รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา การค้าโลกมีพัฒนาการที่เป็นความก้าวหน้ามาตลอด ประเทศต่างๆ มีนโยบายที่จะบูรณาการเศรษฐกิจตัวเองกับเศรษฐกิจโลก และส่งเสริมการค้ากับต่างประเทศ ส่วนมาตรการด้านอัตราภาษีนำเข้า ค่อนข้างจะอยู่ในระดับคงที่และมีเสถียรภาพ ประเทศที่ยังมีอัตราภาษีนำเข้าสูงส่วนใหญ่จะเป็นประเทศในเอเชียใต้ และแอฟริกาแถบสะฮารา โดยใช้เป็นมาตรการเพื่อปกป้องภาคส่วนเศรษฐกิจที่มีความอ่อนไหว
2018 ปีการเผชิญหน้าการค้า
แต่รายงานของการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการค้าและการพัฒนา หรือ UNCTAD เรื่อง Trade Tensions, Implications for Developing Countries (2019) กล่าวว่า ในปี 2018 แม้การเติบโตของการค้าโลกจะมีอัตราที่สูงกว่าการเติบโตของเศรษฐกิจโลก แต่ก็เป็นปีที่เต็มไปด้วยการเผชิญหน้าทางการค้า โดยเฉพาะความขัดแย้งทางการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีน ที่ขยายตัวกลายเป็นการตอบโต้กันในเรื่องการเก็บภาษีนำเข้าในอัตราที่สูงขึ้น เนื่องจากเศรษฐกิจสหรัฐฯ กับจีนมีขนาดใหญ่เป็นอันดับ 1 และ 2 ของโลก ความตึงเครียดทางการค้าของ 2 ประเทศจึงมีความหมายสำคัญต่อเศรษฐกิจโลก
การตอบโต้กันและกันด้วยการขึ้นภาษีนำเข้าเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกเมื่อต้นปี 2018 โดยจีนและสหรัฐฯ ต่างก็เก็บภาษีนำเข้ากับสินค้าของอีกฝ่ายเป็นมูลค่า 60 พันล้านดอลลาร์ ความขัดแย้งทางการค้าขยายตัวออกไปอย่างรวดเร็ว เมื่อเดือนกันยายน 2018 สหรัฐฯ เก็บภาษีนำเข้า 10% กับสินค้านำเข้าจากจีน มูลค่า 200 พันล้านดอลลาร์ ส่วนจีนตอบโต้โดยการเก็บภาษีนำเข้าสินค้าจากสหรัฐฯ มูลค่า 60 พันล้านดอลลาร์ สหรัฐฯ มีแผนจะเพิ่มภาษีนำเข้านี้ให้เป็น 25% ในวันที่ 1 มกราคม 2019 แต่ในเดือนธันวาคม 2018 สหรัฐฯ และจีนตกลงที่จะระงับการขึ้นภาษีนำเข้าออกไปเป็นวันที่ 1 มีนาคม 2019
รายงาน UNCTAD กล่าวว่า การเก็บภาษีนำเข้าเพิ่มขึ้นในปี 2018 ของสหรัฐฯ กับจีนครอบคลุมมากกว่า 50% ของการค้าระหว่าง 2 ประเทศ ที่ปี 2017 มีมูลค่ารวม 640 พันล้านดอลลาร์ อัตราภาษีนำเข้าของสหรัฐฯ ที่สูงขึ้นใช้กับสินค้าต่างๆ ที่นำเข้าจากจีน โดยเป็นสินค้าอุตสาหกรรมมูลค่า 120 พันล้านดอลลาร์ สินค้าทุนมูลค่า 80 พันล้านดอลลาร์ และสินค้าผู้บริโภค 50 พันล้านดอลลาร์
ส่วนจีนตอบโต้โดยการเก็บภาษีนำเข้าสินค้าอุตสาหกรรมจากสหรัฐฯ มูลค่า 50 พันล้านดอลลาร์ และสินค้าทุนกับสินค้าผู้บริโภค 20 พันล้านดอลลาร์ จีนยังเก็บภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรสหรัฐฯ ส่วนใหญ่เป็นถั่วเหลือง มูลค่า 20 พันล้านดอลลาร์ การที่จีนเก็บภาษีนำเข้าเพิ่มจากสหรัฐฯ เป็นมูลค่าที่น้อยกว่าที่สหรัฐฯ เรียกเก็บจากจีน ก็เพราะจีนเป็นฝ่ายได้เปรียบดุลการค้าที่สูงกับสหรัฐฯ ในปี 2017 สหรัฐฯ นำเข้าจากจีนเป็นมูลค่า 505 พันล้านดอลลาร์ ส่วนจีนนำเข้าจากสหรัฐฯ เป็นมูลค่า 130 พันล้านดอลลาร์
ผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกโดยรวม
รายงาน UNCTAD กล่าวว่า ความขัดแย้งทางการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีน ประเทศยักษ์ใหญ่ทางเศรษฐกิจของโลก จะส่งผลกระทบสำคัญ 5 ด้านต่อเศรษฐกิจประเทศต่างๆ ประการแรก คือ ผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกโดยรวม การเผชิญหน้าทางการค้าจะส่งผลกระทบต่อตลาดสินค้าโภคภัณฑ์และตลาดเงิน และการเติบโตของเศรษฐกิจโลก เพราะเป็นการเพิ่มต้นทุนให้บริษัทนานาชาติ ทำให้กฎระเบียบทางการค้าเกิดความไม่แน่นอน และเพิ่มความเสี่ยงแก่การลงทุนในต่างประเทศ
ความขัดแย้งทางการค้ายังมีผลกระทบต่อตลาดค่าเงินตรา มีส่วนทำให้เงินหยวนของจีนอ่อนค่าลง ทำให้บริษัทและสินค้าของของจีนมีความได้เปรียบในการแข่งขันมากขึ้นไปอีก ส่วนเงินดอลลาร์จะมีค่าแข็งขึ้น สำหรับปัญหาของประเทศกำลังพัฒนา เงินดอลลาร์ที่แข็งขึ้นหมายถึงหนี้สินในรูปเงินดอลลาร์จะมีมูลค่าแพงขึ้น
ผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกโดยรวมอีกประการหนึ่ง คือ ความเสี่ยงจากภาวะการเติบโตที่ต่ำแต่ราคาสินค้าเพิ่มสูงขึ้น วงการเศรษฐศาสตร์เรียกภาวะนี้ว่า stagflation มาตรการเพิ่มอัตราภาษีนำเข้ามีส่วนทำให้เกิดภาวะ stagflation เพราะเป็นปัจจัยที่ไปลดประสิทธิภาพของการผลิต ขณะเดียวกันก็ไปสร้างแรงกดดันของภาวะเงินเฟ้อ เพราะต้นทุนสินค้าเพิ่มขึ้น และถูกผลักภาระไปให้กับผู้บริโภค เนื่องจากมีขนาดเศรษฐกิจที่ใหญ่โต ปัญหานี้จะไม่ได้เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจภายในของ 2 ประเทศนี้เท่านั้น แต่จะส่งผลกระทบต่อประเทศอื่นๆ ทั่วโลก
ผลกระทบต่อการค้าโลก
สงครามการค้าสหรัฐฯ กับจีนโดยการเก็บภาษีนำเข้าสูงขึ้น จะส่งผลกระทบต่อการค้าระหว่างประเทศ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับว่า การค้าสหรัฐฯ กับจีนจะหันไปหาสินค้าจากประเทศไหนมาทดแทน แต่สินค้าบางอย่างอาจจะหาแหล่งทดแทนได้ยาก เพราะไม่มีผู้ผลิตหรือคู่แข่งของต่างประเทศ ทำให้ซัพพลายเออร์ในสหรัฐฯ กับจีนอาจยินดีที่จะเป็นฝ่ายแบกรับต้นทุนที่เพิ่มขึ้นนี้เอง
รายงาน UNCTAD กล่าวว่า สงครามการค้า สหรัฐฯ กับจีนที่จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อประเทศอื่นๆ คือเรื่อง การกระจายการค้า เพราะจะทำให้ผู้ผลิตหรือซัพพลายเออร์ในประเทศอื่นๆ สามารถแข่งขันได้มากขึ้น เมื่อเปรียบเทียบกับผู้ผลิตของจีนหรือสหรัฐฯ
ตัวอย่างเช่น การเพิ่มภาษีนำเข้าของสหรัฐฯ เป็น 25% กับสินค้าพวกเครื่องจักรกล ที่นำเข้าจากจีนเป็นมูลค่า 33 พันล้านดอลลาร์ จะเกิดการกระจายการค้า คือ สินค้ามูลค่า 27 พันล้านดอลลาร์ จะไปนำเข้าจากประเทศอื่นแทน ส่วน 4 พันล้านดอลลาร์จะยังนำเข้าจากจีน และ 2 พันล้านดอลลาร์ จะมาจากบริษัทของสหรัฐฯ เอง จุดนี้แสดงให้เห็นว่า การใช้มาตรการเพิ่มภาษีนำเข้าแบบทวิภาคีจะไม่ช่วยปกป้องผู้ผลิตในประเทศ
รายงาน UNCTAD ระบุว่า สงครามการค้าด้านการเพิ่มอัตราภาษีนำเข้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีนจะให้ประโยชน์โดยตรงแก่ประเทศที่ 3 โดยเฉพาะกับประเทศที่มีบริษัทผู้ผลิตที่เป็นคู่แข่งโดยตรงกับบริษัทของจีนและสหรัฐฯ จะสามารถมีส่วนแบ่งตลาดเพิ่มมากขึ้น การส่งออกของสหภาพยุโรปจะได้ประโยชน์มากสุด คิดเป็นมูลค่า 70 พันล้านดอลลาร์ คือ ทดแทนการส่งออกของจีนไปสหรัฐฯ 50 พันล้านดอลลาร์ และการส่งออกของสหรัฐฯ ไปจีน 20 พันล้านดอลลาร์
ส่วนญี่ปุ่น เม็กซิโก และแคนาดา จะมีการส่งออกของแต่ละประเทศ เพิ่มมากขึ้นกว่า 20 พันล้านดอลลาร์ กรณีของเม็กซิโก มูลค่าที่เพิ่มขึ้นนี้จะเท่ากับ 5.9% ของการส่งออกทั้งหมด สำหรับประเทศที่การส่งออกจะเพิ่มขึ้น แต่ต่ำกว่า 5 พันล้านดอลลาร์ คือ เวียดนาม (5% ของยอดส่งออกทั้งหมด) สิงคโปร์ (1.2%) ไทย (2%) อินโดนีเซีย (2%) และมาเลเซีย (1.4%) เป็นต้น
ผลกระทบต่อนโยบายการค้า
รายงาน UNCTAD ระบุผลกระทบประการที่ 3 คือ นโยบายการค้าของประเทศต่างๆ นโยบายการค้าของประเทศที่มีเศรษฐกิจขนาดใหญ่จะส่งผลต่อตลาดการค้าระหว่างประเทศ ประเทศที่ไม่ได้เกี่ยวข้องโดยตรงกับความขัดแย้งทางการค้าของ 2 ฝ่ายก็ต้องปรับเปลี่ยนโยบายเพื่อให้ตัวเองได้ประโยชน์มากสุด หรือลดผลกระทบที่มาจากความขัดแย้งของ 2 ประเทศยักษ์ใหญ่ให้น้อยที่สุด อย่างเช่นบริษัทจีนหรือสหรัฐฯ ที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการเพิ่มภาษีนำเข้า จะต้องมองหาลูกค้าแทนในประเทศอื่น โดยการตั้งราคาขายสินค้าที่ต่ำกว่าทุน หรือการทุ่มตลาด
ตัวอย่างเช่น เดือนมีนาคม 2018 สหรัฐฯ เพิ่มภาษีนำเข้าสินค้าพวกเหล็กกล้าและอะลูมิเนียม มาตรการนี้ทำให้ปัญหาสินค้าที่ล้นตลาดรุนแรงขึ้นไปอีก และทำให้เกิดการทุ่มตลาด สหภาพยุโรป อินเดีย แคนาดา ตุรกี และแอฟริกาใต้ จึงดำเนินการในกรอบขององค์การการค้าโลก (WTO) โดยการเพิ่มภาษีนำเข้าชั่วคราว ตามมาตรการคุ้มครองของ WTO
ผลกระทบต่อห่วงโซ่คุณค่า
รายงาน UNCTAD กล่าวว่า ปัจจุบัน การค้าระหว่างประเทศถูกกำหนดจากระบบเครือข่ายการผลิต คือ การประกอบสินค้ามีขึ้นในประเทศหนึ่ง ส่วนชิ้นส่วนต่างๆ มีต้นกำเนิดมาจากที่อื่น มาตรการลงโทษโดยการเพิ่มอัตราภาษีนำเข้า จึงไม่ได้ส่งผลกระทบต่อประเทศที่ประกอบสินค้าเท่านั้น แต่ยังส่งผลกระทบต่อซัพพลายเออร์ในห่วงโซ่คุณค่าการผลิตอีกด้วย
ดังนั้น มาตรการภาษีนำเข้าจึงมีนัยสำคัญต่อระบบเครือข่ายการผลิตระหว่างประเทศ สงครามการค้า สหรัฐฯ กับจีนอาจทำให้ห่วงโซ่การผลิตบางส่วนย้ายกลับมาผลิตในสหรัฐฯ อีกครั้งหนึ่ง แต่ส่วนใหญ่ก็จะย้ายการผลิตไปประเทศอื่นแทน สงครามการค้าสหรัฐฯ กับจีนจะทำให้ห่วงโซ่การผลิตในเอเชียตะวันออกหดตัวลง แต่กระบวนการผลิตจะย้ายออกไปยังประเทศอย่างเช่นเม็กซิโกหรือบางประเทศในเอเชีย ดังนั้น หากว่ามาตรการเพิ่มภาษีนำเข้าเป็นเรื่องชั่วคราว ผลกระทบต่อห่วงโซ่การผลิตจะไม่มาก
ผลกระทบต่อระบบการค้า
ผลกระทบประการสุดท้าย คือ กฎเกณฑ์การค้าโลกแบบพหุภาคีจะไร้ความหมายและอ่อนแอลงไป เพราะการเจรจาแก้ปัญหาการค้าเกิดขึ้นในกรอบของทวิภาคี ไม่ใช่ภายใต้กรอบของ WTO ประเทศต่างๆ จะหันมาสนใจการเจรจาการค้าที่จะทำให้เกิดผลประโยชน์ของประเทศตัวเองมากกว่าการได้เป้าหมายของความร่วมมือแบบพหุภาคี หรือการส่งเสริมการพัฒนาของประเทศกำลังพัฒนา ที่ระบบการค้าแบบพหุภาคีมีการกำหนดหลักการที่ประเทศกำลังพัฒนาจะได้รับการปฏิบัติเป็นพิเศษ
สงครามการค้าสหรัฐฯ กับจีนเป็นเรื่องที่คงจะดำเนินไปหลายตอน และคงจะไม่จบลงอย่างง่ายดาย สื่อมวลชนมักจะรายงานปัญหาขัดแย้งที่เป็นสินค้าเป็นชนิดๆ เช่น ถั่วเหลืองหรือเหล็กกล้า แต่ในความเป็นจริง ปัญหาพื้นฐานที่ขัดแย้งกันคือเรื่องรถยนต์ไร้คนขับหรือปัญญาประดิษฐ์ กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ใครจะเป็นประเทศผู้นำด้านนวัตกรรมของศตวรรษ 21
เอกสารประกอบ
Key Statistics and Trends in Trade Policy 2018: Trade Tensions, Implications for Developing Countries, UNCTAD, 2019.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
