ขจัดกฎระเบียบไร้สาระที่มีอยู่มากมายทิ้งได้อย่างไร? …Regulatory Guillotine คือคำตอบ

บรรยง พงษ์พานิช

สองสามวันนี้มีข่าวชวนหงุดหงิดอยู่สองเรื่อง…

เรื่องแรก เป็นการออกประกาศฉบับที่ 60/2561 ของกรมศุลกากรเกี่ยวกับการนำของใช้มีค่าออกนอกประเทศ …ซึ่งมีรายละเอียดประมาณว่า ถ้าใครจะนำของใช้ที่มีค่ารวมเกินสองหมื่นบาทโดยเฉพาะที่มีเลขประจำสิ่งของ เช่น นาฬิกา, Notebook Computer, กล้องถ่ายรูป ออกไปนอกประเทศผ่านสนามบิน และต้องการนำกลับโดยไม่ต้องเสียภาษีให้ไปแจ้งพร้อมรูปถ่าย และเวลานำเข้ากลับมาให้ไปสำแดงผ่านช่องแดงที่สนามบิน ทำเอาทุกคนตกอกตกใจ กังวลกันว่าต่อไปนี้จะต้องไปก่อนเวลาสักสี่ชั่วโมง เพราะรู้ๆ กันอยู่ว่าถ้ามีคนเดินทางออกวันละแสนคน ก็คงมีสักอย่างน้อยหมื่นคนเข้าข่ายต้องทำรายงาน แต่โต๊ะศุลกากรขาออกมีอยู่แค่โต๊ะเดียว มีคนสองสามคนคอยให้บริการ …แถมขาเข้ายิ่งน่ากลัวใหญ่ เพราะช่องแดงมีอยู่แค่ช่องเดียว ถ้าหมื่นคนมารอเข้าคิวแล้วบริการได้นาทีละห้าคน วันนึงต้องใช้กว่าสามสิบชั่วโมงถึงจะบริการได้หมด คิวคงยาวออกไปรันเวย์เป็นแน่ กลับวันนี้คงต้องบอกให้รถมารับอาทิตย์หน้า

ร้อนถึงท่านอธิบดี ต้องออกมาชี้แจงเป็นพัลวันว่าอย่าตกอกตกใจไปเลย นี่เป็นเหมือนประกาศเก่าที่ใช้มาตั้งแต่ปีมะโว้แล้ว ถ้าอ่านให้ดีจะพบว่า มีอีกวรรคต่อมาบอกว่า “ถ้าเป็นของที่ใช้เป็นปกติวิสัยระหว่างเดินทาง ไม่ต้องแจ้งก็ได้” เพราะฉะนั้น เจ้าหน้าที่ก็จะทำเหมือนเดิมๆ คือ ตรวจบ้างไม่ตรวจบ้าง เก็บบ้างไม่เก็บบ้าง ที่ต้องออกมาประกาศก็เพราะมีการออกกฎหมายใหม่เลยต้องประกาศย้ำอีกที และก็ลอกของเก่ามาทั้งดุ้นนั่นแหละ อย่าดราม่าวุ่นวายกันให้มาก

แต่ถ้าพิจารณาให้ดี นี่เป็นประกาศที่ออกตามกฎหมายและมีผลใช้บังคับกับประชาชนทุกคน ท่านเล่นทำแบบกำกวม เปิดให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลยพินิจเลือกปฏิบัติหรือไม่ปฎิบัติก็ได้เช่นนี้ แถมออกมาบอกว่าเป็นกฎที่จะไม่บังคับเข้มงวดหรอก ออกมาเผื่อๆ ไว้สำหรับบางกรณี

…อย่างนี้แหละครับที่เป็นปัญหาเรื่องการบังคับใช้กฎหมายที่เรียกร้องกันนักหนา และพอเรามีบรรทัดฐานอย่างนี้ ก็เลยเป็นสังคมเละๆ ที่มีกฎหมายมากมายแต่ใช้บังคับไม่ได้อย่างที่เห็น

เรื่องแรกนี่ อาจจะไม่ส่งผลกระทบมากนัก เพราะเอาเข้าจริงท่านก็ทำเหมือนเดิม คือ มั่วๆ ตามใจฉันไป มีกฎแต่จะอะลุ้มอล่วย ใครจะเอาของเข้าเกินสองหมื่น ท่านก็จะหลิ่วตาเสียเหมือนเคย (ผมเชื่อว่าร้อยละแปดสิบมีของเกินสองหมื่น แล้วเจ้าหน้าที่ละเลยไม่ปฏิบัติ น่าจะผิด ม.157)

แต่เรื่องที่สองนี่สิครับ มีผลถึงชีวิตเลยทีเดียว และอาจส่งผลเสียหายยิ่งใหญ่ต่อเนื่องไปได้อีกยาวนาน คือ การที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ไปตรวจสอบการใช้เงินซื้อวัคซีนกันพิษสุนัขบ้าของเทศบาลเมื่อปี 2557 แล้วระบุว่าทำผิด พ.ร.บ.โรคระบาดสัตว์ พ.ศ. 2499 ที่ระบุให้กรมปศุสัตว์รับผิดชอบฉีดวัคซีนสัตว์จรจัด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เกี่ยว แถม สตง. ยังสั่งให้เรียกเงินคืน และสอบเอาผิดวินัยคนจัดซื้อ ทำให้ อปท. ทั้งหลายกลัวความผิดชะลอการฉีดวัคซีนไป แถมองค์การอาหารและยาก็แบกอำนาจตามกฎหมายของตัวเข้ามาแทรกแซงการนำเข้าวัคซีนจนขาดตลาดไปอีกช่วงใหญ่

ข้างกรมปศุสัตว์ซึ่งเล็กนิดเดียวก็ไม่มีปัญญาจะไปจัดการสัตว์จรจัดทั่วประเทศได้ เลยไปขอให้กฤษฎีกาตีความให้ อปท. ต่างๆ ทำหน้าที่นี้ได้จนสำเร็จในปี 2559 …แต่ก็นั่นแหละครับ เว้นไปสองปีก็ส่งผลร้ายมหาศาลแล้ว จากที่ต้องใช้ความพยายามและงบประมาณมหาศาลมาหลายสิบปีควบคุมลดโรคพิษสุนัขบ้าลงไปจนอยู่ในอัตราที่ควบคุมได้ จากความงี่เง่า (แต่ก็อ้างว่าทำตามกฎหมาย) ของ สตง. มาปีนี้ โรคพิษสุนัขบ้าก็โผล่ขึ้นมากว่าสองเท่าตัว มีคนตายไปแล้วหลายคน และไม่รู้ว่าจะลุกลามขยายผลสร้างความเสียหายต่อไปอีกสักเท่าไหร่

ทั้งสองเรื่องนั้น ถ้าดูเผินๆ อาจจะเป็นคนละเรื่องคนละด้าน แต่แท้จริงแล้วมาจากปัญหาเดียวกัน คือ ปัญหาเรื่องเรามีกฎ มีระเบียบ ที่มากมาย และไม่ได้เป็นกฎที่มีประสิทธิภาพ ไม่ได้ออกโดยพิจารณาผลกระทบให้ครบถ้วน หลายๆ กฎก็ล้าสมัย บางกฎก็เกินความจำเป็น แถมเรายังตั้งหน้าตั้งตาออกกฎเพิ่มอย่างไม่หยุดยั้ง โดยนานๆ ทีถึงจะมีบางหน่วยงานยกเลิกกฎเดิม

…จะเห็นได้ว่า ขณะที่ทั้งโลกเขาพยายามลดเลิกกฎหมายให้เหลือเท่าที่จำเป็น แต่สภาไทยประกาศอย่างภาคภูมิใจว่าสามปีออกกฎหมายได้เกือบสามร้อยฉบับ สูงที่สุดตั้งแต่มีสภามา …หรือเอาง่ายๆ แค่กรมศุลกากรกรมเดียว แค่สองเดือนเศษออกประกาศมา 60 ฉบับแล้ว และทุกประกาศมีผลบังคับใช้กับประชาชนทุกคน (ตามแต่ท่านจะเลือกใช้นะครับ)

ใช่ครับ ทุกประเทศต้องมีกฎหมาย กฎหมายเป็นเรื่องจำเป็น แต่ก็เช่นเดียวกับทุกสิ่งที่เป็นประโยชน์ที่ต้องมีต้นทุนแฝงมาด้วย มีการประมาณว่าประเทศที่มีกฎหมายพอเหมาะพอดีก็จะมีต้นทุนประมาณ 10% ของ GDP แต่ถ้ามีมากเกินไปและมีแบบไม่ดีก็อาจมีต้นทุนสูงทะลุเกินกว่า 20% ได้เลยทีเดียว

ค่อนข้างชัดเจนว่าประเทศไทยมีกฎหมายและข้อบังคับต่างๆ มากเกินไป เรามีพระราชบัญญัติทั้งหมดประมาณ 1,000 ฉบับ กฎหมายระดับรองลงมา คือ พระราชกฤษฎีกา และกฎกระทรวงอีก 20,000 ฉบับ และยังมีระเบียบ คำสั่ง ประกาศต่างๆ ที่ออกโดยอาศัยอำนาจของกฎหมายอีกกว่าแสนฉบับ (ไม่มีใครในโลกนี้รู้ว่ามีเท่าไหร่ เพราะสำนักงานกฤษฎีการวบรวมได้ประมาณ 105,000 ฉบับ และแน่ใจว่ายังไม่ครบ) เอาแค่ใบอนุญาตต่างๆ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) สำรวจว่ามีอยู่เกือบ 7,000 ชนิด ในขณะที่องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) แนะนำว่าประเทศที่ดีควรมีแค่ไม่เกิน 300

…เราขยันออกกฎหมายกันมาก แล้วก็ทำกันมากว่าร้อยปีแล้ว โดยแทบไม่มีการยกเลิกเลย ถ้าสังเกตดูในราชกิจจานุเบกษา ทุกสัปดาห์จะต้องมีการออกกฎออกคำสั่งต่างๆ ประมาณว่ามากกว่า 20 รายการในแต่ละเดือน

นอกจากจะออกกฎหมายเยอะแล้ว เรายังไม่มีระบบประเมินผลกระทบ (Regulation Impact Assesment) กับไม่มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียที่มีประสิทธิภาพอย่างสากล ก่อนที่จะออกกฎใดๆ รวมทั้งไม่มีกระบวนการทบทวนยกเลิกกฎที่ล้าสมัยและหมดประโยชน์อย่างเป็นระบบ

รัฐบาลนี้ได้ออก “พระราชกฤษฎีกาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย” เมื่อ 25 ส.ค.2558 ระบุให้รัฐมนตรีทุกกระทรวงต้องทบทวนกฎหมายที่ตนรักษาการทุกๆ 5 ปี โดยในปีแรกต้องระบุตารางให้หมด ว่าจะทบทวนกฎหมายใดเมื่อไหร่ ซึ่งเป็นเจตนาที่ดี แต่เท่าที่ผมทราบ แทบไม่มีกระทรวงใดได้จัดทำจริงจังเลย

…ซึ่งพระราชกฤษฎีกานี้ก็คงเหมือนกฎหมายอื่นๆ แหละครับ ที่สักแต่ว่าออกๆ ไป ใครจะทำตามก็ได้ไม่ทำก็ได้ ไม่ค่อยมีใครสนใจจริงจัง (นี่ผมอยากกล่าวหาเลยว่ารัฐมนตรี รวมทั้งนายกที่รักษาการตามพระราชกฤษฎีกานี้ผิดกฎหมายกันทุกคนที่ไม่ทำหน้าที่)

นี่เป็นปัญหาที่ยิ่งใหญ่ที่สุด และเป็นตัวฉุดที่สำคัญอันหนึ่งของประเทศ การที่เรามีกฎระเบียบหยุมหยิมไปหมด นอกจากจะฉุดทั้งภาครัฐภาคเอกชน เพิ่มภาระต้นทุนมหาศาลแล้ว ยังทำให้กระทบชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน การบังคับใช้ก็เป็นไปไม่ได้อย่างเสมอภาค เกิดสังคมสองมาตรฐานเลือกปฏิบัติ และสร้างเงื่อนไขที่ส่งเสริมการทุจริตคอร์รัปชันไปทั่วทุกหัวระแหง …พอเรามีกฎเยอะ เราก็เลยต้องสร้างต้องขยายภาครัฐที่ใหญ่ (ข้าราชการมากกว่าสองล้านสองแสนคนแล้ว) แล้วก็มีแต่การโกงกินกันทุกระดับทุกหน่วยงานอย่างที่เป็นอยู่

เราพูดถึงการปฏิรูประบบราชการมานานมากแล้ว แต่ไม่เห็นมีความคืบหน้าใดๆ เลย ผมขอยืนยันเลยครับว่า ระบบราชการคือระบบที่สร้างขึ้นตามกฎหมายและเป็นระบบที่ห่อหุ้มกฎหมายอยู่ การจะปฏิรูปราชการได้มีแต่ต้องเริ่มที่ปฏิรูปกฎหมายอย่างจริงจังเท่านั้น ถ้าไม่งั้นก็ได้แต่ปฏิรูปโดยลมปาก

แต่ก็อีกแหละครับ การปฏิรูปกฎหมายก็เหมือนกัน มีการพูดถึงกันตลอดมา แต่ก็ดูเหมือนไม่มีความคืบหน้าใดๆ และไม่รู้จะเริ่มตรงไหน มีคณะกรรมการมากมายแต่ก็ไม่ไปไหนเสียที ซึ่งเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องแปลกเลย เพราะประเทศไหนๆ ก็เคยเจอปัญหาเดียวกันนี้มาก่อน จนกระทั่งเมื่อยี่สิบปีก่อน OECD ก็ได้คิดค้นกระบวนการที่มีประสิทธิภาพที่ใช้ได้ผลกับกว่าสิบประเทศแล้ว เช่น เกาหลี โครเอเชีย จอร์เจีย หรือแม้แต่ประเทศด้อยพัฒนาอย่างเคนยา เวียดนาม

วิธีการของเขานั้นมีเป้าหมายง่ายๆ ว่าจะยกเลิกกฎระเบียบที่ไม่จำเป็นให้หมด ส่วนที่เหลือก็จะปรับปรุงให้ทันสมัย โดยใช้กระบวนการที่เป็นวิทยาศาสตร์ ทำได้รวดเร็วครั้งละมากๆ และทุกภาคที่มีส่วนได้เสียจะมีส่วนร่วม ยกตัวอย่างที่เขาทำให้เกาหลีใต้ในปี 1998 หลังวิกฤติกิมจิที่ติดไปจากต้มยำกุ้งของเรา ใช้เวลา 11 เดือน ทบทวนกฎ 11,000 ฉบับ แล้วยกเลิกไปเกือบห้าพัน ทบทวนปรับปรุงอีกสองพันแปด อย่างใบอนุญาตเคยมีแปดร้อยกว่าชนิด ก็ลดจนเหลือน้อยกว่าสองร้อยห้าสิบ เกิดประโยชน์อย่างมาก แล้วเขาก็ทำต่อเนื่อง จนปัจจุบันก็ยังมีหน่วยงานทำหน้าที่นี้อยู่

Scott Jacobs ซึ่งเคยเป็นผู้อำนวยการด้าน Regulatory Reform ของ OECD ออกมาตั้งบริษัทที่ปรึกษาทำเรื่องนี้ให้กับหลายประเทศทั่วโลก และทีดีอาร์ไอได้เชิญให้เขาเข้ามาอธิบายกระบวนการนี้ให้เราเข้าใจและเห็นว่าน่าจะใช้ได้ดีในประเทศไทย ผมพยายามผลักดันให้เกิดกระบวนการนี้ตั้งแต่ปลายปี 2558 แต่ก็ติดขัดหลายอย่าง กว่าจะตระเวนอธิบายให้ผู้ใหญ่และรัฐบาลเห็นด้วยก็ใช้เวลาตั้งปี พอดีปลายปี 2559 ผมมีเหตุให้ลาออกจากการทำงานกับรัฐบาลนี้ก็เลยได้แต่คอยช่วยเชียร์ช่วยสนับสนุนอยู่ห่างๆ

เป้าหมายของโครงการก็คือ จะเลือกกฎหมายมาเข้ากระบวนการพิจารณาลดเลิกให้มากที่สุด ถ้ากฎไหนยังมีประโยชน์ก็อาจปรับปรุงให้เหมาะสมกับบริบทยุคสมัย โดยหวังว่ากระบวนการนี้จะสร้างประโยชน์ให้กับระบบและจะเดินหน้าต่อไปแม้รัฐบาลนี้จะส่งไม้ต่อให้รัฐบาลใหม่แล้ว

ตอนนี้ หน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องนี้ก็คือ คณะอนุกรรมการปรับปรุงยกเลิกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการประกอบอาชีพหรือการดำเนินธุรกิจของประชาชน ที่มีนายกอบศักดิ์ ภูตระกูล รัฐมนตรีสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน ซึ่งมีทีมงานคนรุ่นใหม่ไฟแรงพยายามผลักดันให้มีการดำเนินการให้เป็นรูปธรรม ซึ่งถ้าเกิดผลเป็นรูปธรรมได้จริง ก็ต้องนับว่ามีการปฏิรูปแท้จริงบ้าง ไม่ทำให้รัฐประหาร “เสียของ” ไปเสียทั้งหมด และหวังว่าภายหลังเลือกตั้ง กระบวนการนี้จะคงดำเนินต่อไป

เรื่องนี้อาจฟังดูเล็ก หน่วยงานก็เป็นแค่อนุกรรมการเล็กๆ แต่ผมขอยืนยันว่านี่เป็นเรื่องใหญ่มาก เป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปกฎหมายและระบบข้าราชการทั้งหมด ถ้าทำได้ผล จะเป็นการปลดล็อกประเทศ เปลี่ยนประเทศ ลดคอร์รัปชันได้เลยทีเดียว

เอาใจช่วยทีม Regulatory Guillotine และรัฐมนตรีกอบศักดิ์ ภูตระกูล ให้ทำงานสำเร็จครับ

ตีพิมพ์ครั้งแรก เฟซบุ๊ก Banyong Pongpanich วันที่ 13 มีนาคม 2561