเสริม accountability
นอกจากนี้ ควรมีแนวทางให้ประชาชนกับข้าราชการทำงานอย่างใกล้ชิดกันมากขึ้น เช่น การประเมินผลงานของหน่วยงานราชการต่างๆ ให้ประชาชนเป็นผู้ประเมิน แม้ที่ผ่านมามีการประเมิน และพยายามที่จะมี benchmark หรือผลิตตัวชี้วัด แต่การมีส่วนร่วมของประชาชนน้อยมากหรือแทบจะไม่มีส่วนร่วมเลย “เป็นไปได้ไหมที่จะให้ประชาชนเข้ามาเป็นคนที่ประเมินผลงาน เพราะหน้าที่หลักของหน่วยงานราชการคือบริการประชาชน ฉะนั้นก็ควรจะต้องให้ประชาชนหรือ user เป็นคนประเมิน”
การขับเคลื่อนการมีส่วนร่วมของประชาชน ปัจจุบันมีกลไกสมัยใหม่ที่ใช้ได้จริง เช่น การออกกฎหมาย, พ.ร.บ. การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ที่ทำให้การล่ารายชื่อเสนอกฎหมายทำได้ง่ายขึ้น แม้ใช้ 10,000 ชื่อเหมือนเดิม แต่ใช้ชื่อทางอิเล็กทรอนิกส์ได้ ฉะนั้นหน่วยงานราชการก็น่าอาศัยพลังของประชาชนมาช่วยกันผลักดัน ช่วยกันเข้าชื่อ ให้แก้กฎหมายที่ทำให้ปลดล็อกหรือเร่งการปฏิรูประบบราชการให้ดี ตรงนี้ก็จะเป็นการเปิดมิติใหม่ในการทำงานร่วมกัน ไม่จำเป็นที่จะต้องเป็น top-down ทั้งหมด เพราะเริ่มมีเครื่องมือต่างๆ เหล่านี้ที่ลองใช้ได้ และเป็น bottom-up
ด้านการกระจายอำนาจ มีเขียนไว้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 40 แต่ยุคหลังๆ โดยเฉพาะในยุคตั้งแต่ปี 2557 และรัฐธรรมนูญปี 2560 ถูกลดทอนความสำคัญลง ทั้งๆ ที่ควรจะเข้มขึ้น ด้วยความสนใจของประชาชนเอง ด้วยข้อเท็จจริงที่ว่าปัญหาระดับท้องถิ่น ประชาชนเองควรจะเป็นคนที่มีบทบาทในการติดตาม และไม่สามารถที่จะรอให้ปัญหาทุกระดับไปรอให้หน่วยงานราชการระดับกลางแก้ไข
นางสาวสฤณีเห็นด้วยกับความคิดของ ดร.วิรไทที่ว่า บทบาทรัฐบาลกลางในการสนับสนุนความรู้กับส่วนท้องถิ่นแทนการมีบทบาททับซ้อนกัน และในแง่ของเครื่องมือ มีหลายอย่างที่ควรทดลองทำ เช่น participatory budgeting การทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม ซึ่งเริ่มต้นที่บราซิลเมื่อ 30 ปีที่แล้ว มีการนำไปใช้ในหลายประเทศ ปัจจุบันระดับท้องถิ่นทั่วโลกมีประมาณ 7,000 กว่าท้องถิ่นที่ใช้กลไกการจัดการงบประมาณอย่างมีส่วนร่วม
“ตรงนี้เราเริ่มเป็นโครงการทดลองได้ แล้วคิดว่าคนจะสนใจ เพราะประชาชนทุกวันนี้ก็ตื่นตัวมาก ไม่งั้นเราคงไม่ได้เห็นข่าวเรื่องของเสาไฟกินรี แล้วก็คงไม่ได้รู้เรื่องปัญหาโครงการโซลาร์ท้องถิ่นใช้ไม่ได้ คนตื่นตัวอยู่แล้ว เพียงแต่ขาดเครื่องมือ ขาดพื้นที่ แล้วก็ยังไม่มีกลไกที่จะให้ประชาชนได้ใช้อำนาจ ได้ใช้พลังอย่างเป็นกิจจะลักษณะ คิดว่าการจัดทำงบประมาณอย่างมีส่วนร่วมเป็นเรื่องที่ควรทำอย่างยิ่ง ทำในระดับการทดลองก็ได้ แล้วก็เป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของประชาธิปไตยทางตรง เพราะเป็นเรื่องหนึ่งของการกระจายอำนาจ”
ที่สำคัญต้องมีกระบวนการประเมินผลลัพธ์ได้ตลอดเวลา ซึ่งต้องไปแก้ที่การเปลี่ยน mindset แต่การเปลี่ยน mindset ไม่ใช่ว่าจะเปลี่ยนได้ง่ายหากกฎระเบียบยังเป็นเหมือนเดิม และยังมีการตรวจสอบจากหน่วยงานด้านนี้อย่างเคร่งครัดทุกเรื่องเหมือนเดิม รวมทั้งต้องเลิกใช้ผลผลิตเป็นตัวตั้งได้แล้ว เลิกเอากระบวนการเป็นตัวตั้ง แต่ต้องเอาผลลัพธ์เป็นตัวตั้งเลย การมีผลลัพธ์ที่ดีก็ถือว่ากระบวนการใช้ได้ ซึ่งต้องมีการปรับเปลี่ยนมาก และคงต้องเปลี่ยนโครงสร้างกฎหมายด้วย
ราชการกับการวางแผนอนาคต
ในช่วงการตอบคำถาม มีการตั้งคำถามว่า ปัจจุบันหน่วยราชการมีการวางแผนอนาคตหรือไม่ แล้วถ้าเกิดมีการวางแผนอนาคตจริง จะทำอย่างไรให้เกิดขึ้นได้จริง เพราะการออกระเบียบกฎเกณฑ์ของราชการตามการพัฒนาการใหม่ๆ ของโลกไม่ทัน
ดร.เอกนิติตอบว่า ต้องกลับมาเรื่องเดิม โครงสร้างระบบราชการ ที่มีภาพใหญ่กับภาพภายในของแต่ละหน่วย ซึ่งหากภาพใหญ่ทำระบบให้ดี ให้ราชการคิดถึงระยะปานกลางที่ดี จะดีที่สุด แต่ระบบราชการปัจจุบันไม่ได้เอื้อ ในภาคปฏิบัติต้องทำ KPI ให้กับประมาณ 4 หน่วยงาน ให้กับสำนักงาน ก.พ.ร. หนึ่งชุดมีตัววัดผลราว 10 ตัว ให้กับสภาพัฒน์ตอบโจทย์ประเทศ ให้กับสำนักงบประมาณ ให้กับต้นสังกัดของตัวเอง KPI นี้รวมมาแล้วประมาณสักเกือบ 100 ตัว ทุกคนก็จะเอาโจทย์ของตัวเองมาบีบให้หน่วยราชการทำ
“ผมขอแชร์ภาคปฏิบัติ ตอนนี้สิ่งที่ทำคือ เราเอาเป้าหมายหลักๆ ของเรามาถอดโจทย์เป็นกลยุทธ์ เรียกชื่อภายในว่า ตรงเป้า ตรงกลุ่ม ตรงใจ เป็นเป้าหมายที่จะทำ 3 เรื่องเป็นหลัก เพื่อให้คนได้เห็นภาพชัดว่าเป้าคืออะไร ตรงเป้าคือ การเก็บรายได้ ตรงกลุ่มคือ นโยบายพยายามตอบโจทย์ให้ตรงกลุ่ม ลดความเหลื่อมล้ำ ตรงใจคือ บริการให้ตรงใจ จากนั้นมาวางกลยุทธ์ให้ขับเคลื่อน”
“เราใช้สิ่งที่เรียกกันภายในทั้งองค์กร ว่า D to DRIVE คือเอาเรื่องอะไรมาขับเคลื่อนบ้าง D แรก digital transformation, D ที่ 2 data analytic เอาข้อมูลมาตอบโจทย์ต่างๆ ให้เป็นรูปธรรม นโยบายนี้ทำโดยที่แบบว่าใช้ความรู้สึก ต้องมีข้อมูลมสนับสนุน, R คือ revenue collection, I คือ innovation การขับเคลื่อนด้วยนวัตกรรม, ส่วน V คือ value องค์กรคุณธรรมมาทำ และ E คือ efficiency ที่ทำ 2 คือ smart people กับ smart office เมื่อได้แล้วก็มาออกแบบร่วมกัน KPI 100 ตัวทุกคนเวลาจะทำก็พยายามต่อรองให้ทำง่ายขึ้น เพราะเกี่ยวกับประเมินผล”
“มีการเอา OKR (objective and key results) เครื่องมือในการตั้งเป้าหมายและกำหนดตัววัดผล การวัดผลด้วย มาใช้จริง โดย OKR เรื่องตรงใจ มีการประเมินจากประชาชน (citizen feedback) แล้วทุกคนก็กล้าตั้งเป้า แล้วให้ผู้บริหารแต่ละคนในระบบรอง หรือระดับที่ปรึกษา ให้รับผิดชอบคนละตัว พอบอกว่าไม่เกี่ยวข้องกับการประเมิน KPI เขาก็กล้าตั้งอย่าง OKI citizen feedback เราตั้งไว้ที่ 80% เลย ตรงที่การยื่นแบบภาษีเมื่อยื่นแบบออนไลน์เสร็จ ก็มีให้ประเมิน ซึ่งการประเมินอยู่ใน citizen feedback เราเอาตัวนี้มาเป็น OKR เพราะฉะนั้นตอบโจทย์ประชาชน ซึ่งไม่ใช่ KPI ที่มาจาก ก.พ.ร. หรือจากสำนักงบ เพราะไม่ตอบโจทย์ เป็นการตั้ง KPI มาในเชิงรายละเอียดว่าต้องทำอะไร ต้องหาคนมายื่นแบบ เช่น ปีนี้ให้เพิ่มขึ้นจากปีที่แล้ว 5% แต่ผมคิดว่าไม่ตอบโจทย์เป้าหมาย ของหน่วยงานที่จะ accountable กับคนผู้เสียภาษี และเป็นสิ่งที่เราใช้กันภายในมีการติดตามทุกเดือน”
ดร.เอกนิติกล่าวว่า นี่คือสิ่งที่ทำอยู่ปัจจุบัน และทำบนพันธนาการที่ถูกบีบรัดจาก KPI ประมาณ 100 ตัว แต่นำมาใช้ภายใน เพราะต้องการขับเคลื่อนองค์กรด้วยสิ่งเหล่านี้ และพยายามทำโครงสร้างให้สิ่งเหล่านี้ยั่งยืนในกรมสรรพากร โครงสร้าง OKR มีบุคคลภายนอกมาร่วมเป็นกรรมการ และให้คำแนะนำด้วย
คำถามต่อมา ระบบราชการขาดการบูรณาการ ในทางปฏิบัติมีแนวทางไหนที่จะให้แต่ละหน่วยงานบูรณาการกันได้
ดร.วิรไทตอบว่า การบูรณาการขึ้นอยู่กับหลากหลายประเด็นแล้วก็หลากหลายระดับ ข้อแรกต้องพูดคุยกันให้มาก ภายใต้กรอบกฎหมายที่เป็นอยู่ทำให้เป็นไซโล คนที่อยากจะทำงานบูรณาการต้องพูดคุยกันให้มาก ที่สำคัญหัวหน้าส่วนงานต้องเปิดใจ การบูรณาการที่ผ่านมามักเป็นการตั้งคณะกรรมการ ที่มีผู้แทนเต็มไปหมด ทุกคนพูดเฉพาะเรื่องของตัวเอง แต่หากประธานที่ประชุม หัวหน้าส่วนงานเข้าใจถึงประเด็นที่ต้องการที่จะจัดการจริง ที่จะตอบโจทย์ของประชาชน ศึกษาให้มากว่า มุมมองของแต่ละส่วนงาน หรือข้อจำกัด ข้อกังวลคืออะไร และพยายามที่จะหาทางออกก็จะช่วยได้ในการที่จะต้องตอบโจทย์ในเรื่องสั้นๆ ในเรื่องเฉพาะหน้า แต่ในเรื่องยาวต้องใช้หลากหลายวิธี
“วิธีหนึ่งที่สำคัญมากคือให้มีการโยกย้าย (mobility) ให้มีคนย้ายข้ามส่วนงาน จะทำให้มุมมองเปิดกว้างขึ้น แม้กระทั่งในกรมเดียวกันหรือในกระทรวงเดียวกัน การที่ส่งเสริมให้มีโยกย้ายอย่างมาก สามารถย้ายข้ามส่วนงานกันได้ จะทำให้ไม่ได้มองภายใต้กรอบของตัวเอง และจะมีผลดีกับข้าราชการด้วย เพราะจะเป็นคนที่สมบูรณ์มากขึ้น มองรอบมากขึ้น แล้วก็จะตอบโจทย์ได้มาก”
นางสาวสฤณีกล่าวเสริมว่า มี 2 เรื่องที่อยากจะเพิ่มเติม เรื่องแรกคืออาจจะต้องแก้ความเข้าใจผิดก่อนว่าอะไรไม่ใช่การบูรณาการ
การบูรณาการไม่ใช่การตั้งคณะกรรมการแล้วเอาทุกคนมานั่งด้วยกัน การที่มีคณะกรรมการที่มีหลายคนมานั่งรวมกันไม่ได้แปลว่าบูรณาการแล้ว และอีกข้อเข้าใจผิดคือ การบูรณาการไม่ได้แปลว่าเอาอำนาจมาไว้ที่ตัวเอง
อย่างที่เห็นในช่วงโควิด ได้เห็นการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉิน การที่เอาอำนาจจากหลายหน่วยงานมาไว้ที่องค์กรใดองค์กร์หนึ่ง ไม่ได้รับรองว่าจะเกิดเอกภาพในการทำงาน ฉะนั้นต้องแก้ไขความเข้าใจผิดหรือ mindset บางอย่างก่อนว่า อะไรไม่ใช่การบูรณาการ
ประเด็นที่สำคัญคือต้องตั้งคำถามก่อนจะบูรณาการไปทำไม ต้องเห็นภาพที่ชัดเจนมาก ว่า โจทย์คือ โลกยุคสมัย VUCA ปัญหาจำนวนมากเป็นปัญหาซับซ้อน ไม่สามารถที่จะใช้ความเชี่ยวชาญหรือความถนัดขององค์กรเดียว หน่วยงานเดียวได้ โจทย์ต้องชัด และถ้ามีโจทย์ร่วมกัน ก็ต้องคิดว่าโจทย์ร่วมกันนี้จะใช้เครื่องมืออะไรที่ผลักดันคนให้มีแรงจูงใจไปในทิศทางเดียวกัน
“อาจจะลองใช้เครื่องมือจากภาคเอกชนก็ได้ เช่น การตั้ง KPI แบบ cross cutting คือ KPI ตัวเดียวกันกระจายให้หลายหน่วยงาน ถ้าเกิดทำได้คือ ทุกหน่วยงานได้เครดิต หรือใส่ความรับผิดชอบร่วมหรือกลไกบางอย่างในแผนราชการที่ไม่ใช่การแยกย่อยออกเป็นส่วนๆ มิฉะนั้นการบูรณาการ จะกลับไปทำงานแบบไซโลเหมือนเดิม ต่างคนต่างทำเท่าที่ตัวเองต้องรับผิดชอบตัวชี้วัด ฉะนั้นต้องทำทั้ง 2 อย่าง ตั้งแต่การเปลี่ยน mindset ว่าทำไมต้องบูรณาการ แล้วบูรณาการแปลว่าอะไร ไปจนถึงการหาเครื่องมือหากลไกที่สอดคล้องเหมาะสมกับการสร้าง แรงจูงใจของทุกคนมุ่งไปในทางที่บูรณาการกันได้”
คำถามต่อมาปัจจุบันระบบราชการไทยมีความเกี่ยวข้องกับการเมืองอย่างสูง มีได้ทั้งสิ่งที่เป็นผลดีแล้วก็ผลเสีย แต่จะทำอย่างไรให้ระบบข้าราชการหรือข้าราชการคนที่ดีได้รับผลกระทบจากการเมืองให้น้อยที่สุด
นางสาวสฤณีกล่าวว่า ต้องมีกลไกการคุ้มครองผู้ให้เบาะแส ต้องทำให้เข้มข้น ทำให้ชัดเจนมากขึ้น หากว่าข้าราชการจะร้องเรียนหรือร้องทุกข์ ต้องมีองคาพยพที่เป็นอิสระจริง ที่เขาไว้ใจได้ว่าผู้บังคับบัญชาจะไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง ส่วนในเรื่องนโยบาย ที่มาที่ไปของนโยบายสาธารณะ ต้องอยู่บนฐานของข้อมูล ต้องมีการติดตามไปจนถึงขั้นตอนการประเมินผลที่ชัดเจน ฉะนั้นการที่จะใช้แนวคิด open data, open government ให้อยู่กับกระบวนการการจัดทำนโยบายสาธารณะและการติดตามผล จะเป็นกรอบป้องกันข้าราชการด้วย เพราะจะเป็นช่องทางให้ประชาชนได้เข้ามาช่วยติดตามตรวจสอบ
นายสุพันธุ์กล่าวว่า ประเด็นของการเมือง คือ ตัวของนักการเมือง ทำอย่างไรจะได้นักการเมืองที่มีความตั้งใจจริง แล้วก็พยายามจะทำงานให้กับประชาชนอย่างเต็มที่ ระบบการเลือกตั้ง ระบบรัฐธรรมนูญของประเทศมีปัญหาอยู่โดยตลอด ต้องยอมรับว่าทำให้ไม่คืบหน้าและไม่ได้เดินหน้า การเมือง นักการเมืองจะมีอิทธิพล เข้ามามีบทบาทกับข้าราชการค่อนข้างสูง เพราะนักการเมืองมาด้วยผลประโยชน์ค่อนข้างมาก ต้องแก้ไขที่มาของนักการเมืองให้ได้ เพื่อจะได้นักการเมืองที่มีคุณภาพจริงๆ
ดร.วิรไทกล่าวว่า อาจจะบอกได้ว่านักการเมืองแทรกแซงข้าราชการได้ แต่ระบบการเมืองที่เป็นอยู่ก็มีความอ่อนแอและมีความเปราะบางในตัวเองเหมือนกัน เพราะฉะนั้น…
หากข้าราชการโดยเฉพาะหัวหน้าส่วนราชการมี accountability กับภาคประชาชนอย่างชัดเจน สามารถแสดงผลงานได้ แล้วก็ทำให้ประชาชนรู้สึกได้ว่างานที่ทำมี accountability กับภาคประชาชน เป็นกรอบกำบังที่สำคัญได้ ช่วยให้สามารถทำเรื่องที่จะเป็นประโยชน์สำหรับอนาคตได้
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
