ThaiPublica > คอลัมน์ > โจ ไบเดน กับแนวทางการต่างประเทศแบบ “Green Diplomacy”

โจ ไบเดน กับแนวทางการต่างประเทศแบบ “Green Diplomacy”

29 มกราคม 2021


พรพรหม วิกิตเศรษฐ์

นายโจ ไบเดน ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา ที่มาภาพ : https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/01/20/inaugural-address-by-president-joseph-r-biden-jr/

หลังจากกระบวนการเปลี่ยนถ่ายอำนาจระหว่างสองประธานาธิปดีที่มีความปั่นป่วนและวุ่นวาย ในที่สุดสหรัฐอเมริกาได้ต้อนรับนายโจ ไบเดน เข้าสู่ทำเนียบขาวและกลายเป็นประธานาธิบดีคนที่ 46 อย่างเป็นทางการ

ในวันทำงานวันแรกของนายไบเดนมีไฮไลท์สองอย่างที่ได้รับความสนใจ อย่างแรกคือคำกล่าวสุนทรพจน์ที่เน้นย้ำเรื่องความสามัคคี (Unity) และความประนีประนอม (Compromise) หลังจาก 4 ปีของความแตกแยก และอย่างที่สองคือการออกคำสั่งพิเศษของประธานาธิปดี (Executive Order) ที่แก้คำสั่งเดิมของโดนัลด์ ทรัมป์จำนวน 17 ฉบับ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องแนวทางการแก้ไขปัญหาโควิด-19 มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ การยกเลิกคำสั่งห้ามพลเมืองจากประเทศมุสลิมเข้าสหรัฐ การยุติการสร้างกำแพงแนวกั้นพรมแดนเม็กซิโก และสุดท้ายคือการกลับทิศทางนโยบายสิ่งแวดล้อม

เนื่องจากประเด็นสิ่งแวดล้อมโดยเฉพาะเรื่องการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) เป็นที่ได้รับความสนใจอย่างยิ่งจากฐานเสียงของพรรคเดโมแครตโดยเฉพาะฝั่งก้าวหน้าหรือ Progressive Wing เลยเป็นเรื่องที่ไม่น่าแปลกใจที่ประเด็นนี้ได้ถูกวางเป็นหนึ่งในวาระแรกของประธานาธิปดีไบเดน

ในแผนนโยบายที่ใช้หาเสียง โจ ไบเดน ตั้งเป้าให้อเมริกาลดการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์เป็นศูนย์ (Net-zero emission) และให้เป็นเศรษฐกิจพลังงานสะอาด 100% (Clean Energy Economy) ภายในปี 2050 นอกเหนือจากนั้นได้สัญญาว่าจะทำให้อเมริกากลับมาเป็นผู้นำโลกในเรื่องนี้อีกครั้ง

คำสั่งพิเศษของประธานาธิบดีไบเดนและประเด็นสิ่งแวดล้อม

การออกคำสั่งพิเศษของประธานาธิปดีด้านสิ่งแวดล้อมในวันแรกของ โจ ไบเดน สามารถแยกได้เป็นสองมิติ – ในประเทศและต่างประเทศ

สำหรับมิติในประเทศ เขายกเลิกมากกว่า 100 มาตรการที่ผ่านโดย โดนัลด์ ทรัมป์ เช่นการถอนใบอนุญาตของโครงการต่างๆที่เกี่ยวข้องกับพลังงานฟอสซิล หนึ่งโครงการที่ถูกถอนคือ Keystone XL ท่อน้ำมันขนาดใหญ่ที่ขนทรายน้ำมัน (tar sand) จากจังหวัด Alberta ประเทศแคนนาดาไปยังจุดมอบส่งน้ำมันที่เมือง Cushing มลรัฐโอคลาโฮมา (Oklahoma) ของสหรัฐ ทรายน้ำมันถือว่าเป็นชนิดน้ำมันที่สกปรกที่สุดนับจากปริมาณคาร์บอนที่ก่อเกิดจากการเผาและการขุดเจาะ

นอกเหนือจากนั้นในวันจันทร์ที่ 25 มกราคม 2564 โจ ไบเดน ได้ออกคำสั่งให้เปลี่ยนรถยนต์ทั้งหมดของรัฐบาลสหรัฐมาเป็นรถยนต์ไฟฟ้า (EV) ซึ่งในปี 2019 จำนวนรถยนต์ที่ขึ้นกับรัฐบาลมีทั้งหมด 650,000 คัน ใช้วิ่งทั้งหมด 4,500 ล้านไมล์และใช้ปริมาณน้ำมันทั้งหมด 375 ล้านแกลลอน มีการประเมินว่าหากเปลี่ยนรถทุกคันมาเป็นรถยนต์ไฟฟ้าจริงๆอาจจะต้องใช้งบมากกว่า 20,000 ล้านเหรียญสหรัฐ

สำหรับมิติต่างประเทศคำสั่งที่สำคัญคือการนำพาสหรัฐกลับเข้าร่วมข้อตกลงปารีสอีกครั้ง ซึ่งในข้อตกลงนี้แต่ละรัฐภาคีจะต้องเสนอเป้าหมายการดำเนินงานภายใต้โจทย์ของการรักษาอุณหภูมิให้ไม่เกิน 2 องศาต่อสหประชาชาติ (Intended Nationally Determined Contribution – INDC)

อะไรคือ “Green Diplomacy”

แม้นโยบายภายในประเทศของ โจ ไบเดน จะถูกจับตามองอย่างมาก ตัวชี้วัดของความสำเร็จที่แท้จริงของเรื่องนี้คือบทบาทของสหรัฐฯในเวทีโลก นักวิเคราะห์ประเมินว่าโจทย์ของสิ่งแวดล้อมจะเข้ามามีนัยยะสำคัญในการกำหนดนโยบายการต่างประเทศและการปฎิบัติการฑูตของสหรัฐฯ ซึ่งไม่เคยมีรัฐบาลไหนเจาะจงมาก่อน

เราสามารถเปรียบเทียบกับช่วงทศวรรษที่ 70 ที่รัฐบาลของ จิมมี่ คาร์เตอร์ ได้บุกเบิกนำประเด็นสิทธิมนุษยชนเข้ามามีบทบาททางการต่างประเทศเป็นครั้งแรก ซึ่งก่อนหน้านั้นจะเน้นแค่เฉพาะเรื่องการทหารเป็นหลักและเศรษฐกิจเป็นรอง

เริ่มจากวันนี้ประเด็นสิ่งแวดล้อมจะกลายเป็นอีกหนึ่งที่รัฐบาลสหรัฐต้องคำนึงถึงก่อนที่จะตัดสินใจแนวทางต่างๆหรือสามารถเรียกได้ว่าเป็น “แนวทางการทูตสีเขียว” หรือ “Green Diplomacy”

Green Diplomacy 1 – การทวงคืนความเชื่อถือของสังคมโลก

แน่นอนว่าการกลับเข้าร่วมข้อตกลงปารีสเป็นแค่ขั้นแรกเท่านั้น และมีขั้นตอนมากมายที่สหรัฐจะต้องทำในฐานะประเทศที่มีเศรษฐกิจที่ใหญ่ที่สุดในโลกและผู้ปล่อยก๊าซคาร์บอนอันดับสองรองจากจีน

มากไปกว่าการกลับเข้าร่วมข้อตกลงดังเหล่า เรื่องที่สำคัญเป็นอย่างยิ่งคือการทวงคืนความเชื่อถือของประเทศต่างๆโดยเฉพาะประเทศที่มีการผลักดันประเด็นนี้อย่างสม่ำเสมอแม้ในช่วง 4 ปีที่อเมริกาหายไป

อย่างแรกแผนเป้าหมาย INDC ฉบับใหม่ของรัฐบาล โจ ไบเดน จะต้องมีความชัดเจนและมีแนวทางปฎิบัติที่น่าเชื่อถือ

ก่อนหน้านี้รัฐบาลของ บารัค โอบามา ได้เคยมีการตั้งเป้าหมายแล้ว ซึ่งคือการลดก๊าซแบบสมัครใจที่ 17% ในปี 2020 (ที่โคเปนเฮเกน) และ 26% ถึง 28% ในปี 2025 (ที่ปารีส) จากระดับการปล่อยในปีฐาน 2005 ซึ่งสหรัฐได้พลาดเป้าหมายอย่างเห็นได้ชัด ในปี 2018 มีการคาดการณ์ว่าสามารถลดได้เพียงแค่ 10.7% ถึง 11.6% จากระดับการปล่อยในปีฐาน 2005 (จากเป้า 17%)

สหรัฐต้องทำให้โลกเห็นว่าครั้งนี้เข้ามาทำจริงและเป็นการต่อสู้แบบระยะยาวไม่ใช่เปลี่ยนไปมาทุกสี่ปีตามรอบการเลือกตั้ง ต้องรีบออกมาตรการหรือนโยบายที่ทำให้เห็นว่าไม่ใช่แค่การพูดการสัญญาอย่างเดียว แต่เป็นการ “Lead by example”

นอกเหนือจากการออกคำสั่งพิเศษของประธานาธิปดีของไบเดนที่ยังนับว่าไม่พอ จะต้องมีการผลักดันให้รัฐสภาคองเกรส (US Congress) ผ่านพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ต่างๆที่เกี่ยวข้อง พ.ร.บ.นับว่าเป็นมาตรการที่มีความหนักแน่นกว่าคำสั่งพิเศษและยากสำหรับการยกเลิก (ต้องให้สภาคองเกรสผ่านอีกฉบับเพื่อยกเลิก) ไม่เหมือนกับคำสั่งพิเศษที่ประธานาธิบดีคนใหม่สามารถแก้หรือยกเลิกได้ทันทีและอย่างง่ายดาย (เหมือนที่ไบเดนทำกับทรัมป์) แถมยังจะแสดงถึงความสามัคคีและความจริงจังจากทั้งฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ

ข่าวดีคือปัจจุบันพรรคเดโมเครตของนายไบเดนนั้นครองทั้งสภาสูงและล่างหลังจากที่ผู้สมัครของพรรคทั้งสองคนได้ชนะการเลือกตั้งพิเศษ สำหรับวุฒิสมาชิกของมลรัฐจอร์เจีย ซึ่งจะทำให้มีอุปสรรคที่น้อยลงในรัฐสภาคองเกรส

อย่างที่สองสหรัฐจะต้องมีแผนเชิงรุกที่จะนำทรัพยากรที่มีออกไปช่วยประเทศกำลังพัฒนา ช่วงการรณรงค์หาเสียงนายไบเดนได้สัญญาว่าเขาจะจัดเวทีประชุมระดับโลก (Climate Summit) ภายใน 100 วันแรกของรัฐบาล เวทีนี้จะมีความสำคัญในสองประการ

    1. สหรัฐสามารถเสนอแนวทางการช่วยเหลือประเทศต่างๆโดยเฉพาะการให้สนับสนุนทางทุนต่อประเทศกำลังพัฒนา
    2. เปิดโอกาสให้ประเทศต่างๆสามารถแสดงผลงานของตัวเองว่าได้ทำอะไรในการต่อสู้ครั้งนี้ไปบ้าง โดยเฉพาะประเทศที่ได้มีการลงมือทำอย่างสม่ำเสมอเช่นจีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ หรือสหภาพยุโรป

Green Diplomacy 2 – การบริหารความสัมพันธ์กับจีน

พอพูดถึงความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐกับจีนคนส่วนใหญ่จะนึกถึงความสัมพันธ์ที่ตึงเครียดในยุคของ โดนัลด์ ทรัมป์ โดยเฉพาะในมิติของสงครามการค้า แต่ความเป็นจริงแล้วความตึงเครียดนั้นมีตั้งแต่ยุครัฐบาลก่อนของบารัค โอบามา มีการเห็นต่างทั้งในประเด็นเศรษฐกิจและความมั่นคง โดยเฉพาะหลังจากที่นายสี จิ้นผิง เข้ามารับตำแหน่งและมีการส่งเสริมอุดมการณ์ชาตินิยมในจีน

ที่แตกต่างคือว่าในช่วงนั้นรัฐบาลโอบามากับจีนมีเป้าหมายเดียวกันเรื่องสิ่งแวดล้อม ซึ่งหลายคนมองว่าเรื่องนี้ถือว่าเป็นหัวใจของความสัมพันธ์ทวิภาคีและเป็นความสามัคคีของสองประเทศนี้ที่ทำให้ข้อตกลงปารีสเกิดขึ้นได้

ที่มาภาพ : https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement/

แต่ในยุคโอบามากับวันนี้นั้นไม่เหมือนกันและไม่สามารถเปรียบเทียบได้ ในช่วง 4 ปีที่สหรัฐหันหลังให้กับเรื่องนี้ทำให้จีนได้กลายมาเป็นผู้นำในเวทีนานาชาติอย่างชัดเจน จีนได้ตั้งเป้าปล่อยคาร์บอนเป็นศูนย์ภายในปี 2060 และมีแผนที่เห็นชัด ระหว่างปี 2017 ถึง 2020 มีแผนการลงทุนในพลังงานทดแทนมูลค่ามากถึง 2.5 ล้านล้านหยวน หรือ 11.57 ล้านล้านบาท ซึ่งทำให้ปัจจุบันมีมากถึง 344 เมืองในจีนที่สามารถจัดซื้อไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์ในราคาที่ต่ำกว่าจัดซื้อจากระบบกริดไฟฟ้าส่วนกลางโดยที่ไม่มีการอุดหนุนจากรัฐบาล

ถ้าโจ ไบเดนอยากจะนำสหรัฐกลับมาเล่นบทบาทผู้นำด้านนี้อีกครั้งเขาก็จะต้องบริหารความสัมพันธ์กับจีนโดยจะต้องตัดสินใจว่าจะเดินเกมความสัมพันธ์แบบไหน

การร่วมมือ (Cooperation) – กลับมาเหมือนกับที่ใช้โดยรัฐบาลโอบามา แม้ความตึงเครียดระหว่างสหรัฐกับจีนจะยังมีอยู่ (เช่นเรื่องการปกป้องสิทธิทางปัญญา อำนาจอธิปไตยของไต้หวันและฮ่องกง หรือสิทธิมนุษยชนโดยเฉพาะกับชนกลุ่มน้อยอุยกูร์) นักวิเคราะห์มองว่าสหรัฐกับจีนจะสามารถแยกประเด็นสิ่งแวดล้อมออกมาจากความขัดแย้งได้ โดยทั้งคู่สามารถตั้งเป้าทำงานร่วมกันและมีบทบาทเป็นผู้นำคู่หรือ “Dual Leadership”

การแข่งขัน (Competition) – อีกแนวทางหนึ่งจะเน้นไปทางด้านทฤษฎีสัจนิยม หรือ Realism ซึ่งมองถึงการแข่งขันระหว่างสองมหาอำนาจในการเป็นผู้นำของเรื่องนี้ ปัจจุบันนี้จีนเป็นผู้นำของโลกด้านการผลิตแผงโซล่าและรถยนต์ไฟฟ้า รัฐบาลโจ ไบเดน ต้องทำยังไงก็ได้ให้สหรัฐกลับขึ้นมาเป็นที่หนึ่งในเรื่องนี้อีกครั้ง แม้สหรัฐจะมีภาคเอกชนที่มีความสามารถสูงเช่นบริษัทรถยนต์ไฟฟ้า Tesla ของนายอีลอน มัสก์ ยังมีการมองว่าภาคเอกชนยังขาดการสนับสนุนและการกระตุ้นจากภาครัฐ

ในระบบทุนนิยมแบบตลาดเสรี หรือ Liberal Market Economy การแข่งขันคือปัจจัยที่สำคัญของยกระดับประสิทธิภาพยิ่งแข่งกันยิ่งทำให้เก่งขึ้น โดยเฉพาะการแข่งขันระหว่างสองมหาอำนาจที่มีทรัพยากรมหาศาล

เปรียบเสมือนช่วงสงครามเย็นที่สหรัฐกับสหภาพโซเวียตได้มีการแข่งขันในทางอาวุธ (Arms Race) ซึ่งต้องยอมว่าในช่วงนั้นการพัฒนาของอาวุธมีการก้าวกระโดดอย่างมาก

แต่สำหรับวันนี้แทนที่จะเป็นการพัฒนาอาวุธ (ที่ในที่สุดก็ไม่ได้ใช้) การแข่งขันคือการเป็นผู้นำด้านพลังงานสะอาดและนวัตกรรมในการลดมลพิษซึ่งเป็นประโยชน์อย่างมากสำหรับโลก

การออกคำสั่งพิเศษของประธานาธิปดีโจ ไบเดน เป็นแค่จุดเริ่มต้นในเส้นทางอันยาวไกล ด้านมิติในประเทศจะต้องมีมาตรการแผนการลดมลพิษที่ชัดเจนและสามารถสร้างความสามัคคีในเรื่องนี้ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติส่วนในมิติต่างประเทศ สหรัฐจะต้องเน้นสร้างความเชื่อถือจากสังคมโลกอีกครั้งและมีแนวทางการบริหารความสัมพันธ์กับจีนที่ชัดเจน ถ้าสหรัฐสามารถทำภารกิจเหล่านี้สำเร็จจะนับได้ว่าเป็นความก้าวหน้าอันสำคัญในการต่อสู้กับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ