การระบาดของไวรัสโคโรนาสายพันธุ์ใหม่หรือโควิด-19 ที่อุบัติขึ้นตั้งแต่ปลายปี 2019 ในเมืองอู่ฮั่น มณฑลเหอเป่ย ประเทศจีน และแพร่กระจายไปทั่วโลก ได้สร้างผลกระทบรุนแรงทั้งด้านสุขภาพ เศรษฐกิจ สังคม ความเป็นอยู่ของผู้คน จากธุรกิจหยุดชะงัก หยุดการจ้างงาน อันเป็นผลการใช้มาตรการเข้มงวดเพื่อสกัดการระบาด
Institute of International Finance รายงานว่า สภาวการณ์ที่เศรษฐกิจชะลอและถดถอยไปทั่วโลกนี้ ส่งผลให้ภาระหนี้เอกชนและภาครัฐใน 61 ประเทศที่ทำการสำรวจเพิ่มขึ้น 24 ล้านล้านดอลลาร์ ในปี 2020 มาอยู่ที่ 281 ล้านล้านดอลลาร์ เมื่อเทียบเป็นอัตราส่วนกับผลิตภัณฑ์มวลรวม (gross domestic product: GDP) เพิ่มขึ้น 35% เป็นกว่า 355% ของ GDP
เมื่อเทียบกับช่วงวิกฤติการเงินโลกปี 2008 แล้วถือว่าเพิ่มสูงมาก เพราะภาระหนี้ของโลกในช่วงปี 2008-2009 อัตราส่วนหนี้ต่อ GDP เพิ่มขึ้น 10-15% เท่านั้น
ภาระหนี้ทั่วโลกที่เพิ่มสูงขึ้นนี้มาจากภาครัฐเกินครึ่งหนึ่ง อันเป็นผลจากการใช้มาตรการในหลายด้าน ทั้งการสนับสนุนทางการเงินให้กับระบบสุขภาพ การเยียวยาให้กับภาคครัวเรือนและภาคธุรกิจ รวมทั้งการบรรเทาผลกระทบทางเศรษฐกิจและการจ้างงานที่ลดลง โดยเพิ่มขึ้นจาก 88% ของ GDP ในปี 2019 มาอยู่ที่ 105% ของ GDP หรือเพิ่มขึ้นมากกว่า 12 ล้านล้านดอลลาร์ในปี 2020 ขณะที่ปี 2019 เพิ่มขึ้น 4.3 ล้านล้านดอลลาร์
กลุ่มประเทศเศรษฐกิจก้าวหน้า (mature markets) มีภาระหนี้ของรัฐบาลเพิ่มขึ้นสูงสุด โดยเพิ่มขึ้น 10.7 ล้านล้านดอลลาร์มาอยู่ที่ 63.5 ล้านล้านดอลลาร์ จากการใช้มาตรการทางการคลังในการตอบสนองกับการระบาด ส่งผลให้ยอดรวมภาระหนี้มีมูลค่า 205 ล้านล้านดอลลาร์ เพิ่มขึ้นจาก 183 ล้านล้านดอลลาร์ในปี 2019 โดยในกลุ่มประเทศยุโรปมีอัตราส่วนหนี้ต่อ GDP โดยรวมเพิ่มขึ้นมากสุดกว่า 50% โดยเฉพาะภาระหนี้รัฐบาลในฝรั่งเศส สเปน กรีซ สหราชอาณาจักร และแคนาดา ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเศรษฐกิจหดตัว
ขณะที่ประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ (emerging markets) ส่วนใหญ่มีข้อจำกัดในการใช้มาตรการทางการคลัง ภาระหนี้ของรัฐบาลจึงเพิ่มขึ้นไม่มาก โดยสัดส่วนหนี้ต่อ GDP โดยรวมในกลุ่มนี้เพิ่มขึ้นจาก 220% ในปี 2019 มาแตะระดับ 250% ในปี 2020 โดยประเทศที่เพิ่มสูงมาก ได้แก่ บราซิล เกาหลีใต้ ตุรกี และจีน
IMF คาดยังทรงตัวที่ระดับ 100%
รายงานของ Institute of International Finance สอดคล้องกับ Fiscal Monitor ประจำเดือนเมษายน 2564 ของ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ที่รายงานว่า ในช่วง 12 เดือนที่ผ่านมาหลายประเทศได้ดำเนินมาตรการทางการคลังเป็นมูลค่า 16 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ นับเป็นการใช้มาตรการทางการคลังที่มีวงเงินสูงกว่าปกติในช่วงที่วัฏจักรธุรกิจมีความผันผวน เนื่องจากการระบาดของโควิด- 19 เป็นภาวะฉุกเฉินด้านสุขภาพ
หนี้สาธารณะทั่วโลกจึงสูงเป็นประวัติการณ์ การขาดดุลที่กว้างขึ้นและกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่หดตัวทำให้หนี้ทั่วโลกเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเป็น 97% ของ GDP ในปี 2563 โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศเศรษฐกิจก้าวหน้าที่หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นมากกว่า 16% มาที่ระดับกว่า 120% ของ GDP อีกทั้งการขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นประมาณ 9% ของ GDP เป็น 11.7%
ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ สหรัฐฯ ที่ใช้นโยบายการคลังอย่างจริงจัง นับตั้งแต่ฤดูใบไม้ร่วงปี 2020 สหรัฐฯ ได้อนุมัติมาตรการทางการคลังเพิ่มเติมจำนวน 2.8 ล้านล้านดอลลาร์
การขาดดุลยังเพิ่มขึ้นในประเทศเศรษฐกิจตลาดเกิดใหม่ ประเทศรายได้ต่ำ และประเทศกำลังพัฒนา แต่ไม่มากเท่า
สำหรับประเทศไทย หนี้รัฐบาล ณ เดือนมีนาคม 2564 มีจำนวน 7,380,114.92 ล้านบาทเพิ่มขึ้นจาก 6,844,788.13 ในเดือนพฤศจิกายน 2563 โดยเป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง 6,632,358.66 ล้านบาท ซึ่งในจำนวนนี้เป็นเงินกู้เพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ 355,472.00 ล้านบาท เงินกู้ภายใต้ พ.ร.ก. COVID-19 จำนวน 617,726.05 ล้านบาท
มาตรการทางการคลังส่วนหนึ่งของประเทศต่างๆจะสิ้นสุดในปี 2021 แต่ Institute of International Finance คาดว่า การขาดดุลงบประมาณของประเทศต่างๆจะยังคงอยู่ในระดับสูง และคาดว่าภาระหนี้รัฐบาลจะเพิ่มขึ้นอีก 10 ล้านล้านดอลลาร์ในปีนี้และแตะระดับสูงกว่า 92 ล้านล้านดอลลาร์ ในปลายปี 2021
Fiscal Monitor คาดว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นในอัตราชะลอตัว 99% ในปี 2564 ก่อนที่จะทรงตัวในระดับต่ำกว่าแต่ใกล้ 100% ของ GDP
เนื่องจากสถานการณ์โควิดในปัจจุบัน และผลกระทบยังมีความไม่แน่นอนสูง จากการระบาดของไวรัสยังเกิดขึ้นหลายระลอกในหลายประเทศในปีนี้ รวมทั้งการฟื้นตัวของเศรษฐกิจก็แตกต่างกัน ซึ่งยังต้องการการดำเนินมาตรการการคลังอีกระยะหนึ่ง และต้องหลีกเลี่ยงการยกเลิกมาตรการทางการคลังก่อนเวลาอันควรอีกด้วย
ประเมินขีดความสามารถทางการคลัง
ประเทศตลาดเกิดใหม่และประเทศกำลังพัฒนาอาจเผชิญกับข้อจำกัด ที่เข้มงวดมากขึ้นและความเสี่ยงทางการคลัง ทำให้การจัดลำดับความสำคัญของการใช้จ่ายมากขึ้นเป็นสิ่งสำคัญ ทั้งนี้ก่อนการระบาดหลายประเทศกำลังประสบปัญหาหนี้สาธารณะที่อยู่ในระดับสูงอยู่แล้ว และจำนวนประเทศที่ประสบปัญหาหนี้สาธารณะก็เพิ่มมากขึ้น
สิ่งสำคัญที่สำคัญสำหรับนโยบายการคลังคือ ต้องเหมาะสมกับสถานการณ์ของประเทศ ขณะเดียวกันต้องคำนึงถึงความยั่งยืนทางการคลัง
ประเทศที่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ง่ายขึ้น หรือมีกันชนขนาดใหญ่คาดว่ายังคงระดับขีดความสามารถในการดำเนินมาตรการการคลังไว้ได้นานขึ้น มีทางเลือกมากกว่าในการดำเนินนโยบาย รวมทั้งจะฟื้นตัวได้เร็วขึ้น
ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ จีน เป็นหนึ่งในประเทศที่ฟื้นตัวเร็วขึ้นในช่วงปี 2020 ระดับกิจกรรมทางเศรษฐกิจฟื้นตัวขึ้นมาที่ระดับก่อนโควิดแล้ว และคาดว่าจะเติบโตอย่างแข็งแกร่งในปี 2564 เป็นหนึ่งในประเทศที่เติบโตทางเศรษฐกิจเร็วที่สุดในโลก เพราะมีขีดความสามารถทางการคลัง
หันไปดูอินเดีย ฐานะการคลังด้อยลงจากการระบาดของไวรัสโควิด จนมีความวิตกเกี่ยวกับหนี้สาธารณะที่สูงขึ้นและการขาดดุลทางการคลัง โดยยูบีเอสคาดว่า การขาดดุลทางการคลังจะเพิ่มขึ้นเป็น 11.8% ของ GDP ในปีงบประมาณ 2021 จาก 7.8% ในปีงบประมาณ 2020 และมีโอกาสที่จะถูกปรับอันดับความน่าเชื่อถือใน 12-18 เดือนข้างหน้า
รายได้จากภาษีทางตรงมีจำนวน 9.45 ล้านล้านรูปี ภาษีทางอ้อมเพิ่มขึ้น 12% มีจำนวน 10.71 ล้านล้านรูปี แม้รายได้จากสินค้าและบริการลดลง 8%
ยูบีเอสระบุว่า การขาดดุลงบประมาณที่สูงขึ้นของอินเดียทำให้ภาระหนี้สาธารณะสูงขึ้นเป็นประวัติการณ์ และสร้างความกังวลเกี่ยวกับการพุ่งขึ้นของหนี้สาธารณะ โดยคาดว่าในปีงบประมาณ 2020-2021 จะเพิ่มเป็น 89% ของ GDP จาก 72% ของ GDP ในปีงบประมาณ 2019-20 ซึ่งเศรษฐกิจจะต้องขยายตัวอย่างน้อย 10% ต่อปีเพื่อให้ภาระหนี้ทรงตัวในระดับปัจจุบันก่อนที่จะดึงลง
สำหรับประเทศไทย เมื่อวันที่ 11 มกราคม 2564 พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมกล่าวถึงแนวทางการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565 ว่า จะมีความต่อเนื่องจากงบประมาณปี พ.ศ. 2564 โดยยังคงเป็นงบประมาณแบบขาดดุลในจำนวนที่จะไม่ส่งผลกระทบต่อวินัยและความยั่งยืนทางการคลัง เพื่อขับเคลื่อนประเทศให้ก้าวพ้นจากภาวะวิกฤติที่เกิดขึ้นจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ในปัจจุบัน รวมทั้งเพื่อฟื้นฟูให้เศรษฐกิจกลับมาเติบโตได้อย่างปกติตามศักยภาพ
คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 5 มกราคม 2564 เห็นชอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565 จำนวน 3,100,000 ล้านบาท ลดลงจาก 3,285,962.5 ล้านบาท วงเงินงบประมาณรายจ่ายตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2564 เนื่องจากข้อจำกัดทางด้านการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2565 ที่ประมาณการว่าจะจัดเก็บได้ จำนวน 2,400,000 ล้านบาท ซึ่งเป็นผลจากผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัส โคโรนา 2019 ประกอบกับการดำเนินมาตรการด้านภาษีของรัฐบาลเพื่อบรรเทาผลกระทบดังกล่าว รวมถึงการชะลอการดำเนินมาตรการภาษีบางมาตรการภายใต้แผนการปฏิรูปภาษี ซึ่งจะส่งผลต่อการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2565 ทำให้การขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณ 2564 จำนวน 91,037.5 ล้านบาท
ทางเลือกจัดการความเสี่ยงทางการคลัง
Vitor Gaspar, Director, Fiscal Affairs Department จาก IMF ให้ความเห็นในการแถลงข่าวเปิดตัวรายงาน Fiscal Monitor ว่า กรอบการคลังระยะปานกลางที่เชื่อถือได้มีความสำคัญอย่างยิ่ง ในการจัดการความเสี่ยงด้านการเงินสาธารณะและแก้ไขปัญหาที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการคลังในระยะต่อไป แต่เป็นระยะปานกลางที่ยาวขึ้น เพราะประเทศส่วนใหญ่ยังต้องเผชิญกับความท้าทายในการเติบโตและการพัฒนาที่ต้องใช้กรอบเวลาค่อนข้างนาน
“ลองนึกถึงความท้าทายของการพัฒนาที่ยั่งยืนในกลุ่มประเทศแอฟริกาทางตอนล่างของทะเลทรายสะฮารา ลองคิดดูว่าจะต้องใช้เวลานานแค่ไหนในการลดหนี้สาธารณะที่อยู่ในระดับสูงเป็นประวัติการณ์ไปเรื่อยๆ ดังนั้น การมีกรอบที่ยาวนานเป็นสิ่งสำคัญอันดับแรกในขณะนี้”
Paolo Mauro, Deputy Director, Fiscal Affairs Department เสริมว่า การวางกรอบการคลังระยะปานกลางและแนวทางที่จัดทำขึ้นอยู่กับแต่ละประเทศ มีหลายประเทศที่มีข้อจำกัดอย่างมากในการเข้าถึงแหล่งเงินและสำหรับประเทศเหล่านี้การหารายได้ให้เร็วเป็นเรื่องสำคัญ ขณะที่ประเทศอื่นๆ บางประเทศที่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้เพียงพอ สำหรับกลุ่มประเทศนี้อาจสามารถบอกได้ว่ากรอบการคลังระยะปานกลางของประเทศจะมีการเก็บภาษีเพิ่มขึ้น แต่จะมีขึ้นในอีกไม่กี่ปีนับจากนี้
Mauro ยังให้ความเห็นอีกว่า ความไม่เท่าเทียมที่มีมาก่อนในการเข้าถึงการดูแลสุขภาพและการศึกษาทำให้ผลกระทบของโควิด-19 เลวร้ายลง และการแพร่ระบาดทำให้ความไม่เท่าเทียมกันเพิ่มมากขึ้น รัฐบาลต้องบรรเทาผลกระทบให้กับประชาชนและบริษัทต่างๆ ซึ่งส่งผลให้มีภาระหนี้เพิ่มขึ้น มองในภาพรวมแสดงให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องหารายได้ทางการคลังเพิ่มเติม รายได้ที่เพิ่มขึ้นนี้จะต้องถูกนำไปใช้ผ่านการดูแลสุขภาพ การศึกษา สวัสดิการสังคม
แต่ละประเทศต่างมีแนวทางที่ไม่เหมือนกัน ตัวอย่างเช่น ประเทศที่มีรายได้น้อยและประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ส่วนใหญ่ ความสำคัญในลำดับต้นๆ คือ การปรับปรุงการบริหารภาษี การเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีการบริโภคทั่วไปมากขึ้น
ในประเทศเศรษฐกิจก้าวหน้านั้น ในช่วงหลายปีที่ผ่านมารายได้จากภาษีเงินได้นิติบุคคลลดลง มีการริเริ่มระหว่างประเทศสำคัญๆ มากขึ้น ซึ่งข้อตกลงเหล่านี้ก็จะเห็นแนวโน้มภาษีเงินได้นิติบุคคลลดลงอีกด้วย และยังได้เห็นการลดลงของการจัดเก็บภาษีรายได้บุคคลธรรมดาจากผู้ที่ในอันดับต้นๆ ของระดับรายได้
ดังนั้น ในประเทศเศรษฐกิจก้าวหน้า มีโอกาสที่จะเพิ่มการจัดเก็บภาษีทั้งในภาษีเงินได้นิติบุคคลและภาษีอื่นๆ เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา หรือการปิดช่องโหว่ในการจัดเก็บรายได้จากภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก ดังนั้นผู้กำหนดนโยบายจึงมีทางเลือกไว้มากมาย
ทางออกในการจัดการกับฐานะการคลังอาจจะเป็นความท้าทายที่หนักหนากว่าช่วงวิกฤติการเงินโลกช่วงปี 2008-2009 เพราะมีขนาดมาตรการที่ใหญ่กว่ามาก
ประเทศกำลังพัฒนาอาจจะต้องเผชิญกับการต้องแลกสิ่งที่จะได้รับจากการดำเนินนโยบายกับผลกระทบที่จะเกิดขึ้น ในอนาคตมีความเสี่ยงที่การเข้าถึงแหล่งเงินจะยากขึ้น นั่นหมายถึงว่าหลายๆ ประเทศจะต้องมีการเพิ่มความสามารถในการจัดเก็บภาษีและการปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้จ่ายของภาครัฐอย่างมาก
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
